西藏應急管理制約因素與優(yōu)化

何成都　倪潔（西藏民族大學管理學院，陜西 咸陽　712082）

西藏應急管理制約因素與優(yōu)化

何成都倪潔
（西藏民族大學管理學院，陜西 咸陽712082）

西藏應急管理事業(yè)起步晚，面臨著自然、經(jīng)濟、行政、法治和宗教等制約因素，應樹立科學的應急管理理念，開展公民教育，充分發(fā)揮基層組織、駐村干部和當?shù)亍熬ⅰ钡淖饔?，?chuàng)新應急管理援藏制度，整合應急力量，從而提高西藏應急管理能力。

應急管理；公民教育；應急援藏

我國應急管理事業(yè)起步較晚，但應急管理的重要性越來越受到各級政府的重視，并投入大量資源進行應急管理能力建設。西藏作為我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)，不僅面臨著實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的重任，還肩負著維護社會穩(wěn)定，鞏固多民族國家統(tǒng)一的使命。因此，提升西藏應急管理能力，全力推進“六個西藏”①建設，顯得尤為重要。

一、西藏應急管理現(xiàn)狀

以2008年“3.14事件”為契機，西藏自治區(qū)應急管理能力得到顯著提升。但是，與西藏應急管理能力服務于維護西藏長治久安，實現(xiàn)西藏經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的現(xiàn)實需要之間還存在巨大差距。西藏應急管理存在著應急管理長效機制尚未建立，干部群眾的風險防控意識不強，政府應對風險依然較為被動，應急力量尚未形成合力，相應法律法規(guī)可操作性不強，應急管理預案缺乏地方特色和脫離實際，分裂主義勢力利用我們工作失誤煽動群眾破壞社會穩(wěn)定等諸多問題。

二、西藏應急管理制約因素分析

西藏應急管理能力建設面臨著諸多制約因素，全面分析這些不利因素有利于針對西藏應急管理實際，提出具有針對性、合理化的建議，促進政府改進應急管理工作，提高應急管理能力。

（一）自然和資源因素。

西藏地處我國西南邊陲，屬青藏高原一部分，多高山湖泊。區(qū)域大部分高寒缺氧，氣候差異大，氣象條件復雜，干旱少雨，多暴風雪。西藏東南部受印度洋暖濕氣流影響，降雨豐沛，氣候復雜多變，易造成洪澇、泥石流、山體滑坡等災害，嚴重威脅當?shù)厝罕娚敭a(chǎn)安全。西藏位于亞歐板塊與印度洋板塊的交匯處，地震活動頻繁，地質條件脆弱，地質災害多發(fā)。這些不利自然條件給應急管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)，加大了應急救援的頻率和成本，增加了應急救援難度。

西藏自然資源豐富，但分布不均。西藏天然優(yōu)質草場面積廣闊，主要集中于羌塘草原。耕地主要集中于藏南河谷地區(qū)，未開發(fā)利用土地占全區(qū)土地總面積的1/3左右。原始森林主要集中于林芝地區(qū)，占全區(qū)林地面積的4/5左右。水能資源、礦場資源和特色生物資源豐富。一方面，資源分布和資源開采利益分配不均易加大貧富差距，為社會財富的分配制造新的不平衡因素，從而引發(fā)社會張力加大，甚至導致社會矛盾增多［1］；另一方面，資源的無序開發(fā)，容易產(chǎn)生環(huán)境污染和其他次生災害，引發(fā)各種突發(fā)事件。同時，農(nóng)牧區(qū)單一的生產(chǎn)結構和經(jīng)濟來源及人口分布分散，抵御自然災害能力差，應急救援難度極大。

（二）行政區(qū)劃和經(jīng)濟因素。

西藏自治區(qū)面積122多萬平方公里，下轄5個地級市（拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市和山南市），2個地區(qū)（那曲地區(qū)和阿里地區(qū)），73縣（區(qū)）［2］。西藏地方各級政府管轄面積廣（如阿里地區(qū)普蘭縣行政面積13179平方公里，遠大于上海市的行政面積8359.12平方公里），在應急管理中，信息收集、傳遞和應急力量投送面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。西藏自治區(qū)行政建制多樣，既有市一級政權，又有行署一級政權，當跨行政區(qū)域應急救援時，不同建制的機構難以做到有效對接與協(xié)同，不利于應急救援工作的開展。

改革開放以來，西藏在中央及各兄弟省市的援助下，經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，長期保持兩位數(shù)增長，2014年上半年經(jīng)濟增速為11.7%［3］，為全國最高。但西藏經(jīng)濟基礎差、底子薄的現(xiàn)狀沒有根本改變，服務于應急管理建設能力不足。一方面，經(jīng)濟實力的大小直接決定著地方應急能力的強弱。西藏地方財政支出的90%左右為中央轉移支付，地方財力弱，且地方各級政府財力極不平衡，決定了地方應急管理投入和應急管理能力不均衡。另一方面，當前西藏社會正處于轉型期，社會利益分化、社會矛盾交織，社會風險防控難度大。同時，西藏經(jīng)濟長期依賴“輸血式”發(fā)展，自我發(fā)展能力不足，市場化水平較低，市場容納就業(yè)能力有限，大批農(nóng)牧區(qū)富裕勞動力需要轉移，城市下崗職工再就業(yè)問題等給社會應急管理提出了新的挑戰(zhàn)。

（三）人口、民族和宗教因素。

西藏自治區(qū)總人口達310萬，居住分散，管理半徑大，管理成本高。一方面，人口增長對生態(tài)環(huán)境的壓力不斷加大，環(huán)境污染較為嚴重，這為西藏應急管理提出了新的課題。另一方面，西藏人均受教育程度普遍偏低，高素質勞動力缺乏，農(nóng)業(yè)人口依然占總人口的大多數(shù)，決定了西藏各族群眾在面臨各種突發(fā)事件時，自救能力差，應急救援難度大。同時，西藏地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間貧富分化較大，易產(chǎn)生“相對剝奪感”，是應急管理的巨大風險源。

西藏是以藏民族為主體的少數(shù)民族聚居區(qū)，藏族人口占西藏總人口的90%以上，民族結構單一。由于文化和生活方式的差異，不同民族間因生活習俗不同而產(chǎn)生的矛盾，易被別有用心者利用、放大，影響我國民族關系和諧，加大西藏社會風險。西藏基本全民信教，藏傳佛教在西藏群眾日常生活中具有重要影響力，以十四世達賴為首的分裂勢力不甘喪失其封建腐朽的統(tǒng)治特權，借助宗教權威，脅迫和煽動一些寺院、僧人干預司法和教育，甚至蠱惑一些群眾進行違法活動，加大了社會風險。民族和宗教問題極為敏感，極易被國內外反動勢力利用，處理不好將嚴重影響各民族的和諧相處與對多民族國家的認同，要以極大的耐心、更細致的工作與高超的應對技巧妥善做好應急管理工作。

（四）教育和法治觀念因素。

教育是一項基礎工程，對于轉變思想觀念和生產(chǎn)生活方式，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有極大的推動作用。改革開放以來，西藏教育事業(yè)取得了巨大成就，教育體系完整，教育在推動西藏各族群眾觀念轉變，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。但是，西藏教育事業(yè)仍然落后于全國平均水平，西藏人均受教育年限較低，接受高等教育的人數(shù)占總人口的比重極低。因此，人們在日常生活中往往憑簡單的善惡觀念理解和看待社會復雜現(xiàn)象，缺乏利用現(xiàn)有社會機制和渠道表達利益訴求的能力，易采取非理性方式解決現(xiàn)實矛盾。特別在社會利益多元、社會心理失調、社會矛盾凸顯的轉型期，這種問題處理方式給社會穩(wěn)定造成了極大威脅。

法律是社會關系和社會利益的調節(jié)器，能為社會良性運行提供有效保障。公民良好的法制觀念和法律意識對維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧具有重要意義。由于西藏各族群眾文化程度相對較低，具有民族地區(qū)特色的法制建設較為落后，普法教育不夠深入，傳統(tǒng)的習慣法在社會中還扮演著重要角色，西藏各族群眾整體法制觀念淡薄，知法、懂法、守法和用法的能力較差。在面臨糾紛時，習慣用傳統(tǒng)的習慣法、求助寺廟等方式解決，這種矛盾糾紛處理方式極易損害他人合法權益，激化矛盾，增加社會風險。

（五）群眾參自治能力弱，基層管理水平較低。

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度，有利于充分行使人民當家做主的權利，維護人民當家做主的地位。近年來，西藏基層民主得到了實質性發(fā)展，各族群眾民主權利得到維護，自我管理、自我教育和自我服務能力得到增強，參加政治生活的積極性不斷提高。但是，由于西藏各族群眾的文化程度普遍較低，參與基層政治生活能力較弱，權利意識不強，對涉及自身根本權益的政治生活關注度不夠。加之，傳統(tǒng)的官民思想盛行，民主參與渠道少，溝通不暢，村民委員會和居民委員會發(fā)揮防范基層風險、化解社會矛盾功能不充分。

黨員干部是執(zhí)政黨和政府形象的代表，但部分黨員和政府工作人員“官本位”思想根深蒂固，為人民服務的理念尚未全面落實，導致黨群關系和干群關系不和諧。群眾在面臨糾紛和矛盾時，極易采取非理性的方式，而非借助合法的方式和渠道表達利益訴求、化解社會矛盾。政府為了政績，集中發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，忽視了社會矛盾化解和社會風險防控，導致矛盾長期積累，增加了社會風險。同時，開展“強基惠民”活動，促進了基層政權建設和民生改善，但輸血式的惠民幫扶措施容易使基層群眾產(chǎn)生依賴意識，削弱村“兩委”班子在基層的影響力，利益分配不均，容易產(chǎn)生新的矛盾，不利于基層社會風險防控和應急管理。

三、優(yōu)化西藏應急管理的策略

（一）堅持科學發(fā)展，用發(fā)展的眼光解決問題。

發(fā)展是硬道理，發(fā)展中出現(xiàn)的問題應在發(fā)展中解決。西藏各族人民既面臨著日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，也面臨著同十四世達賴分裂集團之間的特殊矛盾。因此，應理順穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的關系，穩(wěn)定是前提，發(fā)展是目的，不能為了穩(wěn)定而維穩(wěn)。應創(chuàng)造更加寬松的投資環(huán)境，把更多的資源用于經(jīng)濟發(fā)展。應盡可能地采取“疏導”的方式化解，采取教育和引導的方式化解人民內部的矛盾，避免矛盾擴大與激化。

通過經(jīng)濟發(fā)展，合理分配發(fā)展成果，增強西藏各族群眾的獲得感，加強各族群眾自覺維護安定團結的積極性，吸引其主動參與應急管理全過程。同時，加大對應急管理的投入，包括應急預案的科學合理編制，應急管理法律法規(guī)的制定，應急管理制度的建立和健全，應急管理機制的優(yōu)化和應急保障能力建設等，為西藏應急管理提供符合實際且具有民族特色的制度和物質保障。

（二）發(fā)揮基層組織、駐村干部和當?shù)亍熬ⅰ钡淖饔谩?/p>

健全基層民主，暢通村民委員會和居民委員會作為西藏各族群眾參與政治生活，表達利益訴求，行使人民當家做主權利的渠道。通過基層自治組織，基層群眾選出自己信任的干部，有效監(jiān)督村（居）務運行情況，確保“兩委”班子真正為民辦實事。黨員干部得到群眾的信任，可以及時發(fā)現(xiàn)和化解矛盾糾紛，這有利于將“小事”化解在基層，“中事”化解在縣（區(qū)）內，“大事”化解在市（行署）內，避免“小事”演變?yōu)椤爸惺隆?，“中事”演變成“大事”，有效降低社會風險和應對成本。

駐村干部在開展“強基惠民”工作時，應更注重惠民利益均衡分配，防止基層群眾因利益分配失衡而產(chǎn)生“相對剝奪感”，及時做好矛盾化解工作，及時上報不能解決的矛盾，防止矛盾激化與事態(tài)擴大。駐村干部還應肩負起村民防災和減災教育，提高基層群眾防災減災意識，增強抵御風險的能力。

當?shù)刂R分子、致富能手、德高望重者和黨員因知識豐富、品德高尚、能力出眾，深得群眾信賴，具有很強的凝聚力。應充分發(fā)揮他們在防御基層社會風險，化解基層社會矛盾中的作用，利用其影響力有效地傳達民意、疏導民怨、宣傳突發(fā)事件應對措施等，增強基層應急管理能力。

（三）采取靈活策略，引導宗教界服務于應急管理。

貫徹好黨的民族宗教政策，積極引導宗教與社會主義社會相適應，發(fā)揮宗教愛國人士和廣大僧尼的積極作用，在地方政府的科學管理下，維護社會和諧穩(wěn)定的意義重大。［4］在法制前提下，合理引導宗教發(fā)揮安撫信教群眾、穩(wěn)定社會秩序的功能，可以嘗試吸納高僧大德參與到應急管理的全過程，采用宗教話語表達政府觀點，引導宗教團體和信教群眾自覺維護社會秩序，配合政府開展應急工作。同時，宗教領袖可以起到安撫信教群眾和矯正心理失常的作用，防止因群眾出現(xiàn)恐慌情緒而引發(fā)新的社會公共事件。

由于西藏獨特的歷史、地理和人文環(huán)境決定了宗教的存在是一個長期過程，宗教有其存在的群眾基礎。因此，在應急管理中，應充分信任宗教界，授予其相應的應急管理權限，配備相應人員，做好相應的物資保障。同時，應嚴把政治關，防止宗教界為國內外分裂勢力所利用。

（四）加強公民教育，提高公民法律意識。

公民是法治國家的主體，公民意識的培養(yǎng)和教育是公民行使權利和履行義務的前提?，F(xiàn)代公民教育包含公民對國家制度、法律制度的認同，公民享有的權利和履行的義務，公民民主、平等精神的培養(yǎng)等內容。西藏民族地區(qū)公民教育在我國整體公民教育事業(yè)中占據(jù)著重要地位，提高西藏公民素質對促進多民族國家的團結和穩(wěn)定至關重要。因此，應加強對西藏各族人民的民主法治教育、權利義務教育，培養(yǎng)其法制觀念和良好的法律素養(yǎng)，增強對國家和中華民族的認同。

在全面推進依法治國的大背景下，公民知法、懂法、用法和守法對推進我國法治社會和法治國家建設具有決定意義。西藏各族人民法治意識和觀念的培養(yǎng)，對于法治西藏、和諧西藏建設影響深遠。因此，應加大普法教育力度，一方面，將法治教育納入西藏地區(qū)國民教育體系及教育的全過程；另一方面，借助各種媒介，通過多種渠道和形式開展普法教育，特別要加大基層法治教育力度，培養(yǎng)農(nóng)牧民法治意識，加大寺廟僧尼愛國守法教育。通過公民法治意識養(yǎng)成，減少西藏社會風險，增進社會和諧。

（五）創(chuàng)新應急管理援藏制度，整合應急資源。

由于歷史和現(xiàn)實原因，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，財政基本屬于“吃飯財政”。因此，用于應急管理能力建設的投入遠不能滿足應急管理現(xiàn)實的需求，西藏自身財力難以從根本上改變應急管理能力不足的現(xiàn)狀。因此，中央財政可以為西藏應急管理能力建設設立專項基金，幫助西藏提高風險預警、風險防范、風險應對、風險評估和災后重建能力?？山梃b對口支援經(jīng)驗，建立各省市對口支援西藏地方政府建立應急管理能力的機制，包括應急預案的編制，應急法律法規(guī)的制定，應急管理制度和應急管理機制的建立健全，應急物資的保障等。同時，中央政府可以出臺相應的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵保險機構針對西藏應急管理開展特色保險業(yè)務，為西藏防災、減災和災后重建提供必要的資金保障。

由于西藏應急管理往往需要跨地區(qū)、跨省區(qū)的協(xié)調與配合，所以應整合有限資源，破除地區(qū)內、相鄰省區(qū)，甚至全國的應急管理溝通協(xié)調障礙，樹立全面、全區(qū)域和全國的應急管理安全觀。在國家層面，應編制國家整體應急管理預案，建立統(tǒng)一的常設應急管理機構、應急管理機制和法律體系，為國家組織和協(xié)調應急救援提供保障。在地方層面，應組建跨區(qū)域的應急管理機構，編制聯(lián)合應急預案，建立聯(lián)合應急管理體制、機制，為跨區(qū)域應急管理提供保障

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1671-864X（2016）05-0166-03