清季戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費制度的形成與確立

滕德永

清季戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費制度的形成與確立

滕德永

[內(nèi)容提要]咸豐朝始，內(nèi)務府經(jīng)費不敷，由此開始不斷請撥戶部銀兩，這極大干擾了戶部財政的正常運行。為此，戶部確立了籌撥內(nèi)務府銀兩制度。這一制度的確立并未能夠阻止內(nèi)務府的繼續(xù)請撥，且其數(shù)量不斷增大，并延續(xù)至清亡。戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費是為了減少其對國家財政的依賴，是對既有的財政政策的調(diào)適，其實質(zhì)仍是維護清代內(nèi)務府與外庫互相獨立的經(jīng)濟制度。

清季 戶部 內(nèi)務府 籌撥 經(jīng)費

清朝末年，由于入項不敷，內(nèi)務府大量借撥戶部銀兩。這對戶部財政造成極大危害。為了將這種負面作用降至最低，戶部多方籌措，并最終形成了為內(nèi)務府籌撥經(jīng)費的制度。清季戶部籌撥的內(nèi)務府經(jīng)費主要分為兩個部分，一是指撥的經(jīng)費銀60萬兩，一是添撥的經(jīng)費銀50萬兩。對于內(nèi)務府借撥戶部款項問題，學界已有研究①，但皆主要考察內(nèi)務府借撥對戶部產(chǎn)生的影響。其實，面對內(nèi)務府的請撥要求，戶部并未一味縱容，而是以內(nèi)務府、戶部互相獨立的精神予以限制，進而形成了清季的戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費制度。筆者結(jié)合相關(guān)檔案、文書對戶部籌撥經(jīng)費的指導思想問題進行探討，不足之處，尚祈方家指正。

一、清季內(nèi)務府經(jīng)濟的困境及借撥戶銀

在清代，其財政分為兩個部分，即戶部統(tǒng)管的國家財政與內(nèi)務府負責的宮中財政。為了滿足皇室需要，清代帝王幾經(jīng)努力，逐步開拓出人參變價、放貸生息等諸多財源，為內(nèi)務府提供了充足的經(jīng)費，但至咸豐朝時，這些財源遭遇沉重打擊，內(nèi)務府經(jīng)費嚴重不敷。

太平天國運動爆發(fā)后，為供應軍需，咸豐皇帝發(fā)內(nèi)務府銀100萬兩支援廣西前線，甚至搜集大量宮中金質(zhì)器皿，共重27030兩，熔鑄金條8503塊②，以為經(jīng)費。這直接導致清宮財務從年有節(jié)余變?yōu)槿氩环蟪觥４送?，一些本應輸解?nèi)務府的經(jīng)費，亦常常被軍需等所截用。其中，內(nèi)務府所依賴的粵海關(guān)銀30萬兩，自道光三十年（1850）起即為戶部奏請，改撥河工、軍需等項③。而由于受太平天國戰(zhàn)爭影響，兩淮鹽政幾乎處于崩潰狀態(tài)。長蘆鹽政等款項亦長期拖欠，內(nèi)務府經(jīng)營的當鋪、官房等產(chǎn)業(yè)亦遭遇困境。其中，自咸豐三年（1853）始其當鋪收益已經(jīng)不足八厘。據(jù)管理當鋪官員上奏咸豐皇帝，“本年取贖架上貨物亦復寥寥，不能多收當物，是以所得利息仍屬不敷八厘之數(shù)”④。此后經(jīng)年“當利較微，估衣虧本，少得利息”⑤。諸多因素共同作用之下，內(nèi)務府財政陷入困境，為此請求借撥戶部款項，可見太平天國運動是其直接的動因。

對于借撥的具體時間，戶部認為發(fā)端于咸豐七年（1857），并認為該年內(nèi)務府借撥戶部款項為白銀8萬兩，票銀5萬兩⑥。其實，與內(nèi)務府借撥戶部款項的數(shù)額不符。咸豐七年（1857）正月十二日，內(nèi)務府以款項不敷，奏請借撥戶部票銀10萬兩⑦；九月十八日，內(nèi)務府再次奏請借撥戶部票銀10萬兩⑧，皆得到咸豐皇帝諭允。咸豐七年（1857）十月二十九日，內(nèi)務府再次奏請借撥戶部銀10萬兩，咸豐皇帝再次諭允⑨。此項借撥款項遠超戶部所記。不僅如此，其起始年限應該更早。咸豐三年（1853）十一月，內(nèi)務府已經(jīng)開始借撥戶部票銀⑩。此后，內(nèi)務府每年皆有借撥戶部款項。咸豐六年（1856），內(nèi)務府更是奏撥戶部票銀10萬，制錢50萬串?。

對于借撥問題，內(nèi)務府與咸豐皇帝皆以為權(quán)宜之計。問題在于，自此以后清王朝內(nèi)憂外患更為嚴重，而內(nèi)務府的既有財源遭遇沉重打擊，無力繼續(xù)為宮中提供經(jīng)濟支持，且在相當長的一段時間內(nèi)，無論是戶部還是內(nèi)務府都未能尋求到更好的解決方式。在這種情況之下，內(nèi)務府解決經(jīng)費不足的唯一辦法即是請求戶部撥款。在咸豐時期，內(nèi)務府請撥的戶部款項尚且不多。咸豐八年（1858），內(nèi)務府借撥戶部銀5萬兩，票銀10萬外，又奏請戶部每年撥銀30萬兩，每年分四季完交，得到咸豐皇帝的支持?。實際每季度只有4.5萬兩。咸豐九年（1859），內(nèi)務府借撥戶部銀18萬兩，錢票100萬?。咸豐十年（1860），內(nèi)務府借撥戶部錢票50萬?。咸豐十一年（1861），為辦理咸豐皇帝駕崩事宜，內(nèi)務府借撥戶部銀10余萬兩?。

內(nèi)務府的頻繁借撥令戶部十分困擾。道光年間，戶部財政已經(jīng)較為困難，戶部因為“國用支絀，曾由內(nèi)務府封存項下歷次奏撥過銀八百余萬兩”?。入咸豐朝，為了籌集鎮(zhèn)壓太平軍軍餉，戶部還向內(nèi)務府請撥銀兩。所以，當內(nèi)務府財政遇到困難，反向其借撥款項之際，戶部的財政壓力倍增。咸豐三年（1853），為了減小壓力，戶部制訂了在京各衙門應發(fā)實銀與銀票各半，及分別折給制錢、寶鈔，并酌減成數(shù)辦法，要求各機構(gòu)予以執(zhí)行?。此外，經(jīng)戶部奏請，咸豐皇帝還諭令將王公及文職三品、武職二品以上俸銀暫行停放。咸豐七年（1857），戶部奏請裁減部庫放款，以期節(jié)用，其中內(nèi)廷各工程及陵寢、壇廟皆有涉及?。

面對迭次請撥戶部款項，內(nèi)務府亦甚尷尬。為了減少阻力，其亦竭力縮減開支。咸豐三年（1853）九月，內(nèi)務府暫停發(fā)放官員紅白賞銀，其所屬三旗其他人等僅停發(fā)紅事賞銀，白事賞銀酌減兩成發(fā)放?。且自咸豐三年（1853）始，內(nèi)務府諸多款項實行銀鈔搭放。至咸豐八年（1858），內(nèi)務府“臣衙門發(fā)放各項錢糧，自咸豐三四年以來，屢次核減。有滿發(fā)實銀者，有銀錢各半者，銀放八折，錢三吊四吊者，有半銀半票半錢半鈔者。通共一年發(fā)項較之道光年間及咸豐初年，幾少一半”。即使如此，“無如費用過繁，雖減之又減，通計一年銀錢發(fā)項仍在四十余萬之多”?。不得不開辟新的財源，如咸豐三年（1853），內(nèi)務府準許實缺人員加捐職銜?。不過，其成效有限，終咸豐一朝，內(nèi)務府所辦捐輸不多。

進入同治朝，內(nèi)務府需用款項激增。咸豐三年（1853）時，內(nèi)務府“截至年終需用銀四十余萬兩”?。咸豐八年（1858），內(nèi)務府每年經(jīng)費需銀40余萬兩。咸豐九年（1859），內(nèi)務府亦稱包括圓明園在內(nèi)，其一年經(jīng)費需銀39萬余兩，錢107萬余吊?。綜合而言，咸豐年間內(nèi)務府需銀不足50萬兩，但至同治年間，內(nèi)務府經(jīng)費增長迅速。同治四年（1865），內(nèi)務府雖“實力撙節(jié)，亦需銀八九十萬兩”?。這其中既有物價因素，亦是慈禧等生活奢華、官員貪腐的結(jié)果。十年之間，內(nèi)務府經(jīng)費增加了一倍，并且這種增長有愈演愈烈之勢。而當時清政府開展洋務運動，興建工廠，練兵自強，其支用甚巨，戶部經(jīng)費極為緊張。在此情形之下，戶部必須對內(nèi)務府的借撥行為予以限制。

二、戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費的措施及實踐

同治四年（1865），就內(nèi)務府借撥款項問題，戶部會同內(nèi)務府大臣擬定了解決方案：每年撥銀30萬兩，以為內(nèi)務府經(jīng)費。不過，由于內(nèi)務府經(jīng)費出項甚多，僅僅30萬兩肯定不能足用，這必然導致新一輪的請撥戶部銀兩事件。同治五年（1866），在戶部添撥之外，內(nèi)務府又請撥戶部銀30萬兩。同治六年（1867），內(nèi)務府又請撥戶部銀120萬兩?。有鑒于此，戶部于同治六年（1867）再次籌撥銀30萬兩，以為內(nèi)務府支用。合計兩次戶部指撥銀兩，共計60萬兩。這一指撥數(shù)額維持到光緒十九年（1893）鑒于內(nèi)務府用項的持續(xù)增加，經(jīng)光緒皇帝諭允，戶部不得不再次增加指撥額度。在既有的60萬兩基礎之上，戶部每年又籌撥銀50萬兩。

在確定籌撥款項的額數(shù)時，戶部主要依據(jù)內(nèi)務府的入項與支出數(shù)額。同治初年，內(nèi)務府的進項主要包括粵海關(guān)交進銀30萬兩，長蘆、天津、皇莊租稅等20萬至30萬兩，若將籌撥款項計入，每年進項約為110余萬兩。此時，內(nèi)務府每年出項約為90余萬兩。若以此計算，其款項足敷應用。實際情況則與此相反，內(nèi)務府新的請撥不斷，且其數(shù)額亦不斷增加。至光緒十九年（1893），戶部不得不另外籌撥內(nèi)務府款項50萬兩，這亦是參考了內(nèi)務府此時的用款與進款而擬定。

至于款項出自何處？戶部與內(nèi)務府將矛頭指向了拖欠內(nèi)務府費用的各省關(guān)。自乾隆朝開始，各省關(guān)即成為內(nèi)務府重要的財源。其中兩淮、長蘆鹽政及一些稅關(guān)所占比例尤重。但自道光以來，鹽政與稅關(guān)所應解內(nèi)務府款項，多有拖欠。至咸豐五年（1855），僅人參變價一項，兩淮等二十一處即欠銀80余萬兩?。但考慮到“各省欠款太巨，遽令批解，勢必不能，而借支部庫，又非長策”，所以，戶部決定“各直省關(guān)差，凡歷年欠款數(shù)在百萬以外者，或解五萬，或解八萬；數(shù)在十萬以外者，或解五千，或解八千；數(shù)在一二萬者，或解一半，或掃數(shù)全解。至現(xiàn)年解款，除粵海關(guān)公用銀三十萬兩仍盡數(shù)報解不準蒂欠外，其余數(shù)在二三十萬者，或解三成，或解四成；數(shù)在二三萬者，或解五成，或解六成；數(shù)在二三千者，或解一半，或掃數(shù)全解”。以此為基礎，戶部又規(guī)定了各省關(guān)次年應解內(nèi)務府款項額數(shù)。其中，兩淮鹽課銀3萬兩，兩浙鹽課銀3萬兩，山東鹽課銀3萬兩，廣東鹽課銀3萬兩，江海關(guān)洋稅銀3萬兩，閩海關(guān)洋稅銀3萬兩，浙海寧波口洋稅銀3萬兩，江漢關(guān)洋稅銀3萬兩，臨清關(guān)稅銀3萬兩，福建茶稅銀3萬兩，共銀30萬兩。至于具體的解銀辦法，戶部責令各省督撫、鹽政、監(jiān)督等人于來年開印后，陸續(xù)解交內(nèi)務府。在起解之前，先將日期咨報戶部。解銀有嚴格的時間限制，“限六月前解到一半，十二月掃數(shù)解清。如敢稽延拖欠，即著戶部照貽誤京餉處分，指名嚴參?！?

從此次戶部指撥經(jīng)費的省關(guān)得知，戶部并未嚴格按照最初的設想僅令各拖欠內(nèi)務府銀兩的省關(guān)承擔這一任務，一些海關(guān)及茶稅亦被納入其中。這應該是充分考慮到各省關(guān)的稅收的收支狀況，進而做出的調(diào)整，進而為內(nèi)務府經(jīng)費提供保障。戶部指撥對象的確定，一般在每年的10月份以后。其確定的依據(jù)，主要是根據(jù)該省關(guān)提供的經(jīng)濟數(shù)據(jù)。在戶部方案制定之初，對此即有明確要求。戶部令各相關(guān)省關(guān)詳查其收入狀況，于三個月內(nèi)詳細奏明，以確定“現(xiàn)年能解若干，每年帶解欠款若干”，“如逾限不覆，即著該部嚴參”?。

戶部的指撥對象時有變動。同治五年（1866），戶部的指撥對象只有10處，而同治七年（1868），則有13處，且取消了同治五年（1866）時的山東鹽政與臨清關(guān)，增換了湖北鹽厘、四川按糧津貼銀、河南驛站存剩銀、太平關(guān)常稅銀及淮安關(guān)常稅銀等。至同治八年（1869），則又將河南驛站更換為九江關(guān)。至同治九年（1870），戶部指撥的對象更是縮減為7處。不僅如此，其各處的解銀數(shù)量，亦不時發(fā)生變化。在籌撥之初，幾乎是由各承擔省關(guān)平均分攤，至同治七年（1868）以后，則視其經(jīng)濟實力，其承擔額數(shù)各有等差。而在光緒十三年（1887）以后，其指撥的對象基本固定。具體情況詳見下表。

清季戶部指撥內(nèi)務府經(jīng)費來源表?

光緒十三年至十五年12萬　5萬5萬5萬　5萬3萬　15萬光緒十六年至三十一年5萬5萬　5萬10萬常稅10萬洋稅5萬10萬15萬

相較于指撥款項，戶部的另籌內(nèi)務府銀50萬兩，其對象幾乎涉及所有省份，包括山東、山西、河南、陜西、江蘇、江西、浙江、福建、湖北、湖南、廣東、安徽、四川等13個省，還包括浙海關(guān)、蕪湖關(guān)、宜昌關(guān)、津海關(guān)、粵海關(guān)、閩海關(guān)、鎮(zhèn)江關(guān)、山海關(guān)等，以及長蘆鹽課、兩淮鹽課、兩浙鹽課、山東鹽課及河東新加鹽引銀等。而且，這些交銀的地方都較為固定，其所交銀兩數(shù)目亦較小。一般多為2萬兩，最少1萬兩，最多不過6萬兩?。這是因為此項銀兩主要來自各省關(guān)解京各餉之外，數(shù)目有限。

戶部指撥之后，各省關(guān)并不能按時解銀，而是經(jīng)常拖欠。同治七年（1868）六月，內(nèi)務府僅收到各省關(guān)解交銀5.5萬兩?。此后，欠解成為了常態(tài)。至同治八年（1869）夏，廣東、浙海、兩淮、湖北等處應解鹽課等項，方始交訖，而河南應解驛站存剩銀僅交1萬兩，尚欠3萬兩?！氨灸晏頁茔y六十萬兩內(nèi)，除福建茶稅、閩海常稅均已交清外，其余各處有按限交納一半者，有于六月始行報解者，并有交納不及一半者，前后參差不齊”?。至該年十一月份，九江關(guān)常、洋稅銀五萬兩，未解分毫。至光緒六年（1880）二月，兩淮與九江關(guān)尚欠交光緒五年應解內(nèi)務府銀6萬兩?，且這種情況有愈演愈烈之勢。光緒二十二年（1896）八月，戶部指撥、添撥內(nèi)務府經(jīng)費銀110萬兩，而各省僅交到銀48萬兩，其中尚有12萬兩為戶部扣墊膳房銀，故內(nèi)務府實際收銀36萬?。至光緒二十九年（1903）終，各省關(guān)尚欠二十七年以來應解各款50余萬兩，其中太平關(guān)尚欠二十八年銀2萬兩，九江關(guān)欠二十六至二十八年銀11.5萬兩，浙海關(guān)欠交二十六年至二十八年銀5萬兩，長蘆鹽政欠交二十七年、二十八年各1萬兩?。至光緒三十四年（1908）終，各關(guān)新欠銀39萬余兩?。

對于各省關(guān)的拖欠，戶部亦無良策。這是因為清王朝內(nèi)外患頻仍，舉國經(jīng)濟蕭條，各地稅收有限，但各地方用款甚殷。其中，舉辦洋務，鎮(zhèn)壓革命，抵御外侮等等皆不可緩。更為重要的是，這些稅收需要日積月累，而用款則較為集中。這對經(jīng)濟極為艱難的地方本為不易。對此，戶部亦知之甚細，故對于各省關(guān)的拖欠亦未深究。

鑒于內(nèi)務府用款急切，戶部亦不得不對既有的籌撥政策做出調(diào)整?；I撥初期，戶部規(guī)定各省關(guān)分限解銀，上下半年各一次，兩次解清。這一制度執(zhí)行了相當長的一段時間，至光緒中后期，已經(jīng)不能滿足內(nèi)務府需要。為此，內(nèi)務府迭次請奏，令各省關(guān)先期批解部分銀兩，以應急需，其余部分分批緩解。由此，戶部打破了兩次解款限定，允許各省關(guān)分批解交銀兩。其解運次數(shù)逐步增多，至光宣之際，有的關(guān)差將款項分解至五六次。

面對各省關(guān)的拖欠，內(nèi)務府更是毫無辦法。因為內(nèi)務府并不能直接指令地方官員解交欠項，他們只能奏請皇帝，諭令戶部，進行催繳。顯而易見，這種行為并無足夠的威懾力以改變現(xiàn)狀。對此，內(nèi)務府亦十分清楚。光緒九年（1883），各省關(guān)對“臣衙門的屢次咨催、奏催，均置若罔聞”，其原因在于“臣衙門本非執(zhí)掌財賦之處，即使再行嚴催，亦屬無濟于事”?。最為直接的辦法，內(nèi)務府以經(jīng)費不足，再次奏請借撥戶部款項。同治七年（1868），除戶部添撥的60萬外，內(nèi)務府又借戶部銀140萬?。同治十年（1871），為籌辦同治大婚等事宜，內(nèi)務府又借撥戶部銀110萬兩?。至光緒時期，為籌辦慈禧太后六旬萬壽慶典，內(nèi)務府借撥戶部銀多達280余萬兩。

為了應對各省關(guān)的欠解問題，又產(chǎn)生了戶部墊款。由于各省關(guān)不能及時解款，內(nèi)務府的各項差使受到嚴重影響。在這種情況之下，內(nèi)務府催征不力，又擔憂各地方紛紛效尤，以致進一步影響內(nèi)務府用項。為此，內(nèi)務府奏請其所需款項，部分先由戶部墊付，待各省關(guān)解到銀兩后再為償還。其實，這種方案早在同治四年（1865）已經(jīng)出現(xiàn)，但并不經(jīng)常使用，至光緒九年（1883），內(nèi)務府又重撿舊章，以為利用，并得到了清帝的支持?。此后，戶部墊款成為內(nèi)務府解決各省欠解銀兩的重要舉措，更為重要的是，內(nèi)務府更是以戶部墊款為名目，預支款項。光緒二十三年（1897），戶部墊款13萬兩，以為內(nèi)廷膳房應用，此項銀兩由戶部在其光緒二十四年（1898）另籌內(nèi)務府50萬兩中扣還?。這一制度延用至清亡。

僅僅依靠戶部籌撥、借撥款項，并不能滿足內(nèi)務府的需要。同治年間，戶部為內(nèi)務府籌撥銀60萬兩，而同治七年（1868）以后，內(nèi)務府每年經(jīng)費銀多在130萬兩以上，尤其是同治七年（1868）更是達到了200萬兩之多?。光緒年間，尤其是光緒十九年（1893）以后，戶部為內(nèi)務府籌撥各款銀共計110萬兩，而此時內(nèi)務府需款多達140萬至150萬兩?，有時甚至多達190萬兩之多?。在此情形之下，戶部亦力有未逮。內(nèi)務府則另辟蹊徑，開始向京中銀號借貸。據(jù)筆者考證，至遲在光緒十九年（1893），內(nèi)務府已經(jīng)有借貸行為。光緒二十三年（1897），其借貸的數(shù)目多達174余萬兩?。

三、戶部籌撥款項的效果

戶部制定籌撥制度的初衷，是為了限制內(nèi)務府的借撥，以實現(xiàn)戶部財政與內(nèi)務府財政的互不干涉。實際情況則證明了這一制度的失敗，產(chǎn)生了極為嚴重的后果。

其一，進一步刺激了內(nèi)務府借撥戶部款項的欲望。戶部在制定籌撥內(nèi)務府款項時，充分考察了內(nèi)務府的收支狀況，進而確定了其籌撥數(shù)額。但在得到戶部撥款的情況下，內(nèi)務府仍然不斷請撥戶部款項。當然，物價上漲導致內(nèi)務府經(jīng)費的增加是其因素之一，但內(nèi)務府逐漸將各種款項納入請撥的范疇則使得所需款項激增。在同治以前，修理東陵、隆福寺、天壇、齋宮、太廟等工程?，以及造辦處所需工料銀等，內(nèi)務府皆有專辦銀兩，尤其是造辦處還有獨立的銀庫，同治六年（1867）以后，這些款項則逐步轉(zhuǎn)嫁至戶部。不僅如此，每逢元旦、冬至及皇太后萬壽節(jié)，戶部還要籌銀30萬兩，以為內(nèi)用。而皇帝大婚、巡幸、王公分府等亦皆由戶部籌備。更為重要的是，慈禧太后攫取了清王朝的最高統(tǒng)治權(quán)，她生活奢侈，大肆鋪張，更增加了宮中的用項，令戶部的壓力倍增。自咸豐七年（1857）起至光緒九年（1883），陸續(xù)由戶部撥給銀1138.4萬余兩，錢175萬串；借撥銀948.5萬兩，內(nèi)務府僅歸還銀27萬兩；籌撥銀115.9萬余兩，交進銀74萬兩；自同治四年（1865）起至六年（1867），每年添撥經(jīng)費銀30萬兩，計三年，共90萬兩。自同治七年（1868）起于添撥經(jīng)費銀30萬兩外，再添撥銀30萬兩，共計每年撥銀60萬兩。至光緒八年（1882），共15年，銀900萬兩；光緒九年（1883）奏撥兩江總督、福州將軍、粵海關(guān)各處籌撥銀8萬兩，共撥銀24萬兩。以上通共籌撥、借撥、添撥、交進，除歸還外，實共銀2125.4萬余兩，錢票175萬串?。

其二，嚴重干擾了戶部財務的正常運轉(zhuǎn)。近代以來，清政府的財政收入，除了原有的舊稅（即田賦與雜賦）之外，又增加了新的稅種，諸如海關(guān)稅、厘金，封建官營郵電、電報、鐵路、航船等收入，且在清政府的財政收入體系中所占份額日重。尤其至光緒末年，清政府的收入更是突破億元。但與此同時，中央與各地方財政支出迅速增加，以致戶部經(jīng)費非常緊張。內(nèi)務府的迭次請求撥款令戶部的窘境雪上加霜，為國家的財政帶來極大困難。尤其是內(nèi)務府的請撥無視戶部的困難，不分時間，隨時奏請撥款。而對內(nèi)務府的奏請，慈禧太后幾乎有求必應。同治末年，滇、隴、新疆用兵，所需軍餉甚多，以致戶部“有款可稽者，大抵早經(jīng)指撥”，但內(nèi)務府仍奏請撥端午經(jīng)費。為了籌辦同治皇帝大婚，至同治十一年（1872）四月，前后共用銀近千萬兩，其中戶部直接撥款內(nèi)務府450余萬兩?，但仍有不足，內(nèi)務府再次請撥180萬兩。由于內(nèi)務府“動撥頻仍”，至同治十三年（1874）三月，戶部僅存銀21萬兩，且此項銀兩為京師旗綠各營兵丁餉銀，他們“計數(shù)十萬之眾，兵丁眷口當不下百數(shù)萬人，自餉糈折成減放，閱二十年之久，苦累已極”。戶部以若不能按時發(fā)放，“不特失養(yǎng)兵拱衛(wèi)之意，且恐啟伏莽覬覦之心”?為由，請求內(nèi)務府裁減用項。

內(nèi)務府借撥頻繁，且數(shù)額巨大的原因較多，其中，內(nèi)務府用項的激增是最為直接的因素。嘉慶二十五年（1820），內(nèi)務府統(tǒng)計每年用項需銀70余萬兩?。至道光二十九年（1849），內(nèi)務府每年支出銀70萬至80萬兩。入咸豐朝后，咸豐皇帝極力撙節(jié)，內(nèi)務府每年用項僅需40余萬兩。而同治以后，內(nèi)務府每年用銀不斷增加，至光緒朝，其每年所需費用多達140多萬兩。此外，慈禧太后尚且不顧國力，修建頤和園、三海工程、隆辦萬壽盛典。與此同時，內(nèi)務府官員人等亦尋機大肆侵貪。為了籌辦慈禧七旬萬壽，升平署僅置辦切末道具即估銀58萬余兩，而經(jīng)內(nèi)務府核減后亦需銀40余萬兩。這種內(nèi)務府核減用項銀兩的事情幾乎形成定例，以制造出內(nèi)務府撙節(jié)的假象。

皇權(quán)至上是內(nèi)務府借撥無度的根本原因。在清代，中國的封建制度發(fā)展至頂峰，皇權(quán)高度集中。在這種體制之下，皇權(quán)至高無上。因此，在財政困乏之際，內(nèi)務府迭次請撥戶部款項，而戶部則無力制止，只能百般籌措，以滿足其需要。但戶部的籌撥經(jīng)費制度亦非毫無效果，它亦曾發(fā)揮了一定的作用。正是由于這一制度的制定，使得戶部在駁斥內(nèi)務府的借撥時有了充足的依據(jù)。同治十二年（1873），鑒于內(nèi)務府在戶部籌撥款項之外，又多次請撥戶部款項，戶部詳述其財政之困難，并內(nèi)務府借撥之頻繁，奏請“飭令內(nèi)務府嗣后不得借撥部庫銀兩”。戶部也確實成功抵制了部分內(nèi)務府請撥的款項。同治十二年（1873），內(nèi)務府請撥戶部銀30萬兩，以為造辦處之用。戶部以既撥銀60萬兩，其“造辦處經(jīng)費臣部向不與聞”為由，奏請仍照舊章辦理，并得到清帝認同。同治十三年（1874），內(nèi)務府請撥戶部款項，而戶部無款可撥。為此，內(nèi)務府請撥四成洋稅銀，但此項銀兩乃經(jīng)軍機大臣奏準：專為八旗兵餉及神機營經(jīng)費，非有緊要軍需，不得動用。經(jīng)戶部駁議，內(nèi)務府借撥之議乃罷，一定限度地維護了戶部乃至整個國家的利益。

四、戶部籌撥經(jīng)費的指導思想

戶部籌撥內(nèi)務府經(jīng)費的核心思想，即是旨在通過為其創(chuàng)造一個較為穩(wěn)定的財源，以取代既有的、趨于沒落的財源，進而為內(nèi)務府提供較為充足的經(jīng)費，以維護內(nèi)務府所掌管的皇室財政與戶部所統(tǒng)管的國家財政之間的相互獨立。

清代檔案記載：“國家定制，既設戶部，籌備軍國之度，復設內(nèi)務府，辦理內(nèi)廷之供應。原以示內(nèi)務府外庫各有職掌，不相牽混之意?！逼渲嘘U述的即是內(nèi)務府與戶部財政相互獨立的精神。

清代內(nèi)務府與戶部財政獨立的思想起源較早?；侍珮O時期，內(nèi)務府剛剛建立，其用項無多，經(jīng)費主要來自統(tǒng)領各旗的收入。入關(guān)之初，宮中進項有限，對戶部有較強依賴?！胺步憬獾桨资於撁?，送本庫收。內(nèi)務府及各衙門，并寺廟等處應用黃白蠟，各項香料蔴油，戶部查給本庫辦造?！表樦纹吣辏?650），清政府又規(guī)定，凡屬內(nèi)庫錢糧俱歸并戶部管理，這種狀態(tài)持續(xù)較長一段時間?？滴醵哪辏?685），內(nèi)務府會同戶部奏稱：“嗣后各省送來之三線布、生絲、熟銅、生銅、錫、喜喇茶、散茶、礬、沉香、棉料榜紙、京川連紙等物，現(xiàn)在庫中者，內(nèi)司若用，需用數(shù)目按總管內(nèi)務府行文，由戶部照數(shù)交付該司，年末由該司將已領錢糧及用過數(shù)目詳核具奏。”但自康熙皇帝繼位后，亦逐步加強了內(nèi)務府的經(jīng)濟獨立性。為了增加內(nèi)務府收入，康熙皇帝不僅開始進行人參變價，還向鹽商放貸，收取利息，而且還組建官房租庫，以租售京中的內(nèi)務府房產(chǎn)。至雍正時期，內(nèi)務府的經(jīng)濟獨立性進一步加強。雍正元年（1723），清政府將原屬戶部管轄之金、珠等項改隸內(nèi)務府。另外，此時不僅向內(nèi)務府解交盈余的稅關(guān)增多，而且內(nèi)務府開始在京中開設當鋪等，以為謀利。進入乾隆朝，內(nèi)務府各項財源趨于穩(wěn)定，且其入項頗豐，不僅滿足了宮中需要，還有大量節(jié)余。由此，內(nèi)務府經(jīng)濟脫離了對戶部的依賴，實現(xiàn)了獨立。更為重要的是，這種內(nèi)務府、戶部經(jīng)濟獨立的思想逐步深入人心。由此，戶部與內(nèi)務府財源有了區(qū)分。其中“各省地丁錢糧關(guān)稅鹽課正項皆輸之戶部，而各關(guān)額外盈余解交內(nèi)務府”。此外，內(nèi)務府的財源還有皇莊收入、物品變價、當鋪經(jīng)營等。故而，“戶部用部庫之錢糧，內(nèi)務府動內(nèi)務府之進款”，“不相牽混，此列圣定制良法美意存其中也”。

所以，清季內(nèi)務府財政遭遇困境，不斷請撥戶部經(jīng)費時，戶部即要給予限制，其理由是“內(nèi)務府外庫，定制攸分，各宜量入為出，不可牽混，以示限制而清界限”。其核心思想即是內(nèi)務府與戶部財政的相互獨立之精神。而在戶部確定指撥經(jīng)費之后，內(nèi)務府仍以種種理由請撥經(jīng)費。戶部認為其根本原因在于“總由內(nèi)務府外庫職掌不明”，這“不特有礙于財賦出入之常經(jīng)，實深關(guān)乎國家安危之大局”。為此，戶部要“內(nèi)務府于本分進款，力求整頓實用，實銷于戶部，每年所撥銀六十萬兩，每節(jié)所進銀共三十萬兩之外，不得另創(chuàng)新方，致虧庫儲而誤全局”。對此，清代皇帝亦三令五申，要求內(nèi)務府量入為出，不得隨意請撥戶部款項。

至于為內(nèi)務府籌撥經(jīng)費，貫穿其中的亦是這種財政互相獨立的思想。其指撥的目的在于“庶內(nèi)務府自用自款，不致再行借撥部庫錢糧”，進而限制內(nèi)務府的請撥。當不能滿足其請撥之時，戶部企圖通過追加指撥款項的額度，以為限制，這才有了同治六年（1867）及光緒十九年（1893）戶部兩次增補籌撥款項。問題在于內(nèi)務府開支的飛速增長及各種臨時款項，至光緒末年，其費用更是多達近300萬兩。在這種情況之下，戶部對內(nèi)務府的借撥只能疲于應付，這與其籌撥初衷漸行漸遠。

結(jié) 語

清季戶部籌撥內(nèi)務府款項是當時內(nèi)外形勢急劇變化的結(jié)果。在此情形之下，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行了新的調(diào)整，使得既有的內(nèi)務府財政來源遭受嚴重打擊。然而，此時內(nèi)務府各衙門的支出不但未有縮減，反而迅速增加。由此，其頻繁的請撥戶部經(jīng)費也極大地增加了國家財政的壓力。

面對內(nèi)務府的請撥要求，戶部無力拒絕，這既是皇權(quán)至高無上的結(jié)果，也是封建制度的內(nèi)在要求。但戶部亦必須維護國家財力，以保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)，進而維護封建制度。由此，戶部必須對既有的制度做出調(diào)整，力求既能保護國家財政少受侵害，又能為內(nèi)務府提供必要的經(jīng)濟援助。這是清季戶部籌撥內(nèi)務府款項的主旨所在。由此，戶部確立了籌撥內(nèi)務府經(jīng)費的核心思想，即是旨在通過為其創(chuàng)造一個較為穩(wěn)定的財源，以取代既有的、趨于沒落的財源，進而為內(nèi)務府提供較為充足的經(jīng)費，以維護內(nèi)務府所掌管的皇室財政與戶部所統(tǒng)管的國家財政之間的相互獨立。

總之，在舉國經(jīng)濟困難之際，戶部力圖對內(nèi)務府財政進行限制，以維持其財政獨立性，由此產(chǎn)生了這種籌撥內(nèi)務府經(jīng)費制度。這是對既有的內(nèi)務府、戶部互相獨立的經(jīng)濟制度的一種調(diào)適，在一定程度上緩解了內(nèi)務府的經(jīng)濟困境，又盡可能地維護了國家利益，但在皇權(quán)至上的封建社會，其國體決定了其效能的低下性。

[注 釋]

① 申學鋒：《晚清戶部與內(nèi)務府財政關(guān)系探微》，《清史研究》2003年第3期，《晚清稅關(guān)與內(nèi)務府財政關(guān)系管窺》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2013年第1期。在一些研究清季財政問題的著作中，對此問題亦多有涉及。

② 故宮博物院明清檔案部編：《清代檔案史料叢編》（第一輯），北京：中華書局，1978年，第1頁、第27頁。

③ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十月十一日總管內(nèi)務府奏為左右兩翼等處所收銀兩盡征解等事折》，奏銷檔659-017。

④ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十二月二十六日總管內(nèi)務府(都虞司)奏為各官當所得利錢易銀交納事》，奏案05-0774-029。

⑤ 中國第一歷史檔案館：《咸豐五年十二月二十六日總管內(nèi)務府(都虞司)奏為各官當新得利錢交納事》，奏案05-0785-063。

⑦ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年正月十二日總管內(nèi)務府奏為由戶部撥給銀庫銀票以備搭放事折》，奏銷檔672-013。

⑧ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年九月十八日總管內(nèi)務府奏為銀庫由戶部撥給銀票以備搭放事折》，奏銷檔674-063。

⑨ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年十月二十九日總管內(nèi)務府奏為內(nèi)庭需用孔亟由戶部撥借銀兩事折》，奏銷檔674-107。

⑩ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十二月十三日總管內(nèi)務府奏為請飭交戶部撥給銀鈔大錢以備各項領用事》，奏案05-0773-063。是年內(nèi)務府借撥戶部票銀10萬兩，大錢2萬串。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐六年十二月十四日奏為請由戶部撥借制錢五十萬串以濟急需事折》，奏銷檔671-100。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐八年七月二十三日總管內(nèi)務府奏為內(nèi)庭急需銀錢飭戶部先行措撥等事折》，奏銷檔678-041。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐九年四月二十七日總管內(nèi)務府奏為暫由戶部撥給內(nèi)廷急需銀錢事折》，奏銷檔681-033。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐十年十一月十五日總管內(nèi)務府奏請飭部撥借錢文以備要需事折》，奏銷檔686-068。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐十一年九月二十日總管內(nèi)務府奏為請由行在戶部熱河道庫撥還吉地工程處銀兩事》，奏案05-0809-003。

? 中國第一歷史檔案館：《同治十一年十二月初十日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏請由戶部借撥銀兩以供宮廷要需事折》，奏銷檔746-021。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐四年五月二十一日總管內(nèi)務府奏為部庫支發(fā)款項酌減成數(shù)事折》，奏銷檔661-089。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年十二月初四日總管內(nèi)務府呈為減放款章程清單》，奏案05-0793-062。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月初三日總管內(nèi)務府奏為紅事賞銀暫停白事賞銀酌減等事折》，奏銷檔658-113。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐八年七月二十三日總管內(nèi)務府奏為內(nèi)庭急需銀錢飭戶部先行措撥等事折》，奏銷檔678-041。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月總管內(nèi)務府奏為內(nèi)務府實缺人員準其加捐職銜事折》，奏銷檔658-119。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月初五日總管內(nèi)務府奏為內(nèi)務府實缺人員準其加捐職銜事》，奏案05-0772-026。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐九年四月二十七日總管內(nèi)務府奏為請飭戶部撥給銀兩事》，奏案05-0800-079。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐五年六月二十四日總管內(nèi)務府奏為各省攤繳參價銀兩等事折》，奏銷檔665-175。

??《清穆宗實錄》，卷一百六十二。

? 資料來源于《清實錄》、《軍機處上諭檔》、《軍機處錄副奏折》等。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十一年戶部呈指撥內(nèi)務府光緒二十二年經(jīng)費銀五十萬兩分析清單》，檔號：03-6639-093。

? 中國第一歷史檔案館：《同治七年六月初八日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏請催各省關(guān)應交內(nèi)務府銀兩事》，奏案05-0844-033。

? 中國第一歷史檔案館：《同治八年十一月十一日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏請嚴催各省速交欠解關(guān)銀等情折》，奏銷檔730-177。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒六年二月十七日總管內(nèi)務府奏為飭催各省關(guān)欠解銀兩事》，奏案05-0914-008。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十二年八月初九日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏為飭催各省關(guān)應交銀兩趕緊解京事》，奏案05-1009-002。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十九年十一月二十七日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏為各省欠解經(jīng)奏請旨飭催事》，奏案05-1038-042。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒三十四年十二月十三日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏為請飭部電催各省關(guān)解交常年經(jīng)費折》，奏銷檔898-121。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒九年四月二十六日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏為請旨飭部嚴催九江關(guān)速繳欠解銀兩事》，奏案05-0931-067。

? 中國第一歷史檔案館：《同治七年十二月十四日總管內(nèi)務府奏為請由戶部撥借銀兩以濟支發(fā)等事折附內(nèi)務府請飭催各省銀兩限期解京事片》，奏銷檔725-104。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒九年四月二十六日總管內(nèi)務府（廣儲司）奏請飭戶部嚴催九江關(guān)等處欠銀抑或由部墊撥或改指別省折》，奏銷檔793-125。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十四年七月十七日總管內(nèi)務府奏為飭解省關(guān)籌解銀兩事》，奏案05-1019-031。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒十九年五月二十四日總管內(nèi)務府奏為庫儲支絀請飭戶部借撥銀兩事折》，奏銷檔841-057。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十三年十二月十九日總管內(nèi)務府奏為查廣儲司銀庫常年進款并添撥另籌經(jīng)費事》，奏案05-1017-017。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十四年二月二十六日總管內(nèi)務府呈為庫儲銀兩數(shù)目清單》，奏案05-1018-019。

? 中國第一歷史檔案館：《嘉慶二十五年十一月二十七日總管內(nèi)務府奏為兩浙應交玉貢停其交納事》，奏案05-0612-063。

責任編輯:劉毅

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1009-5241(2016)04-0052-08

滕德永 北京故宮博物院宮廷部副研究館員 歷史學博士 北京 100009

北京故宮博物院科研課題（KT2012-2）