城市經(jīng)營性租賃房屋征收中承租人的利益保護(hù)

焦和平

摘要：城市經(jīng)營性租賃房屋的補(bǔ)償一直是房屋征收中法律關(guān)系最復(fù)雜、利益糾葛最多、也最容易引發(fā)糾紛乃至惡性群體性事件的問題，其中的核心是如何補(bǔ)償承租人。對此，1991年和2001年兩部《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》都有明確規(guī)定，使承租人得到一定保護(hù)并減少了糾紛發(fā)生，但2011年頒布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將這些規(guī)定全部刪除，表面上似乎簡化了法律關(guān)系，但卻留下了糾紛產(chǎn)生的隱患。對承租人利益保護(hù)具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)背景，現(xiàn)行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)當(dāng)修改完善，從賦予承租人以當(dāng)事人的法律地位、參與征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂權(quán)利、重新訂立租賃合同及相關(guān)法律救濟(jì)權(quán)利等四個(gè)方面保護(hù)承租人的利益。

關(guān)鍵詞：租賃房屋征收；承租人利益保護(hù)；立法完善

中圖分類號：D922.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0123-07

近年來，隨著舊城改造和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，在城市國有土地上征收房屋已經(jīng)成為一項(xiàng)常態(tài)性的活動(dòng)，而其中經(jīng)營性租賃房屋的征收補(bǔ)償是法律關(guān)系最復(fù)雜、糾葛利益最多、也最容易引發(fā)糾紛乃至群體性事件的問題：一方面，在補(bǔ)償項(xiàng)目上，經(jīng)營性租賃房屋除了應(yīng)補(bǔ)償房屋本身的價(jià)值以外，還涉及停產(chǎn)停業(yè)等間接損失的補(bǔ)償，官方的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，非住宅房屋的停產(chǎn)停業(yè)損失是近年來房屋征收拆遷中群眾反映較為突出的問題之一；另一方面，在補(bǔ)償對象上，經(jīng)營性租賃房屋的征收除了對房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)補(bǔ)償實(shí)際使用房屋進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營的承租人，而此種情形下承租人的利益訴求與房屋所有權(quán)人的利益往往并非一致，甚至沖突，因此法律關(guān)系更為復(fù)雜。鑒于此，在城市經(jīng)營性租賃房屋征收中，協(xié)調(diào)好征收人、房屋所有權(quán)人與承租人的利益關(guān)系，并對承租人進(jìn)行妥善、公平、合理的安置不僅事關(guān)各方當(dāng)事人的自身利益，而且對于預(yù)防社會(huì)不穩(wěn)定事件發(fā)生和城市開發(fā)建設(shè)的順利進(jìn)行都具有重要意義。而有效解決此類現(xiàn)實(shí)問題最根本的路徑就是在立法上作出明確而具體的規(guī)定，為當(dāng)事人的行為提供清晰的規(guī)范指引，為法院處理此類糾紛提供有效的適用依據(jù)。但是與現(xiàn)實(shí)的迫切需求相比，我國現(xiàn)有立法并未對此類問題予以足夠的回應(yīng)和關(guān)注，甚至在2011年頒布實(shí)施的專門用以調(diào)整和規(guī)范城市房屋征收法律關(guān)系的行政法規(guī)——《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，對于征收城市經(jīng)營性租賃房屋中如何補(bǔ)償承租人竟然只字未提，由此造成了此類問題在立法上的無法可依，也不可避免地造成了司法實(shí)踐中法院無法適從、各行其是的混亂局面，進(jìn)而加劇了租賃房屋征收中各方當(dāng)事人的矛盾和沖突。

一、保護(hù)承租人利益之正當(dāng)性基礎(chǔ)：法理依據(jù)與現(xiàn)實(shí)背景

1.法理依據(jù)：承租人在租賃房屋征收中的獨(dú)立利益

與單純作為住宅用途使用的房屋相比，城市經(jīng)營性租賃房屋在價(jià)值上具有以下明顯特點(diǎn)：前者純粹為生活資料，其價(jià)值全部體現(xiàn)為作為房屋本身的靜態(tài)財(cái)產(chǎn)價(jià)值；后者為生產(chǎn)資料，具有資本的性質(zhì)，其價(jià)值不僅包含有作為房屋本身的靜態(tài)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而且還有動(dòng)態(tài)的商業(yè)經(jīng)營價(jià)值：相應(yīng)地，對于后者的征收在價(jià)值補(bǔ)償上。應(yīng)當(dāng)既包括對靜態(tài)房屋財(cái)產(chǎn)利益的補(bǔ)償，也包括對動(dòng)態(tài)商業(yè)經(jīng)營利益的補(bǔ)償。在房屋所有人自己使用被征收房屋從事商業(yè)經(jīng)營的情形下。由于所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能完全由房屋所有人自己單獨(dú)行使，因此這些靜態(tài)財(cái)產(chǎn)價(jià)值和動(dòng)態(tài)使用價(jià)值的補(bǔ)償應(yīng)完全歸屬于房屋所有人自不存在疑問。但是，在房屋所有人將房屋出租給他人用于商業(yè)經(jīng)營時(shí)，房屋的所有權(quán)權(quán)能就發(fā)生了分離，即占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能由承租人行使，房屋所有人僅保留表征所有權(quán)本質(zhì)的處分權(quán)能；與此相應(yīng)，由不同權(quán)能行使所產(chǎn)生的價(jià)值利益也應(yīng)歸屬于不同的主體，即因占有、使用而產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)價(jià)值利益應(yīng)歸屬于承租人。因房屋本身所產(chǎn)生的靜態(tài)價(jià)值利益（如房屋增值）歸屬于所有權(quán)人?？梢姡谧馄谖礉M時(shí)征收經(jīng)營性租賃房屋不僅意味著對房屋所有人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的剝奪，而且也是對承租人基于占有使用房屋而形成的用益權(quán)利的剝奪，而后者的利益是完全獨(dú)立于前者的，由此就決定了承租人在租賃房屋被征收時(shí)享有獨(dú)立的法律地位和補(bǔ)償利益。

因此，在征收城市經(jīng)營性租賃房屋時(shí)，有一部分補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該是專屬于承租人的，這些費(fèi)用一般包括：（1）搬遷補(bǔ)助費(fèi)。該項(xiàng)費(fèi)用用于補(bǔ)償因征收拆遷導(dǎo)致房屋實(shí)際使用人無法繼續(xù)使用房屋。需要將房屋內(nèi)的財(cái)物搬遷到其他地方所花費(fèi)的費(fèi)用。在房屋存在租賃關(guān)系的情況下，實(shí)際占有使用房屋的是承租人，需要搬遷的自然也是承租人，因此該項(xiàng)“搬遷補(bǔ)助費(fèi)用”應(yīng)當(dāng)支付給承租人。對此我國1991年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31條明確規(guī)定：“被拆除房屋使用人因拆遷而遷出的，由拆遷人給付搬家補(bǔ)助費(fèi)?！?001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》則更是直接將承租人明確規(guī)定為此項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償對象之一，即第31條規(guī)定的“拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)”。（2）固定設(shè)施拆除及裝修損失。在租賃房屋用于商業(yè)經(jīng)營的情形下，由于不同行業(yè)對于房屋的裝飾、裝修有不同的要求，因此在承租房屋用于商業(yè)經(jīng)營的情形下，幾乎所有的承租人都要對房屋進(jìn)行裝修改造。以適合特定的行業(yè)經(jīng)營風(fēng)格。對此《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第223條第1款規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進(jìn)行改善或者增設(shè)他物?！币虼嗽诮?jīng)出租人同意而對租賃房屋進(jìn)行裝修并修建了固定設(shè)施的情況下，對于租賃房屋征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括這一部分添附物的價(jià)值。而補(bǔ)償?shù)膶ο缶褪浅凶馊?，因此如果承租人與房屋所有人就此項(xiàng)添附物的補(bǔ)償無特別約定或約定不明，則此項(xiàng)“固定設(shè)施拆除及裝修損失”就應(yīng)當(dāng)支付給承租人。（3）停產(chǎn)停業(yè)損失。在租賃房屋用于商業(yè)經(jīng)營的情形下，租賃房屋在租賃期未滿時(shí)被拆除，則意味著承租人無法繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營。必然會(huì)產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)損失，對此2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定：“因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！币虼嗽趯?shí)際生產(chǎn)經(jīng)營人為承租人的情形下，該部分“停產(chǎn)停業(yè)損失”的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)歸屬于承租人。（4）臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)（過渡費(fèi)）。此項(xiàng)費(fèi)用用于在房屋安置情形下，對房屋拆遷至新的安置房屋交付期間房屋實(shí)際使用人的補(bǔ)償，租賃房屋在租賃期內(nèi)被征收時(shí)，根據(jù)“買賣不破租賃”的原則，租賃合同仍繼續(xù)有效，承租人有權(quán)繼續(xù)使用新的安置房屋，對于承租人在此期間自行安排使用房屋的。征收人應(yīng)當(dāng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。對此1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定：“在規(guī)定的過渡期內(nèi)。被拆除房屋使用人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)付給臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。”2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》更是以多個(gè)條文對此予以明確，例如，第31條第2款規(guī)定：“在過渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)?！钡?2條第2款規(guī)定：“因拆遷人的責(zé)任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應(yīng)當(dāng)自逾期之月起增加臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)?！币虼嗽谧赓U房屋被征收并以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行安置的，如果承租人在過渡期間自行安排使用房屋，則該部分“臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)”應(yīng)歸屬于承租人。（5）提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)。在征收拆遷實(shí)踐中，為了鼓勵(lì)被征收人提前搬遷，一般都對被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)提前搬遷的行為給予搬遷獎(jiǎng)勵(lì)。例如，《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第32條就規(guī)定：“被拆遷私有房屋和已購公有住房的所有權(quán)人或者租賃房屋的承租人在規(guī)定的搬遷期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以給予提前搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)?！笨梢姶隧?xiàng)費(fèi)用是專門支付給房屋實(shí)際使用人的。在征收租賃房屋時(shí)，房屋的實(shí)際使用人系承租人，因此該項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)歸屬于承租人。

2.現(xiàn)實(shí)背景：承租人利益被漠視的具體表現(xiàn)

雖然承租人在征收拆遷中享有獨(dú)立于房屋所有權(quán)人的利益、地位和權(quán)利，但與房屋征收人和房屋所有權(quán)人相比，其無疑處于弱勢地位，由此導(dǎo)致在征收拆遷過程中，承租人的補(bǔ)償利益經(jīng)常被漠視甚至剝奪。主要有以下兩種表現(xiàn)：

（1）承租人在房屋所有權(quán)人與征收拆遷人的“踢皮球游戲”中無所適從。雖然我國2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》多個(gè)條文將承租人作為征收補(bǔ)償?shù)膶ο?，并且?guī)定在對出租人進(jìn)行安置前應(yīng)先行對承租人進(jìn)行補(bǔ)償。但在征收拆遷實(shí)踐中，征收人和房屋所有權(quán)人經(jīng)?；ハ嗤普啠季芙^向承租人履行安置或補(bǔ)償義務(wù)：征收人以承租人不是補(bǔ)償對象為由將其推給房屋所有人，而房屋所有人以自己也是受損人無義務(wù)向承租人補(bǔ)償為由將承租人推給征收人。實(shí)踐中因此類相互推諉引發(fā)的糾紛乃至暴力惡性事件時(shí)常見諸于報(bào)端。例如，2010年發(fā)生在陜西省西安市的“拆遷自焚事件”中，承租人溫某爬上一寫字樓的13樓樓頂將汽油倒在自己身上欲自焚，原因是溫某承租的商鋪?zhàn)馄谶€不到一半就要被拆遷，而“拆遷辦”對承租戶的補(bǔ)償請求不予理會(huì)。認(rèn)為補(bǔ)償只針對被拆遷房屋的所有人，不與承租商戶直接協(xié)商，要求承租人去找房屋出租人按照房屋租賃合同索賠。而房屋所有人西安某公司表示：“我是房東只是出租房子，至于那些商戶的損失，我不可能賠償，賠償是拆遷辦的事情?！痹趲资握摇安疬w辦”和出租人均無結(jié)果的情況下，溫某最終無奈走上了汽油自焚之路。此種境況不能不讓人感到寒心，其實(shí)在我國當(dāng)今的征收拆遷現(xiàn)實(shí)中，溫某的遭遇絕不是個(gè)例，而只是眾多承租人弱勢地位的縮影；每每遇到承租房屋被征收拆遷時(shí)，承租人除了不斷地被通知盡快搬走之外，無人關(guān)注其損失如何補(bǔ)償，而承租人自己處在征收人和房屋所有人的夾縫中，不知究竟該向誰主張自己的合法權(quán)益。從而在“踢皮球游戲”中一步步被逼成“釘子戶”。

（2）在征收人與房屋所有人的“暗箱操作”中利益被侵害。在城市租賃房屋征收拆遷中，不僅存在征收人與房屋所有人“互踢皮球”、置承租人利益于不顧的現(xiàn)實(shí)，而且還經(jīng)常發(fā)生征收拆遷的實(shí)施單位故意繞開承租人，直接與房屋所有人串通起來以損害承租人利益的方式換取房屋所有人盡快達(dá)成拆遷協(xié)議的情形，其中不乏因此引發(fā)糾紛而訴諸法律的案例。例如，2009年4月27日發(fā)生在吉林省長春市的全國首例給被拆遷房屋承租人賠償數(shù)額達(dá)總補(bǔ)償款60%的判例就是此種現(xiàn)實(shí)的典型表現(xiàn)。在該案中，承租人自2003年起便租賃長春市朝陽區(qū)房屋經(jīng)營洗車養(yǎng)護(hù)店，征收實(shí)施單位長春市一家房地產(chǎn)開發(fā)公司在拆遷該房屋時(shí)故意繞開承租人，同房屋所有人互相串通私下達(dá)成了120萬元的安置協(xié)議，其中包括了停產(chǎn)停業(yè)等應(yīng)歸屬于承租人的補(bǔ)償費(fèi)用，但房屋所有人拒絕向承租人支付任何費(fèi)用。而征收人也以所有補(bǔ)償款已經(jīng)全部支付給房屋所有人、承租人再無權(quán)主張為由拒絕向承租人支付任何補(bǔ)償費(fèi)用，無奈之下，承租人將征收單位和出租人起訴至長春市朝陽區(qū)人民法院，要求分得應(yīng)屬于自己的拆遷補(bǔ)償款。2010年3月5日，法院做出民事判決，判令拆遷單位給付被拆遷房屋承租人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款共計(jì)人民幣567540元，占總補(bǔ)償款的60%。給被拆遷房屋承租人60%的拆遷補(bǔ)償在全國尚屬首例，到目前也是最高比例的補(bǔ)償。但實(shí)際生活中，承租人能夠得到如此高的賠償非常罕見。而且這也是通過艱辛的訴訟方式爭取的結(jié)果，大多數(shù)情況下，承租人的利益都被湮沒在征收人和房屋所有人兩方私下達(dá)成的“協(xié)議”中，承租人的結(jié)果是要么被“凈身出戶”，要么只能得到象征性的“補(bǔ)償”，很少能得到公平合理的補(bǔ)償。

二、現(xiàn)行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對承租人保護(hù)的缺失

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》刪除了補(bǔ)償承租人的有關(guān)規(guī)定。表面上看似乎簡化了法律關(guān)系。但實(shí)際上造成了對承租人保護(hù)的缺失。

1.承租人的法律地位被不斷弱化直至消除

基于承租人在征收拆遷中的弱勢地位和利益被漠視的現(xiàn)實(shí)，我國的征收拆遷立法歷來都賦予了承租人在拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中當(dāng)事人的法律地位，使其有機(jī)會(huì)直接參與到征收拆遷法律關(guān)系當(dāng)中，以便于其維護(hù)自己的合法權(quán)益。在1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，承租人被明確列為被拆遷人，與房屋所有人同等享有被拆遷入所應(yīng)享有的權(quán)利。例如，該條例第3條規(guī)定：“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，而其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”一般指的就是承租人。在2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，承租人雖然未被規(guī)定為被拆遷人，但仍然是征收拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人。而且該條例至少以七個(gè)條文的內(nèi)容規(guī)定了承租人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利?？梢?，1991年和2001年兩部征收拆遷立法在制度設(shè)計(jì)上都對承租人的利益保護(hù)問題給予了關(guān)注，但即便立法做了如此規(guī)定，在征收拆遷現(xiàn)實(shí)中承租人利益被漠視和損害的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，因此此后的立法要解決的問題是應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步加強(qiáng)對承租人利益的保護(hù)，以改變立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以得到真正落實(shí)的狀況。但令人遺憾的是，2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》不但未沿著這一立法方向加強(qiáng)對承租人的保護(hù)，而且全部刪除了此前兩部舊條例中對承租人保護(hù)的規(guī)定，整個(gè)新條例對承租人只字未提，結(jié)果是將承租人完全排除于征收拆遷法律關(guān)系之外。這一對承租人態(tài)度的變化在三個(gè)條例的立法目的上也均有體現(xiàn)，1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將“保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”作為立法目的之一，2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》也將“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”作為立法目的之一，這兩部條例中的“當(dāng)事人”都包括承租人，但2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》卻將“保護(hù)、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”改為“保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”，即在立法目的上就將承租人直接排除在保護(hù)對象之外。這一做法明顯是一種嚴(yán)重的倒退，遭到了學(xué)界普遍的批評和反對。

2.承租人在補(bǔ)償協(xié)商中的參與權(quán)利被剝奪

在城市租賃房屋征收中，被征收的客體是房屋所有權(quán)，而房屋所有權(quán)是屬于房屋所有人的，與承租人并無直接關(guān)系，在是否同意征收這一問題上，房屋所有人具有絕對的發(fā)言權(quán)，承租人對此并不享有實(shí)體權(quán)利。因此也無需征求承租人的意見。但是在如何補(bǔ)償這一問題上，承租人是應(yīng)當(dāng)享有發(fā)言權(quán)和參與協(xié)商權(quán)的，因?yàn)檠a(bǔ)償不僅是對房屋本身靜態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，而且還涉及房屋動(dòng)態(tài)使用利益的補(bǔ)償，而后者是屬于承租人的，由此也就決定了對于該部分究竟應(yīng)該如何補(bǔ)償承租人應(yīng)當(dāng)享有參與協(xié)商的機(jī)會(huì)和權(quán)利。對此2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第13條就規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議?！备鶕?jù)此項(xiàng)規(guī)定，對于存在租賃關(guān)系的房屋被征收的情況下。征收拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人和房屋承租人簽訂三方協(xié)議。而不得單獨(dú)與被拆遷人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。值得注意的是，該條規(guī)定使用的表述是“應(yīng)當(dāng)”而不是“可以”，從法律解釋的角度而言，該條規(guī)定屬于必須遵守的強(qiáng)制性規(guī)定而不是可以選擇適用的任意性規(guī)定。由于條例的頒布部門是國務(wù)院。因此這一規(guī)定在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》第52條關(guān)于“違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效”的規(guī)定，在征收租賃房屋中，如果簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)沒有承租人的參與。將被視為違反了行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定而歸于無效。這就從程序上保障了承租人在補(bǔ)償協(xié)商中的參與權(quán)，但是2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》卻刪除了承租人參與補(bǔ)償協(xié)商的條款，將與房屋征收部門訂立補(bǔ)償協(xié)議的另一方當(dāng)事人僅限定為“被征收人”，而按照該條例第2條的解釋，“被征收人”僅指房屋所有權(quán)人而不包括承租人。這樣的規(guī)定等于是剝奪了承租人在房屋征收補(bǔ)償協(xié)商中的參與權(quán)，使其喪失了表達(dá)意見的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

3.承租人的法律救濟(jì)權(quán)利被剝奪

因征收拆遷租賃房屋而產(chǎn)生的停業(yè)停產(chǎn)損失、搬遷費(fèi)用等補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)歸屬于承租人，因此對于這些費(fèi)用的補(bǔ)償方案和評估辦法的確定、以及評估機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)當(dāng)有承租人的實(shí)質(zhì)性參與，而且在就這些問題無法達(dá)成協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步賦予承租人以相應(yīng)的行政救濟(jì)權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)，從程序上保證承租人的利益不受侵害。對此1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式等經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決，當(dāng)事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴?！边@里的“被拆遷人”包括房屋承租人，可見在該條例中，承租人享有申請行政裁決權(quán)和司法訴訟權(quán)。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的。經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決?！?003年《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第6條也規(guī)定：“拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開透明。采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。”這里的“當(dāng)事人”包括承租人，因此上述條例和指導(dǎo)意見也賦予了承租人相應(yīng)的程序參與權(quán)、申請行政裁決權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。但是這些規(guī)定在2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中都蕩然無存，完全被刪去，結(jié)果是不但使承租人輸在立法的“起跑線”上，也不符合新條例第3條規(guī)定的房屋征收應(yīng)當(dāng)遵循“程序正當(dāng)”原則的要求。

4.將征收人與房屋所有人之間的“踢皮球游戲”合法化

由于在拆遷過程中，房屋所有人與征收人經(jīng)常相互推諉，無人愿意主動(dòng)面對承租人的補(bǔ)償問題，因此必須在立法上將對承租人的補(bǔ)償作為一項(xiàng)法定義務(wù)予以明確規(guī)定，才能杜絕“踢皮球游戲”現(xiàn)象的發(fā)生。對此，1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“拆遷人對應(yīng)當(dāng)安置的被拆除房屋使用人，依照本條例規(guī)定給予安置?！睋?jù)此，作為房屋實(shí)際使用人的承租人屬于明文規(guī)定的被安置人。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償；被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換：產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”該條例將承租人的利益是否得到維護(hù)作為是否給予作為被拆遷人的房屋所有人安置的前提條件，具體而言，房屋所有人只有在符合以下兩種情況之一時(shí)才能得到補(bǔ)償：一是與承租人經(jīng)過協(xié)商就原租賃關(guān)系的解除達(dá)成一致：二是雖然未就租賃關(guān)系協(xié)商一致，但是對承租人進(jìn)行了妥善安置?？梢姡幚砗门c承租人的關(guān)系是房屋所有人獲取補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，這就從立法上要求房屋所有人不能不顧承租人的利益而徑行與征收拆遷人達(dá)成協(xié)議損害承租人利益。但是在2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，這些規(guī)定全部被取消，使得房屋所有人在對承租人沒有進(jìn)行任何安置補(bǔ)償?shù)那闆r下即可徑行先得到補(bǔ)償或安置。如此一來，房屋所有人在獲得補(bǔ)償前首先必須安置好承租人的這一法定義務(wù)被取消，導(dǎo)致的結(jié)果只能是房屋所有人更加漠視承租人的利益，更加肆無忌憚地與征收人互相串通損害承租人的利益。

三、保護(hù)承租人利益的思考：完善《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的建議

1.以立法形式保護(hù)承租人之根據(jù)

正如2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》起草者所言：“雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動(dòng)也會(huì)影響他們的生產(chǎn)、生活，給其帶來損失，如果不能給予其利益強(qiáng)有力的保護(hù)，有可能帶來嚴(yán)重的社會(huì)影響，不利于社會(huì)穩(wěn)定。”因此在征收租賃房屋時(shí)“既要保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益，也要兼顧房屋承租人的權(quán)益”。值得注意的是，這一認(rèn)識(shí)在2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》中也曾得到了體現(xiàn)，該征求意見稿第15條和第28條的規(guī)定中明確使用了“利害關(guān)系人”的概念，使得承租人可以被納入其中；第29條、30條也有“房屋承租人”的相關(guān)規(guī)定，雖然這些內(nèi)容與2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定如出一轍，沒有新的突破，但至少仍然承認(rèn)了承租人作為拆遷法律關(guān)系主體的法律地位。但最后正式頒布的文本還是刪除了所有與承租人有關(guān)的內(nèi)容，全部條文對承租人只字未提。完全將承租人排除于征收拆遷法律關(guān)系之外。為何要如此？立法者給出了以下兩點(diǎn)理由：第一，“征收導(dǎo)致所有權(quán)的喪失，從法律關(guān)系上講，給予補(bǔ)償?shù)膽?yīng)當(dāng)是被征收房屋所有權(quán)人，而不應(yīng)對承租人補(bǔ)償”；第二，“私房承租是私有房屋所有權(quán)人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系，在因征收不能實(shí)現(xiàn)合同目的的情形下，對承租人如何進(jìn)行補(bǔ)償，可以在租賃合同中約定”。據(jù)此，“綜合上述情況，沒有對承租人的補(bǔ)償作出規(guī)定。對私房承租人的問題，則應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來解決。”

筆者認(rèn)為，這些理由不足以成為將承租人排除于征收拆遷法律關(guān)系之外的根據(jù)：其一，在房屋存在租賃關(guān)系的情況下，征收不僅導(dǎo)致靜態(tài)所有權(quán)的喪失，而且還導(dǎo)致動(dòng)態(tài)租賃權(quán)的喪失，因此，補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H是被征收房屋的所有權(quán)人。還應(yīng)當(dāng)包括被征收房屋的租賃權(quán)人；給予前者補(bǔ)償?shù)氖欠课荼旧硭袡?quán)滅失造成的損失，給予后者補(bǔ)償?shù)氖呛戏ㄗ赓U權(quán)被剝奪造成的損失。正如2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》起草者所言，雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動(dòng)也會(huì)影響他們的生產(chǎn)、生活，給其帶來損失，如果不能保護(hù)其利益，有可能帶來嚴(yán)重的社會(huì)影響。不利于社會(huì)穩(wěn)定，因此在征收租賃房屋時(shí)“既要保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益，也要兼顧房屋承租人的權(quán)益”。其二，雖然房屋租賃是一種基于合同而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，但承租人獲得補(bǔ)償安置的依據(jù)并非是其與房屋所有權(quán)人之間存在合法的租賃關(guān)系，而是其對被拆遷房屋的合法占有和使用。而且，在房屋存在租賃關(guān)系的情況下，除了房屋本身的價(jià)值補(bǔ)償以外，其他補(bǔ)償都屬于應(yīng)當(dāng)支付給承租人的，因此基于此種直接利益關(guān)系，承租人應(yīng)當(dāng)成為征收拆遷法律關(guān)系中的利害關(guān)系人，參與到征收拆遷補(bǔ)償活動(dòng)中。其三，在因征收不能實(shí)現(xiàn)租賃合同目的的情形下，如何補(bǔ)償承租人的損失雖然“可以在租賃合同中約定”，但是如果當(dāng)事人在租賃合同中對此沒有約定或者約定不明時(shí)該如何解決？實(shí)踐中大量存在的糾紛就是因?yàn)闆]有約定引起的，立法不能對此視而不見。其四，按照立法者的理由，在沒有約定的情況下“對私房承租人的問題，則應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來解決”，這里的“相關(guān)的法律規(guī)范”具體是指哪些法律規(guī)定，立法者沒有任何的指引和提示。筆者認(rèn)為，除了合同法以外，現(xiàn)有的法律體系中并沒有能夠適用于此種情形的“相關(guān)法律規(guī)范”，因此“依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來解決”完全是一句空話。其五，立法者認(rèn)為，根據(jù)《合同法》第94條的規(guī)定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人可以解除合同，國家征收導(dǎo)致租賃合同無法繼續(xù)履行的，作為出租人的被征收人對租賃關(guān)系享有法定的單方解除權(quán)，可以直接根據(jù)《合同法》第96條的規(guī)定通知承租人解除合同。自通知到達(dá)承租人時(shí)合同即解除。這些認(rèn)識(shí)表明，在立法者看來，由于房屋征收而導(dǎo)致合同解除屬于不可抗力的法定解除情形，也就意味著此種情況下的解除合同出租人無需承擔(dān)賠償責(zé)任，那么如果租賃合同對補(bǔ)償問題沒有約定，承租人該向誰主張損失補(bǔ)償呢？此時(shí)承租人面臨著兩難：一方面，出租人解除合同是基于不可抗力，因此可以免于承擔(dān)賠償責(zé)任。從而使得承租人向出租人主張損失賠償沒有合法根據(jù)：另一方面。雖然按規(guī)定要對搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等屬于承租人的損失進(jìn)行補(bǔ)償，但由于承租人既不是被征收人也不是當(dāng)事人，因此無法直接從征收人處直接獲得補(bǔ)償。這樣一來，承租人將被置于更加不利的境地，導(dǎo)致其補(bǔ)償費(fèi)用的確定由征收人和房屋所有人兩家“說了算”，為房屋所有人與征收人“惡意串通”或“踢皮球”損害承租人利益提供了機(jī)會(huì)和可能。

2.完善《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的建議

在城市租賃房屋征收中，承租人參與征收法律關(guān)系具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)背景，但僅依《合同法》和租賃合同不足以保護(hù)承租人的利益，有必要在征收立法中對承租人的利益予以適當(dāng)保護(hù)。

（1）在征收拆遷法律關(guān)系中賦予承租人以當(dāng)事人的法律地位。在1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，承租人被明確列為被拆遷人，該條例第3條規(guī)定，“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，對于其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”，該條例進(jìn)一步解釋為“是指在拆遷范圍內(nèi)具有正式戶口的居民和在拆遷范圍內(nèi)具有營業(yè)執(zhí)照或者作為正式辦公地的企事業(yè)單位”?？梢?，在我國第一部房屋拆遷立法中。承租人和房屋所有人具有同等的法律地位，都是征收拆遷法律關(guān)系中的“被拆遷人”。在2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，承租人雖然未被規(guī)定為被拆遷人，但仍然是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人。因此，有必要在未來征收條例修改中繼續(xù)明確承租人的法律地位，具體模式可以有以下兩種選擇：一是明確規(guī)定承租人為被征收入，使其在涉及針對房屋使用權(quán)補(bǔ)償中享有與房屋所有人同等的法律地位；二是可以不將其規(guī)定為被征收入，但至少將其視為征收法律關(guān)系的當(dāng)事人，明確賦予其相應(yīng)的實(shí)體和程序權(quán)利。值得注意的是，2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》第15條和第28條曾經(jīng)使用了“利害關(guān)系人”的表述，第29條、第30出現(xiàn)了“房屋承租人”的表述，可見，將承租人作為征收法律關(guān)系當(dāng)事人曾經(jīng)是立法者的選項(xiàng)之一。

（2）賦予承租人參與征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的權(quán)利。在征收租賃房屋時(shí)，因剝奪房屋使用權(quán)產(chǎn)生的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)屬于承租人，因此承租人與該部分費(fèi)用的補(bǔ)償具有最直接的利害關(guān)系，那么就該部分費(fèi)用在簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)必然應(yīng)有承租人的參與。過去的征收拆遷立法一直堅(jiān)持了此項(xiàng)原則，例如，2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議?！备鶕?jù)該條規(guī)定，涉及租賃房屋征收拆遷的，在房屋所有人未與承租人就補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議的情況下。拆遷人不能撇開承租人直接與房屋所有人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，而是應(yīng)由拆遷人、房屋所有人和出租人簽訂三方協(xié)議，這樣就通過法律明文規(guī)定的方式賦予了承租人的締約參與權(quán)。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》還將房屋所有人與承租人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或者先行安置承租人作為拆遷人向房屋所有人補(bǔ)償?shù)那疤幔摋l例第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償?！边@樣的規(guī)定就促使房屋所有人積極與承租人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，而不是將承租人推給拆遷人。隨著城市租賃房屋征收拆遷工程越來越多和我國法治社會(huì)建設(shè)的不斷加快，立法應(yīng)對承租人在此方面的參與權(quán)利進(jìn)一步加強(qiáng)，在未來的立法修改中對承租人的協(xié)議簽訂參與權(quán)利予以恢復(fù)并進(jìn)一步完善。

（3）在以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償時(shí)賦予承租人重新訂立租賃合同的權(quán)利。在租賃合同未到期的情況下，如果征收人以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式為房屋所有人提供新的安置房屋，該新房屋應(yīng)視為是原房屋的替代物，如果承租人愿意繼續(xù)承租，房屋所有人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)與承租人簽訂租賃合同，在民法原理上，這是“買賣不破租賃”原則的要求。這一原則在1991年、2001年兩部征收拆遷立法中都有體現(xiàn)，但這兩部征收拆遷條例都將產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式作為房屋所有人與承租人不能達(dá)成協(xié)議情況下的唯一選擇，不甚合理。對于具體的補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)由房屋所有人選擇。只要充分照顧到了承租人補(bǔ)償利益就可以了，而不宜強(qiáng)制規(guī)定補(bǔ)償方式，否則有對承租人利益保護(hù)過度并干涉房屋所有人對補(bǔ)償方式選擇之嫌，如果房屋所有人選擇了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，則應(yīng)繼續(xù)與承租人建立租賃關(guān)系，但由于現(xiàn)行2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》未規(guī)定承租人的此項(xiàng)權(quán)利，在未來的修改完善中應(yīng)當(dāng)規(guī)定在以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償?shù)那闆r下，賦予承租人重新訂立租賃合同的權(quán)利。

（4）賦予承租人相應(yīng)的法律救濟(jì)權(quán)利?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，由于承租人對因剝奪房屋使用權(quán)而產(chǎn)生的補(bǔ)償費(fèi)用享有獨(dú)立的請求權(quán)。因此當(dāng)承租人對該部分補(bǔ)償費(fèi)用有異議時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，從程序上保障承租人的利益不受侵犯。這些救濟(jì)權(quán)利包括行政裁決申請權(quán)和司法程序起訴權(quán)。承租人的這些程序性救濟(jì)權(quán)利在此前的立法中也得到確認(rèn)，例如，2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條對此就有明確規(guī)定：首先，在拆遷人、被拆遷人與房屋承租人不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情形下，承租人有權(quán)申請房屋拆遷管理部門就此爭議進(jìn)行行政裁決。如果房屋拆遷管理部門自己是被拆遷人的，該爭議應(yīng)提交同級人民政府進(jìn)行裁決；其次，行政裁決的期限，即應(yīng)當(dāng)自收到承租人申請之日起30日內(nèi)作出，以避免裁決部門久拖不決；再次，承租人對行政裁決不服時(shí)進(jìn)一步的訴訟救濟(jì)權(quán)，即承租人對行政裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。而2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》則完全無視承租人經(jīng)常被架空的現(xiàn)實(shí)，取消了承租人享有的多項(xiàng)救濟(jì)性權(quán)利。因此在未來征收條例修改中應(yīng)當(dāng)賦予承租人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，具體而言，在征收拆遷中，承租人享有的行政復(fù)議權(quán)或行政訴訟權(quán)主要有三個(gè)方面：一是承租人對征收租賃房屋的決定本身不服可以申請復(fù)議或提起訴訟；二是承租人對行政部門就征收租賃房屋爭議作出的行政裁決不服，也可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；三是承租人如果認(rèn)為房屋征收行政主管部門在租賃房屋征收中具有不履行或怠于履行法定職責(zé)的情形，也可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

與此同時(shí)，承租人在租賃房屋征收拆遷中也享有相應(yīng)的民事救濟(jì)權(quán)利。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是承租人認(rèn)為其與房屋所有人簽訂的房屋租賃合同就征收拆遷補(bǔ)償安置約定不明的，有權(quán)提起訴訟請求人民法院明確與此相關(guān)的權(quán)利義務(wù)：二是承租人認(rèn)為征收人與作為被征收人的房屋所有人之間簽訂的征收拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議損害其合法權(quán)益的，有權(quán)提起訴訟請求人民法院確認(rèn)征收拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議全部無效或部分無效：三是承租人認(rèn)為雖然其與征收人、被征收人已簽定征收拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，但有證據(jù)證明該協(xié)議的簽訂并非其真實(shí)意思表示的。有權(quán)提起訴訟請求人民法院撤銷該協(xié)議：四是承租人認(rèn)為雖然已簽訂征收拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，但征收人或被征收人拒不履行該協(xié)議的，有權(quán)提起訴訟請求人民法院責(zé)令征收人或被征收人履行。

（責(zé)任編輯 李濤）