淺析我國(guó)氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)化改革

呂正枚（中央民族大學(xué)，北京　10081）

淺析我國(guó)氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)化改革

呂正枚
（中央民族大學(xué)，北京10081）

氣象預(yù)報(bào)是人們生產(chǎn)生活的不可或缺的一部分，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)價(jià)值越來越突出。但目前我國(guó)的氣象預(yù)報(bào)由氣象部門壟斷，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致氣象部門工作效率低、責(zé)任意識(shí)淡薄，無法滿足市場(chǎng)對(duì)氣象預(yù)報(bào)的需求，并且氣象部門還依靠壟斷地位獲取巨額的部門利益，損害公共利益。面對(duì)這一現(xiàn)狀我們有必要進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，但是改革也面臨很多障礙如利益集團(tuán)的阻撓、公眾的反對(duì)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入高等等。為了應(yīng)對(duì)這些難題，我國(guó)應(yīng)修改《氣象法》為氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化提供法律基礎(chǔ)；開放市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；同時(shí)放松政府管制，提供相應(yīng)的政策支持等。

氣象預(yù)報(bào)；壟斷；市場(chǎng)化

氣象預(yù)報(bào)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生產(chǎn)生活的一種基本需求。近年來，隨著霧霾問題越來越突出，空氣污染指數(shù)、晨練指數(shù)等等與天氣相關(guān)的信息日益受到人們的關(guān)注。但是對(duì)于現(xiàn)有氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確度、可信度等，公眾的質(zhì)疑聲卻不斷。而面對(duì)公眾的質(zhì)疑，最有效的辦法之一就是打破現(xiàn)有的氣象部門的壟斷，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，從而提升氣象服務(wù)的品質(zhì)，為社會(huì)大眾提供良好的氣象服務(wù)。

一、我國(guó)氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化改革的原因

（一）氣象部門依靠法律與行政權(quán)利形成了壟斷。

2000年我國(guó)頒布的《氣象法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)，并根據(jù)天氣變化情況及時(shí)補(bǔ)充或者訂正。其他任何組織或者個(gè)人不得向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)?！边@一規(guī)定明確表示只有各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站是氣象預(yù)報(bào)的主體，也就是說氣象臺(tái)站發(fā)布?xì)庀箢A(yù)報(bào)的壟斷權(quán)有了法律的依據(jù)，不過《氣象法》對(duì)氣象信息的傳播并沒有任何許可限制，任何人、任何主體都可以自由的傳播氣象信息。

但是2004年中國(guó)氣象局制定了《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與刊播管理辦法》，該辦法指出除了政府指定的媒體外，其他媒體需刊播氣象預(yù)報(bào)的，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)貧庀笾鞴軝C(jī)構(gòu)所屬氣象臺(tái)站簽訂刊播協(xié)議，雙方根據(jù)協(xié)議提供和刊播氣象預(yù)報(bào)。如果“未經(jīng)許可擅自刊播氣象預(yù)報(bào)；擅自將獲得的氣象預(yù)報(bào)提供給其他媒體；未經(jīng)許可擅自轉(zhuǎn)播、轉(zhuǎn)載氣象預(yù)報(bào)；擅自更改氣象預(yù)報(bào)內(nèi)容，引起社會(huì)不良反應(yīng)或造成一定影響。這四種行為將被處以一萬元以下的罰款?！痹跉庀箢A(yù)報(bào)由氣象臺(tái)站獨(dú)家發(fā)布的前提下，這一規(guī)定使得傳播者沒有選擇其他預(yù)報(bào)來源的權(quán)利。這實(shí)質(zhì)上就賦予了氣象臺(tái)限制傳播者身份、壟斷氣象預(yù)報(bào)增值服務(wù)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。法律手段與行政手段的雙管齊下，使得氣象部門在氣象預(yù)報(bào)和傳播上形成了法定的壟斷。

（二）氣象部門工作效率低下且責(zé)任意識(shí)淡薄。

首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國(guó)的氣象部門長(zhǎng)期采用事業(yè)單位的運(yùn)行模式，內(nèi)部職工擁有事業(yè)編制，享受穩(wěn)定的工資和高的福利，沒有失業(yè)的后顧之憂，因此職工普遍缺乏提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的動(dòng)力，工作效率低下。此外，由于氣象部門在氣象預(yù)報(bào)和傳播上的法定壟斷地位，使得其他市場(chǎng)主體無法進(jìn)入氣象領(lǐng)域，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)不足，使得氣象部門競(jìng)爭(zhēng)能力喪失，最終導(dǎo)致我國(guó)整個(gè)氣象行業(yè)發(fā)展緩慢。如2012年我國(guó)氣象預(yù)報(bào)24小時(shí)暴雨、最高氣溫、最低氣溫預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率分別為23.7%、74.1%和80.1%，24小時(shí)晴雨預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率86.5%。目前這預(yù)報(bào)的水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定的差距［1］。

《氣象法》雖然規(guī)定各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)及其所屬氣象臺(tái)站的工作人員由于玩忽職守，導(dǎo)致重大漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)災(zāi)害性天氣警報(bào)等事故的，要依法給予行政處分；而致使國(guó)家利益和人民生命財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。但是由于氣象信息的不確定性無法避免，氣象預(yù)報(bào)本身無法達(dá)到百分之百的準(zhǔn)確，因此部分氣象機(jī)構(gòu)就將這一事實(shí)作為不好好履行其職責(zé)的一個(gè)借口，導(dǎo)致部分氣象機(jī)構(gòu)和工作人員責(zé)任意識(shí)淡薄。

（三）氣象部門通過公眾氣象信息盈利導(dǎo)致部門利益膨脹。

《氣象法》規(guī)定氣象臺(tái)站在確保公益性氣象無償服務(wù)的前提下，可以依法開展氣象有償服務(wù)。但是氣象部門這一規(guī)定下向著對(duì)自己有利的方向無限擴(kuò)大解釋，從中央到地方層層制定具體細(xì)則，最后演繹成為只有和當(dāng)?shù)貧庀笈_(tái)站簽訂合同才能合法傳播天氣預(yù)報(bào)。中國(guó)氣象局的有關(guān)人士聲稱居委會(huì)大媽即使出于方便居民的目的，每天將氣象預(yù)報(bào)抄于小黑板上也是與氣象法規(guī)定不相符的行為［2］。由此從國(guó)家到地方的氣象部門都成立了隸屬于自己的從事公眾氣象預(yù)報(bào)傳播經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)體，這些實(shí)體不僅沒有與其他傳播者處于同等的競(jìng)爭(zhēng)地位，反而在氣象主管部門、氣象臺(tái)站的扶植下，將其他經(jīng)營(yíng)者逐漸擠出了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。氣象部門在實(shí)踐中一步步地?cái)U(kuò)大其對(duì)于公眾氣象預(yù)報(bào)的收費(fèi)范圍，先是電視臺(tái)、報(bào)紙等一些媒體，繼而在傳呼臺(tái)、自動(dòng)電話應(yīng)答、氣象短信等各個(gè)傳播領(lǐng)域擴(kuò)張自己的“權(quán)利”，獲取巨額利潤(rùn)，部門利益膨脹［3］。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道估計(jì)，氣象部門每年僅從運(yùn)營(yíng)商的分成收入有幾億元。在短信業(yè)務(wù)高峰時(shí)，一度超過5億，有時(shí)加總起來甚至接近10億元。而氣象臺(tái)從電視太獲得的利潤(rùn)也是相當(dāng)可觀，2003 年北京電視臺(tái)天氣預(yù)報(bào)有關(guān)的廣告收入將近3 個(gè)多億，幾乎占到了北京電視臺(tái)總收入的1/ 5，按照保守估計(jì)， 北京氣象臺(tái)拿到了其中的5000 萬元［4］。氣象部門利用行政權(quán)利對(duì)公共氣象預(yù)報(bào)進(jìn)行收費(fèi)，這種行為不但違反了《氣象法》而且嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和社會(huì)公平。

（四）氣象預(yù)報(bào)信息供不應(yīng)求。

氣象與經(jīng)濟(jì)有著密切的、直接的關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界流行的“德爾菲氣象定律”表明企業(yè)在氣象上投入1元，可以得到98元的經(jīng)濟(jì)回報(bào)投入與產(chǎn)出比為1：98。在不同的市場(chǎng)條件下應(yīng)用這一定律，有可能還會(huì)帶來更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率。如果商家事先知道天氣走勢(shì)，在生產(chǎn)、采購(gòu)、銷售計(jì)劃中考慮到氣象因素趨利避害不僅能夠避免損失，而且還可以在競(jìng)爭(zhēng)中獲取一定的優(yōu)勢(shì)。據(jù)中國(guó)氣象局開展的全國(guó)氣象服務(wù)效益評(píng)估項(xiàng)目的結(jié)論表明：中國(guó)氣象部門提供的氣象服務(wù)每年至少在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中產(chǎn)生了3328億元效用；投入產(chǎn)出的效益可達(dá)1∶69，而這一比例各地不平衡，廣東省1∶99，北京市則達(dá)到1∶221。［5］經(jīng)濟(jì)學(xué)界另一個(gè)氣象定律“一度效應(yīng)”表明氣溫只要有1℃的變化，商品的銷量就會(huì)隨之發(fā)生很大改變。德國(guó)曾統(tǒng)計(jì)，夏季氣溫每上升一度，啤酒的銷售量會(huì)增加230萬瓶。日本則統(tǒng)計(jì)夏季30攝氏度以上的氣溫多一天，空調(diào)銷量就會(huì)增加4萬臺(tái)。準(zhǔn)確、精細(xì)的氣象信息能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，如果商品的生產(chǎn)者能夠及時(shí)的掌握氣候變化的趨勢(shì)，他們就能很好的預(yù)估市場(chǎng)前景，從而做出科學(xué)合理的決策。作為“理性人”的生產(chǎn)者，都追求更大的經(jīng)濟(jì)效益都希望能夠在競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)、贏得市場(chǎng)，因此他們對(duì)氣象預(yù)報(bào)信息都有著強(qiáng)烈的需求。

但是目前我國(guó)的氣象預(yù)報(bào)信息無法滿足市場(chǎng)的需求，在供給與需求之間存在著巨大的不對(duì)稱。例如部分企業(yè)需要根據(jù)比較長(zhǎng)期的氣候分析從而決定其生產(chǎn)線等，但是氣象部門對(duì)長(zhǎng)期氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性卻不高，因而就無法滿足客戶的需求；與此同時(shí)，的、氣象部門目前提供的產(chǎn)品主要以預(yù)報(bào)“陰、晴、雨、風(fēng)、雪”為主，對(duì)于具體的氣象指數(shù)的預(yù)報(bào)信息主要是面向公眾的一種公共服務(wù)如穿衣指數(shù)、舒適指數(shù)、晾曬指數(shù)、晨練指數(shù)等，而對(duì)于生產(chǎn)者需要的具體的、定向的氣象指數(shù)預(yù)報(bào)信息例如啤酒指數(shù)、空調(diào)指數(shù)、雨傘指數(shù)、泳裝指數(shù)等卻很少很少，也就是說目前氣象部門提供的氣象信息還比較粗糙，大多數(shù)只是簡(jiǎn)單地告訴客戶表象的天氣信息，缺乏對(duì)信息的深加工，因此他們無法告訴客戶氣候?qū)ζ洚a(chǎn)品的生產(chǎn)及銷售活動(dòng)將會(huì)帶來什么影響，同時(shí)也不可能為商家在采購(gòu)、物流、客流等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上提供氣候方面的指導(dǎo)性意見?？傊?，目前我國(guó)的氣象部門對(duì)于氣象信息的缺乏深加工，氣象信息未能發(fā)揮完全發(fā)揮其價(jià)值，無法滿足市場(chǎng)的需求。

二、當(dāng)前我國(guó)氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化改革的障礙

（一）利益集團(tuán)的阻擋。

目前就我國(guó)的現(xiàn)狀而言，中央和地方的各級(jí)氣象部門構(gòu)成了一個(gè)龐大的利益集團(tuán)，氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)化改革意味著氣象部門不再擁有獨(dú)自享有氣象信息的資源，不再具有壟斷地位，他們也就不可能再依靠壟斷來獲取巨額的部門利益。市場(chǎng)化會(huì)嚴(yán)重?fù)p害他們的現(xiàn)有的利益，而作為“理性人”的氣象部門，他們不會(huì)允許自己的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)受損，因此他們會(huì)采取各種措施來極力反對(duì)氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)化改革。其中最突出的一點(diǎn)就是他們極力否定其自身擁有法定壟斷地位。他們不認(rèn)為自己壟斷，不需要市場(chǎng)化的改革。利益集團(tuán)的阻撓也將是氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化改革最主要的障礙之一。

（二）氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)入的門檻高。

氣象預(yù)報(bào)具有投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長(zhǎng)等公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出的特點(diǎn)。無論是氣象預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣象信息的采集歸納，還是氣象人才的培養(yǎng)和氣象信息的加工等等都需要持續(xù)的巨額資金投入，不具備強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)難以進(jìn)入氣象市場(chǎng)。與此同時(shí)，氣象服務(wù)的投入回報(bào)周期長(zhǎng)，在較短的時(shí)間內(nèi)盈利的可能性比較小，這對(duì)于企業(yè)是極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與壓力。而高投入與回報(bào)周期長(zhǎng)帶來的是極高的風(fēng)險(xiǎn)，若企業(yè)等市場(chǎng)主體欠缺強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、良好的管理等優(yōu)勢(shì)，即使開放了市場(chǎng)它們有機(jī)會(huì)進(jìn)入了氣象服務(wù)領(lǐng)域，最后也有可能因資金短缺等原因而被淘汰。

（三）公眾氣象經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄。

目前在我國(guó)大部分人對(duì)氣象消費(fèi)仍然感到陌生，提高經(jīng)濟(jì)效益的意識(shí)尚未發(fā)展到利用氣象信息的層面。正是由于人們對(duì)氣象經(jīng)濟(jì)還缺乏認(rèn)識(shí)，社會(huì)公眾包括企業(yè)對(duì)氣象信息的消費(fèi)形成了慣性，他們將氣象信息的獲得看作是一種社會(huì)福利或者是公共服務(wù)，習(xí)慣于從氣象部門免費(fèi)獲得自己所需要的氣象信息。如果部分氣象信息的獲得由免費(fèi)到有償服務(wù)，短期內(nèi)公眾很難會(huì)接受，甚至?xí)扇∠鄳?yīng)的措施來反對(duì)。因此氣象預(yù)報(bào)在市場(chǎng)化改革的之初必然會(huì)受到公眾的不理解和不支持。

三、我國(guó)氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化改革的建議及對(duì)策

（一）修改法律法規(guī)，為氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)化奠定法律基礎(chǔ)。

氣象部門之所以能夠長(zhǎng)期維持其壟斷的地位，將其他企業(yè)或個(gè)體排斥在外，自己獨(dú)享豐富的氣象數(shù)據(jù)，主要是由于《氣象法》和《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與刊播管理辦法》的相關(guān)規(guī)定為其提供法律依據(jù)。因此，要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，最重要的就是對(duì)《氣象法》中作為氣象部門法定壟斷依據(jù)的條文進(jìn)行廢止或修改。只有在法律方面打開了壟斷的缺口，其他的市場(chǎng)主體才有機(jī)會(huì)進(jìn)入氣象行業(yè)。除了廢除相關(guān)的壟斷依據(jù)的條文外，《氣象法》對(duì)氣象服務(wù)的類型也要做出明確的規(guī)定，即氣象服務(wù)分為公益氣象服務(wù)和商業(yè)氣象服務(wù)，明確公益氣象服務(wù)和商業(yè)氣象服務(wù)的概念、范圍和界限，對(duì)商業(yè)氣象服務(wù)的收費(fèi)做出原則性的規(guī)定等等?？傊?，要為氣象服務(wù)的市場(chǎng)化奠定良好的法律基礎(chǔ)。

（二）開放市場(chǎng)允許其他主體的進(jìn)入。

我國(guó)氣象部門開放市場(chǎng)的途徑主要依靠分解業(yè)務(wù)，分解業(yè)務(wù)是指根據(jù)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)范圍和流程進(jìn)行橫向分解（也叫水平分解）和縱向分解（也叫垂直分解）。橫向分解就是將壟斷行業(yè)的服務(wù)按市場(chǎng)來分解，它又包括按地理區(qū)域分解和按業(yè)務(wù)類型分解等兩種?？v向分解就是把壟斷行業(yè)的服務(wù)沿服務(wù)流程縱向分解為幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分［6］。

結(jié)合我國(guó)氣象預(yù)報(bào)的實(shí)際情況，我國(guó)氣象部門的市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)以橫向分解為主，即公益氣象預(yù)報(bào)由氣象部門無償?shù)奶峁渲泄鏆庀箢A(yù)報(bào)主要包括以下三個(gè)方面：天氣預(yù)報(bào)、災(zāi)害性天氣警報(bào)、海洋天氣預(yù)報(bào)。這三個(gè)方面只能由國(guó)家氣象部門的公益性服務(wù)機(jī)無償?shù)奶峁?，政府?duì)所需的經(jīng)費(fèi)給予全額財(cái)政撥款。商業(yè)性的氣象預(yù)報(bào)則全面放開，除去公益氣象預(yù)報(bào)的內(nèi)容其他的氣象預(yù)報(bào)都屬于商業(yè)性的氣象預(yù)報(bào)，民營(yíng)氣象公司和國(guó)家控股的商業(yè)氣象服務(wù)企業(yè)一起公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于所需的氣象資料和信息由國(guó)家氣象部門免費(fèi)提供。民營(yíng)氣象公司和國(guó)家控股的商業(yè)氣象服務(wù)企業(yè)根據(jù)國(guó)家氣象部門提供的一般氣象信息，與媒體（如廣播、有線電視、電訊單位）合作進(jìn)行分類加工，制作包括水文、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)等不同領(lǐng)域?qū)Ｓ玫奶毓庀笮畔?，提供給相關(guān)行業(yè)的用戶，進(jìn)行有償服務(wù)。

（三）政府放松管制并為氣象預(yù)報(bào)的市場(chǎng)化提供相應(yīng)的制度支持。

政府對(duì)于氣象部門的放松管制主要是放松進(jìn)入的管制，形成一個(gè)暢通的渠道，對(duì)潛在的市場(chǎng)預(yù)報(bào)的主體創(chuàng)造進(jìn)入氣象領(lǐng)域的條件，使氣象部門或現(xiàn)有的在位企業(yè)隨時(shí)都面臨來自潛在競(jìng)爭(zhēng)者的壓力和“威脅”。具體的來說政府要做好兩方面的工作，一是規(guī)范氣象行業(yè)的市場(chǎng)交易規(guī)則，取消不公平的市場(chǎng)主體的限制或禁止性規(guī)定，完善反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)制度，為市場(chǎng)主體進(jìn)入氣象領(lǐng)域創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境；二是制定相關(guān)政策鼓勵(lì)私人氣象服務(wù)提供者進(jìn)入氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)，如在技術(shù)和資金等方面的提供傾斜性的制度安排、在原始?xì)庀笮畔⒌墨@取、共享等方面建立公平保障性制度以及在稅收方面提供一定的優(yōu)惠等。這些措施不僅可以為其他主體進(jìn)入氣象預(yù)報(bào)市場(chǎng)提供良好的環(huán)境，同時(shí)也可以提升氣象預(yù)報(bào)主體的預(yù)報(bào)能力，從而為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的氣象服務(wù)。

［1］中國(guó)氣象局.2013年全國(guó)氣象局長(zhǎng)會(huì)議工作報(bào)告［EB/OL］.

http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/201301/ t20130117_203524_3.html.2013-01-27/2015-12-20.

［2］李海.氣象臺(tái)是否在壟斷性經(jīng)營(yíng)［N］.北京現(xiàn)代商報(bào)，2004-03-19.

［3］周文.論我國(guó)氣象服務(wù)市場(chǎng)化［J］.西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（06）：16-19.

［4］高志國(guó).“新辦法”壟斷性思維及氣象經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)［N］.沈陽今報(bào)，2004-02-03.

［5］陳強(qiáng)，程行歡，朱杏金.中國(guó)氣象經(jīng)濟(jì)為什么未成氣候［J］.今日國(guó)土，2010，（10）：42－44.

［6］宋曉丹.我國(guó)氣象經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局的制度破解［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2013（04）：61-63.

C916

A

1671-864X（2016）05-0179-02

呂正枚（1991—），女，土家族，湖北宜昌，研究生，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，行政管理專業(yè)。