論新參與方的公海捕魚(yú)權(quán)

王小暉

摘要：根據(jù)公海捕魚(yú)自由這一習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，所有國(guó)家在公海上都享有公平的捕魚(yú)權(quán)。但目前不少區(qū)域的漁業(yè)組織暗自適用棄權(quán)理論，假借養(yǎng)護(hù)之名行排他捕魚(yú)權(quán)之實(shí)，嚴(yán)重威脅到公海捕魚(yú)自由?！叮?lián)合國(guó)海洋法公約）有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理高度洄游魚(yú)類(lèi)種群和跨界洄游魚(yú)類(lèi)種群之規(guī)定的執(zhí)行協(xié)定》第8條第3款規(guī)定的與特定漁業(yè)資源有“真正利益”的國(guó)家不僅包括相關(guān)沿海國(guó)和在申請(qǐng)加入時(shí)正在捕撈相關(guān)魚(yú)種的國(guó)家，還應(yīng)包括所有其他具有捕撈意愿的國(guó)家。漁業(yè)管理組織不應(yīng)成為僅代表既得利益者的封閉俱樂(lè)部。為此，漁業(yè)組織應(yīng)降低準(zhǔn)入條件，允許新參與方的加入；改變以歷史捕撈量作為配額分配唯一標(biāo)準(zhǔn)的做法，保障新參與方獲得公平的漁業(yè)配額。

關(guān)鍵詞：公海捕魚(yú)自由；棄權(quán)理論：真正利益；新參與方

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）09-0140-05

公海捕魚(yú)自由是一項(xiàng)傳統(tǒng)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，也被《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）所確認(rèn)。但根據(jù)《（聯(lián)合國(guó)海洋法公約）有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理高度洄游魚(yú)類(lèi)種群和跨界洄游魚(yú)類(lèi)種群之規(guī)定的執(zhí)行協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行協(xié)定》）第8條第1款規(guī)定，沿海國(guó)和在公海捕魚(yú)的國(guó)家應(yīng)根據(jù)《公約》，直接或通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織或安排，就跨界魚(yú)種和高度洄游魚(yú)種群進(jìn)行合作。該條第3款還規(guī)定，如某一分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排有權(quán)就某些跨界魚(yú)種或高度洄游魚(yú)種訂立養(yǎng)護(hù)和管理措施，在公海上捕撈這些種群的國(guó)家和有關(guān)沿海國(guó)均應(yīng)履行其合作義務(wù)。成為這種組織的成員或安排的參與方。或同意適用這種組織或安排所訂立的養(yǎng)護(hù)和管理措施。對(duì)有關(guān)漁業(yè)有真正利益①的國(guó)家可成為這種組織的成員或安排的參與方……。緊接著，該條第4款要求：“只有屬于這種組織的成員或安排的參與方的國(guó)家，或同意適用這種組織或安排所訂立的養(yǎng)護(hù)和管理措施的國(guó)家。才可以捕撈適用這些措施的漁業(yè)資源?！笨梢?jiàn)，《執(zhí)行協(xié)定》對(duì)捕魚(yú)自由限制非常嚴(yán)格。實(shí)踐中，為維護(hù)現(xiàn)有成員方的既得利益，許多區(qū)域漁業(yè)組織暗自適用棄權(quán)理論，對(duì)《執(zhí)行協(xié)定》第8條中規(guī)定的真正利益做限制性解釋以阻礙新參與方的加入，或者即便允許新參與方加入，也拒絕為其分配配額。該做法嚴(yán)重限制甚至剝奪了新參與方的公海捕魚(yú)權(quán)。違反公海捕魚(yú)自由。本文擬對(duì)公海捕魚(yú)自由和棄權(quán)理論進(jìn)行闡釋?zhuān)诮忉尅秷?zhí)行協(xié)定》第8條第3款規(guī)定的“真正利益”的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域漁業(yè)組織的實(shí)踐，探討新參與方的公海捕魚(yú)權(quán)。

一、公海捕魚(yú)自由原則與棄權(quán)理論

1.《公約》中與公海捕魚(yú)自由原則有關(guān)的規(guī)定

公海自由原則由國(guó)際法之父格老秀斯于17世紀(jì)提出，也被認(rèn)為是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。格老秀斯認(rèn)為，公海捕魚(yú)自由有以下基本內(nèi)涵：一是公海漁業(yè)資源向所有國(guó)家開(kāi)放；二是一國(guó)在公海上的捕魚(yú)權(quán)不受任何其他國(guó)家的干涉。該原則也得到了《公約》第116條的確認(rèn)，即所有國(guó)家均有權(quán)由其國(guó)民在公海上捕魚(yú)。在肯定公海捕魚(yú)自由的同時(shí)，《公約》第117條要求“所有國(guó)家均有義務(wù)為各該國(guó)國(guó)民采取?；蚺c其他國(guó)家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施?！绷硗?，《公約》第118條還規(guī)定，“各國(guó)應(yīng)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源。凡其國(guó)民開(kāi)發(fā)相同生物資源，或在同一區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)不同生物資源的國(guó)家，應(yīng)進(jìn)行談判，以期采取養(yǎng)護(hù)有關(guān)生物資源的必要措施。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)在適當(dāng)情形下進(jìn)行合作。以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織?！?/p>

從《公約》上述規(guī)定可以看出，一方面，公海漁業(yè)資源向所有國(guó)家開(kāi)放，每個(gè)國(guó)家在公海上均享有公平的捕魚(yú)權(quán)；另一方面，各國(guó)在分享公海漁業(yè)資源時(shí)，應(yīng)為各該國(guó)國(guó)民采取養(yǎng)護(hù)生物資源的必要措施，并設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織。為保障各國(guó)分享公海漁業(yè)資源的權(quán)利和維護(hù)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，漁業(yè)組織應(yīng)向所有相關(guān)國(guó)家開(kāi)放。

2.棄權(quán)理論的提出及其影響

20世紀(jì)50年代，過(guò)渡捕撈使得漁業(yè)資源不斷衰竭。一些國(guó)家為維護(hù)本國(guó)捕撈業(yè)，提出了棄權(quán)理論，迫使他國(guó)放棄對(duì)特定漁業(yè)資源的捕撈權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)排他捕魚(yú)。1952年，為防止日本取得對(duì)大馬哈魚(yú)的絕對(duì)捕撈地位，美國(guó)、加拿大、日本三國(guó)簽訂了《北太平洋公海漁業(yè)國(guó)際公約》。在美、加兩國(guó)的強(qiáng)烈要求下，該公約采納了棄權(quán)理論。該公約第4條第1款（b）規(guī)定，在科學(xué)證據(jù)表明加大該魚(yú)種捕撈力度無(wú)法維持該種群持續(xù)增長(zhǎng)的情況下，締約國(guó)應(yīng)放棄捕撈該魚(yú)種。據(jù)此，日本放棄了在公海上捕撈某些特定魚(yú)種的權(quán)利。之后，在1955年至1958年間，美國(guó)曾前后在養(yǎng)護(hù)海洋生物資源羅馬國(guó)際技術(shù)大會(huì)、國(guó)際法委員會(huì)及第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上主張將棄權(quán)理論納入國(guó)際漁業(yè)法，但均未如愿。第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議第三委員會(huì)曾建議采納棄權(quán)理論，但該建議因未獲得2/3多數(shù)票支持而未被采納。日本、法國(guó)、英國(guó)、蘇聯(lián)等其他國(guó)家都認(rèn)為該理論實(shí)際上是漁業(yè)資源的分配機(jī)制而非養(yǎng)護(hù)措施，違反公海自由原則。之后，在《執(zhí)行協(xié)定》談判大會(huì)上，加拿大曾聯(lián)合其他四個(gè)沿海國(guó)，提出了一份《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定草案》。該草案第18條第1款規(guī)定：參與到區(qū)域漁業(yè)組織或安排的成員。在恰當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)鼓勵(lì)對(duì)該組織管理的公海漁業(yè)資源存在利益的國(guó)家參加此類(lèi)組織或安排。……（1）新參與方需要一個(gè)等待期才能獲得該組織的漁業(yè)配額；（2）漁業(yè)資源形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，只有漁業(yè)資源的總可捕量超出該組織或安排為扭轉(zhuǎn)該局面而訂立的逆轉(zhuǎn)參考點(diǎn)時(shí)，新參與方方可獲得配額。（3）在該組織所管理的魚(yú)種處于適當(dāng)水平但已被完全分配的情況下，新參與方所獲得的配額僅限于現(xiàn)有成員方所放棄的配額。

由于棄權(quán)理論違反《公約》規(guī)定的公海捕魚(yú)自由原則，因此未能被《執(zhí)行協(xié)定》正式文本采納。但在《執(zhí)行協(xié)定》通過(guò)后，一些漁業(yè)組織的相關(guān)實(shí)踐卻暗自適用棄權(quán)理論，要么拒絕新參與方加入，要么通過(guò)限制新參與方的配額來(lái)剝奪其分享公海漁業(yè)資源的權(quán)利。

二、《執(zhí)行協(xié)定》第8條中規(guī)定的“真正利益”的解釋和適用

《執(zhí)行協(xié)定》雖未采納棄權(quán)理論，但其第8條第3款卻要求“對(duì)有關(guān)漁業(yè)具有真正利益的國(guó)家方可成為這種組織的成員或這種安排的參與方”。根據(jù)這一要求，只有那些與某一特定漁業(yè)有“真正利益”的國(guó)家方可參加某一漁業(yè)組織。但問(wèn)題是該協(xié)定并未對(duì)“真正利益”加以界定。從而導(dǎo)致實(shí)踐中一些區(qū)域漁業(yè)組織對(duì)“真正利益”作限制解釋?zhuān)璧K新參與方的加入。因此，新參與方是否有權(quán)加入?yún)^(qū)域漁業(yè)組織與真正利益的合理解釋有著密切關(guān)系。

在《執(zhí)行協(xié)定》談判中，對(duì)于參與區(qū)域漁業(yè)組織的條件，各國(guó)分歧很大。歐盟及日本、波蘭、韓國(guó)等國(guó)主張，區(qū)域漁業(yè)組織應(yīng)向所有國(guó)家開(kāi)放，不應(yīng)對(duì)成員資格設(shè)定限制。而智利則希望對(duì)《公約》第118條中規(guī)定的“凡其國(guó)民在公海上捕魚(yú)的國(guó)家”進(jìn)行限制，因此其提交的草案文本中加入了“真正利益”這一限制條件，希望以此阻止遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)加入漁業(yè)組織。另外一些國(guó)家則認(rèn)為，具有“真正利益”的國(guó)家應(yīng)僅限于有實(shí)際捕撈行為或?yàn)槟骋霍~(yú)種的科學(xué)研究做出貢獻(xiàn)的國(guó)家。

不同的學(xué)者對(duì)“真正利益”的含義也持不同的立場(chǎng)。有學(xué)者認(rèn)為，一國(guó)僅因?qū)δ骋霍~(yú)種有捕撈歷史以及打算捕撈的意圖并不能滿足“真正利益”的要求，因此不能使該國(guó)享有加入相關(guān)漁業(yè)組織的資格。也有學(xué)者認(rèn)為，“真正利益”應(yīng)該是“法律上的利益”，并認(rèn)為“真正利益”將某些國(guó)家排除在漁業(yè)組織之外是不成問(wèn)題的。還有學(xué)者認(rèn)為，只要有意愿在公海上捕撈某一魚(yú)種的國(guó)家就是對(duì)該魚(yú)種有“真正利益”的國(guó)家。所以有“真正利益”的國(guó)家至少應(yīng)包括相關(guān)沿海國(guó)和捕魚(yú)國(guó)。相關(guān)沿海國(guó)是指那些其管轄海域與某一特定漁業(yè)組織管理的海域相鄰接或處在該漁業(yè)組織管理海域范圍內(nèi)的沿海國(guó)。捕魚(yú)國(guó)是指在申請(qǐng)加入時(shí)，其漁船正在捕撈相關(guān)漁業(yè)資源的國(guó)家。除上述兩類(lèi)國(guó)家外，有“真正利益”的國(guó)家還包含以下三類(lèi)國(guó)家：（1）歷史上曾經(jīng)捕撈，現(xiàn)在有意恢復(fù)捕撈的國(guó)家；（2）未曾捕撈但打算捕撈的國(guó)家；（3）不打算捕撈，但卻愿意加入?yún)^(qū)域漁業(yè)組織的國(guó)家。此類(lèi)國(guó)家的加入并非為了獲得配額，而是為了關(guān)注國(guó)際社會(huì)的共同利益如生物多樣性問(wèn)題。由于此類(lèi)國(guó)家并不主張配額，通常不會(huì)遭到現(xiàn)有成員方的反對(duì)。但也存在例外，例如在國(guó)際捕鯨委員會(huì)中，現(xiàn)有成員方會(huì)擔(dān)心反對(duì)捕鯨國(guó)數(shù)量超出支持捕鯨國(guó)數(shù)量而拒絕此類(lèi)國(guó)家加入。相對(duì)于第三類(lèi)國(guó)家，前兩類(lèi)國(guó)家通常會(huì)主張配額，因此遭到現(xiàn)有成員方反對(duì)的可能性更大。

筆者認(rèn)為，不宜對(duì)“真正利益”作限制解釋。第一，漁業(yè)資源具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。任何國(guó)家都可通過(guò)公海捕撈獲得經(jīng)濟(jì)利益。因此，任何打算捕撈某一魚(yú)種的國(guó)家與該魚(yú)種都具有真正利益。第二，《執(zhí)行協(xié)定》是為了執(zhí)行《公約》中有關(guān)跨界魚(yú)種和高度洄游魚(yú)種中的相關(guān)條款而制定。其第8條第3款規(guī)定的“真正利益”也是根據(jù)《公約》第117條中“凡其國(guó)民開(kāi)發(fā)相同生物資源，或在同一區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)不同生物資源的國(guó)家”這一基本規(guī)定而做出的新規(guī)定，因此該術(shù)語(yǔ)不能突破《公約》的內(nèi)容。第三，無(wú)論沿海國(guó)還是遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)在公海都沒(méi)有排他捕撈權(quán)。就沿海國(guó)而言，即便在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度建立前，國(guó)際法院在“漁業(yè)管轄權(quán)案”中雖然承認(rèn)沿海國(guó)在鄰接其領(lǐng)海的公海上享有優(yōu)先權(quán)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)該優(yōu)先權(quán)并不能排除其他國(guó)家行使同樣的權(quán)利?，F(xiàn)有成員方中的遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)也不得以歷史性捕魚(yú)權(quán)排除他國(guó)在相同海域進(jìn)行捕魚(yú)或捕撈同一漁種的權(quán)利。因?yàn)椤肮Ｗ杂稍瓌t”的實(shí)質(zhì)是“公海是所有國(guó)家共有的，任何國(guó)家不得聲稱(chēng)將公海的任何部分置于其領(lǐng)土主權(quán)支配之下”。因此，歷史上長(zhǎng)期捕撈該漁業(yè)資源的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)也不得單方面控制某一漁業(yè)資源。否則便成了“先占先得”或“海洋割據(jù)”，而非“公海自由”。第四，從《執(zhí)行協(xié)定》的上下文來(lái)看，也不應(yīng)對(duì)“真正利益”作狹義解釋。該協(xié)定第8條第3款的最后一句明確規(guī)定，“這種組織或安排的參加條件不應(yīng)使這些國(guó)家無(wú)法成為成員或參加：也不應(yīng)以歧視對(duì)有關(guān)漁業(yè)有真正利益的任何國(guó)家或一組國(guó)家的方式適用?！边@一規(guī)定與《公約》第119條第3款的規(guī)定相一致，該款規(guī)定“有關(guān)國(guó)家應(yīng)確保養(yǎng)護(hù)措施及其實(shí)施不在形式上或事實(shí)上對(duì)任何國(guó)家的漁民有所歧視”。而且，《執(zhí)行協(xié)定》第34條還要求“締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行根據(jù)本協(xié)定承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式行使本協(xié)定所承認(rèn)的權(quán)利”。如果漁業(yè)組織試圖通過(guò)限制解釋“真正利益”排除其他國(guó)家的參與權(quán)，則構(gòu)成權(quán)利的濫用，并且會(huì)被這些國(guó)家認(rèn)為其做法違反公海捕魚(yú)自由原則?；诖?，這些國(guó)家將不加入《執(zhí)行協(xié)定》，并在該組織管理的海域從事不受管制的捕撈行為，而這將嚴(yán)重?fù)p害漁業(yè)組織養(yǎng)護(hù)和管理措施的效力。

因此，只要一國(guó)愿意履行其合作義務(wù)并遵守漁業(yè)組織的養(yǎng)護(hù)措施，該國(guó)便有權(quán)加入漁業(yè)組織。實(shí)際上，根據(jù)《公約》第116條、118條和第119條的規(guī)定，一國(guó)在公海上的捕魚(yú)權(quán)僅受合作養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源這一義務(wù)的限制。也就是只有那些不遵守養(yǎng)護(hù)和管理措施的國(guó)家才可能被排除在漁業(yè)組織之外。

三、漁業(yè)組織的相關(guān)實(shí)踐對(duì)新參與方的限制

1.相關(guān)漁業(yè)組織對(duì)新參與方加入條件的限制

目前，漁業(yè)組織的準(zhǔn)入條件大體分為兩種類(lèi)型：

第一種類(lèi)型的漁業(yè)組織要求。只有對(duì)某一漁業(yè)資源有“真正利益”的國(guó)家才可加入，并對(duì)“真正利益”作限制解釋。例如，東南大西洋漁業(yè)組織明確要求成員方必須與其管理的魚(yú)種有“真正利益”。此類(lèi)漁業(yè)組織中，有些漁業(yè)組織的章程雖未明確要求“真正利益”，但卻要求新參與方應(yīng)該是“那些與該組織管理的海域相鄰接的沿海國(guó)或正以遵守該組織養(yǎng)護(hù)措施的方式捕魚(yú)的國(guó)家?！庇《妊蠼饦岕~(yú)委員會(huì)、麥?zhǔn)辖饦岕~(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)等均有此類(lèi)要求。例如《麥?zhǔn)辖饦岕~(yú)養(yǎng)護(hù)公約》第18條規(guī)定：本公約生效后，任何其他從事捕撈麥?zhǔn)辖饦岕~(yú)的漁船所屬?lài)?guó)和該魚(yú)種洄游于其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或漁區(qū)的沿海國(guó)可加入本公約。

第二種類(lèi)型的漁業(yè)組織在其章程中并未限制只有沿海國(guó)和捕魚(yú)國(guó)才有加入資格，但在實(shí)際操作中卻以“真正利益”為標(biāo)準(zhǔn)判斷一國(guó)的加入資格。例如中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)和美洲間熱帶金槍魚(yú)委員會(huì)雖然允許新參與方的加入，但其開(kāi)放程度十分有限。其中，中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)的章程《養(yǎng)護(hù)和管理中西太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群公約》第34條第1款明確列出了可簽署該公約的國(guó)家名單，這些國(guó)家均是參加了為建立該漁業(yè)組織而召開(kāi)的“養(yǎng)護(hù)中西太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群多邊高層會(huì)議”的國(guó)家。雖然該公約第35條第1款允許其他國(guó)家在該公約生效后加入，但也同時(shí)規(guī)定要求這些新成員的加人需要得到現(xiàn)有成員方以協(xié)商一致的方式向其發(fā)出邀請(qǐng)。然而，得到協(xié)商一致的邀請(qǐng)難度很大。例如，歐盟為加入美洲間熱帶金槍魚(yú)委員會(huì)就曾與該組織進(jìn)行過(guò)漫長(zhǎng)的磋商。以協(xié)商一致的方式來(lái)決定新成員方是否有真正利益的做法本質(zhì)上是現(xiàn)有成員方為了維護(hù)自身配額而濫用權(quán)利，不符合《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》中規(guī)定的“善意”原則。有學(xué)者就認(rèn)為，不只拒絕新成員加入的決定違反國(guó)際法，不在合理的時(shí)間內(nèi)做出決定也違反國(guó)際法。

2.現(xiàn)有漁業(yè)組織對(duì)新參與方漁業(yè)配額的限制

除了對(duì)“真正利益”進(jìn)行限制解釋以阻礙新參與方加入外，一些漁業(yè)組織還通過(guò)限制新參與方配額的方式來(lái)限制新參與方的捕魚(yú)權(quán)?！秷?zhí)行協(xié)定》第11條規(guī)定：“在決定一個(gè)分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織的新成員或一個(gè)分區(qū)域漁業(yè)管理安排的新參與方的參與權(quán)的性質(zhì)和范圍時(shí)，各國(guó)應(yīng)特別考慮到：（1）跨界漁種和高度洄游魚(yú)種的狀況和漁業(yè)現(xiàn)有的漁獲努力量水平；（2）新的和現(xiàn)有的成員或參與方各自的利益、捕魚(yú)方式和習(xí)慣捕魚(yú)法；（3）新的和現(xiàn)有的成員或參與方各自對(duì)養(yǎng)護(hù)和管理種群、收集和提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)及進(jìn)行有關(guān)種群的科學(xué)研究所做的貢獻(xiàn)；（4）主要依賴(lài)捕撈這些種群的沿海漁民社區(qū)的需要；（5）經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴(lài)開(kāi)發(fā)海洋生物資源的沿海國(guó)的需要；（6）種群也在其國(guó)家管轄地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的分區(qū)域或區(qū)域發(fā)展中國(guó)家的利益?！痹摋l總括性條款使用了“應(yīng)該”一詞，這意味著考慮上述因素是漁業(yè)組織在決定新參與方配額時(shí)應(yīng)履行的一項(xiàng)法律義務(wù)。但該條并未規(guī)定上述因素在配額分配中的優(yōu)先順序和各自權(quán)重。實(shí)踐中，配額分配往往由各漁業(yè)組織自主決定。為防止新參與方加入后減少現(xiàn)有成員方的配額，各漁業(yè)組織通常拒絕為新參與方分配配額。

例如，國(guó)際大西洋金槍魚(yú)委員會(huì)的章程規(guī)定，任何聯(lián)合國(guó)及聯(lián)合國(guó)特定機(jī)構(gòu)的成員方和經(jīng)成員國(guó)授權(quán)的任何政府間經(jīng)濟(jì)一體化組織均可加入該委員會(huì)。但實(shí)踐中該組織卻對(duì)新參與方的配額進(jìn)行嚴(yán)格限制。該委員會(huì)1974年通過(guò)決議，凍結(jié)了該組織漁業(yè)資源的總可捕量，凍結(jié)期為一年。無(wú)獨(dú)有偶，在1999年的劍魚(yú)種群?jiǎn)栴}上。該組織建議將劍魚(yú)的總捕撈量?jī)鼋Y(jié)在1998年的水平上。北大西洋漁業(yè)組織（NAFO）1999年所做的一項(xiàng)決議規(guī)定：“NAFO是一個(gè)開(kāi)放性組織。非成員方可按（本組織）公約第22條規(guī)定的方式交存批準(zhǔn)書(shū)加入本組織?！钡酉聛?lái)。該決議又規(guī)定：“NAFO的任何新會(huì)員國(guó)都應(yīng)了解，目前和可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)。NAFO所管理的魚(yú)種已被完全分配，新成員方的捕魚(yú)機(jī)會(huì)應(yīng)限于現(xiàn)在未分配的魚(yú)種和NAFO配額分配表中的其他魚(yú)種。

綜上。這些漁業(yè)組織向新加入者傳達(dá)的信息是“未來(lái)加入此類(lèi)組織的成員方對(duì)該組織所管理的魚(yú)種不享有任何配額”?？梢?jiàn)，“棄權(quán)理論”在實(shí)踐中逐漸抬頭。使公海漁業(yè)資源的分享機(jī)制呈現(xiàn)出了“先占先得”、“海洋割據(jù)”的現(xiàn)狀，違背了“公海捕魚(yú)自由原則”。

四、對(duì)策與建議——漁業(yè)組織應(yīng)更具開(kāi)放性和公平性

根據(jù)公海捕魚(yú)自由原則，公海的漁業(yè)資源應(yīng)由各國(guó)在平等的基礎(chǔ)上共同養(yǎng)護(hù)、共享收益。因此，漁業(yè)管理組織應(yīng)降低準(zhǔn)入條件并改變配額分配方式，允許更多的國(guó)家分享公海漁業(yè)資源。

1.漁業(yè)組織應(yīng)向所有國(guó)家開(kāi)放，降低準(zhǔn)入條件

筆者認(rèn)為，《執(zhí)行協(xié)定》第8條第3款中規(guī)定的“真正利益”不應(yīng)成為漁業(yè)組織限制新參與方加入的理由。因此，相關(guān)漁業(yè)組織應(yīng)修改其章程，去掉只有“有關(guān)沿海國(guó)”和“在申請(qǐng)加入本組織時(shí)正在捕撈本組織管理的魚(yú)種”才能加入的要求。例如，《養(yǎng)護(hù)和管理中西太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群公約》只規(guī)定了“愿意從事捕撈”的國(guó)家，而沒(méi)有將新參與方限制在相關(guān)沿海國(guó)和在申請(qǐng)時(shí)正在捕撈該組織所管理的魚(yú)種的國(guó)家。一方面，這種規(guī)定更加符合捕魚(yú)自由原則和國(guó)際合作原則。因?yàn)?，捕魚(yú)自由原則要求公海漁業(yè)資源應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上由包括新參與方在內(nèi)的相關(guān)各國(guó)以合作的形式共同分享。而合作是相關(guān)各方共同的義務(wù)，區(qū)域漁業(yè)組織有義務(wù)與新參與方開(kāi)展合作。如果漁業(yè)組織的章程明確禁止某些新參與方的加入，則該漁業(yè)組織的行為違反國(guó)際合作義務(wù)。另一方面，允許更多成員方加入將減少“不受管制”的捕撈。如果某些漁業(yè)組織不允許新參與方加入，會(huì)挫傷新參與方加入《執(zhí)行協(xié)定》的積極性，基于“條約對(duì)第三方無(wú)損益”原則，新參與方依然有權(quán)繼續(xù)捕撈，漁業(yè)組織也因缺乏條約依據(jù)而無(wú)法對(duì)不受管制的捕撈行為采取任何措施，最終將減損該組織養(yǎng)護(hù)和管理措施的效力。

2.漁業(yè)管理組織應(yīng)保障新參與方享有合理的漁業(yè)配額

除降低準(zhǔn)入條件外，漁業(yè)組織還應(yīng)對(duì)新參與方公平分配漁業(yè)配額。如上文所述，《執(zhí)行協(xié)定》第11條雖然規(guī)定了區(qū)域漁業(yè)管理組織在決定新參與方的參與權(quán)利的性質(zhì)和范圍時(shí)應(yīng)特別考慮的因素。但是各漁業(yè)組織的漁業(yè)配額分配實(shí)踐并不統(tǒng)一。實(shí)踐中，各漁業(yè)組織主要根據(jù)歷史捕撈情況決定各成員國(guó)的漁業(yè)配額。由于有比較充分的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這種依據(jù)歷史捕撈情況決定配額的方式操作相對(duì)簡(jiǎn)單，但也存在嚴(yán)重問(wèn)題。首先，此種依歷史捕撈情況決定配額的做法意味著所謂的公平的捕魚(yú)權(quán)便是維持漁業(yè)配額分配的現(xiàn)狀，顯然對(duì)新參與方不公平；其次，此種分配方式會(huì)促使各成員方加大漁獲努力量，形成奧林匹克式的捕魚(yú)競(jìng)賽，加速漁業(yè)資源的衰竭，這將更不利于新參與方獲得配額；再次，這種分配方式會(huì)促使新參與方為魚(yú)權(quán)而捕魚(yú)，即通過(guò)實(shí)際捕撈獲得加入該組織的資格并獲得配額，也會(huì)對(duì)相關(guān)漁業(yè)資源造成嚴(yán)重破壞。

因此，為保障新參與方的參與權(quán)，各區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)改革配額分配方式，特別是要削弱歷史捕撈狀況在配額分配中的作用，并在《執(zhí)行協(xié)定》第11條規(guī)定的考量因素的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)定量化的配額分配方式。目前國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)已經(jīng)制定了《捕撈機(jī)會(huì)分配標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)將各方漁船遵守有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理措施的情況作為配額分配的一個(gè)重要指標(biāo)。此外，各國(guó)對(duì)漁業(yè)資源的研究做出的貢獻(xiàn)也是一個(gè)重要指標(biāo)。無(wú)疑。這些規(guī)定改變了主要以歷史捕撈情況決定各國(guó)配額的做法，更有利于確保新參與方的參與權(quán)，具有一定的進(jìn)步性。同時(shí)，區(qū)域漁業(yè)管理組織還應(yīng)預(yù)留適當(dāng)配額給新參與方。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的討論文件中就建議各漁業(yè)管理組織為新參與方預(yù)留部分配額，建議現(xiàn)有成員方逐年放棄部分配額給新參與方。

（責(zé)任編輯 李濤）