論國際海洋環(huán)境污染治理立法的有效性

摘 要 盡管國際環(huán)境協(xié)議大量增殖，大規(guī)模的毀滅性的海洋環(huán)境惡化還在持續(xù)。很多專家學(xué)者質(zhì)疑國際海洋環(huán)境立法框架究竟能否有效的保護海洋環(huán)境。本論文著重于探討防治海洋環(huán)境污染的國際條約，分析了目前海洋環(huán)境的現(xiàn)狀、國際法有效性的衡量標準、現(xiàn)階段海洋環(huán)境立法的總體狀況，并以污染源的種類對國際條約進行分類，對不同種類污染源的國際立法現(xiàn)狀進行梳理，包括：防治陸源海洋環(huán)境污染的國際立法現(xiàn)狀、防治來自船舶污染的國際海洋環(huán)境立法現(xiàn)狀，防治傾倒造成的海洋環(huán)境污染的國際立法現(xiàn)狀，對這些國際條約（包括國際海洋環(huán)境爭端的立法）的有效性進行分析，提出了改進措施。

關(guān)鍵詞 國際海洋 環(huán)境污染 治理 國際環(huán)境法

作者簡介：邵鈺蛟，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.150

享有健康的環(huán)境、清潔的水和空氣的權(quán)利是第三代人權(quán)的重要內(nèi)容。但目前海洋環(huán)境的狀況卻不容樂觀。聯(lián)合國大會于2005年批準了關(guān)于全球報告和國家海洋環(huán)境評估的定期報告程序的需要，包括現(xiàn)存的和可預(yù)見的社會和經(jīng)濟方面的內(nèi)容。該定期報告制度應(yīng)當建立于現(xiàn)行的區(qū)域環(huán)境立法機制之上。

海洋覆蓋了地球表面的71%，并組成了95%的生物生活的空間。沿海區(qū)域僅占海洋環(huán)境的10%，但卻是超過90%的海洋生物的家，比如一萬三千種已知的海洋魚類，將近80%都分布在沿海區(qū)域。

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，約36億人口，或世界人口的60%，居住在60公里的海岸之內(nèi)。80%的旅游業(yè)產(chǎn)生在沿海地區(qū)。只有狹窄的沿海的條狀海域處在沿海國的領(lǐng)土和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)。沿海水域之上的約64%的海洋是我們所知的公海。

海洋環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2014年統(tǒng)計，29%的全球漁業(yè)資源被過度開采。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2014年統(tǒng)計，海岸邊紅樹林的采伐率超過了全球平均樹林損失速度的三到五倍。每年百八萬噸塑料廢棄物排向海洋，相當于平均每米海岸線就有15個大垃圾袋。地球上一半的珊瑚礁和三分之一的海草已經(jīng)消失了。自1970年以來，海洋脊椎動物的數(shù)量已經(jīng)下降了將近一半，對于區(qū)域經(jīng)濟經(jīng)濟、飲食、生活最為重要的某些魚類受損更為嚴重。

一、國際條約有效性界定和國際海洋環(huán)境公約現(xiàn)狀

（一）國際條約有效性的界定

目前還沒有一個公示能夠簡單地衡量海洋環(huán)境公約的有效性。其具體原因如下：首先，擬定一個國際公約并使其生效需要很長的過程，而公約的履行又往往與公約的目標和目的存在差異。根據(jù)犯罪公式，當犯罪的預(yù)期收益會超出實行合法行為的收益時個體就會犯罪。但在國際海洋環(huán)境公約下，犯罪很難界定。似乎大部分國家都對海洋污染有責任。筆者認為海洋環(huán)境公約的效率很難通過環(huán)境惡化來界定。國際海洋環(huán)境公約的貢獻是不容忽視的。國際海洋環(huán)境公約的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有的過程。由于海洋環(huán)境公約的增多，許多污染行為由之前的灰色地帶被界定為國際違法行為。

根據(jù)美國學(xué)者丹尼爾博丹斯基的觀點，一個國際條約的效率取決于條約成員能否最大限度地履行條約的目標。國際海洋法律體制的履行包括國家間的和區(qū)域間的草擬和答復(fù)、國家和國際合作、基于研究目的的合作、技術(shù)合作等。預(yù)警原則有助于減少未來的損害。衡量國際條約的有效性的最佳原則應(yīng)當是羅列出國際環(huán)境條約的目標，然后調(diào)查這些目標被履行到何種程度了。一個國際條約被履行并不意味著該條約的初始目標被有效地履行了。

（二）國際海洋環(huán)境立法現(xiàn)狀

最早的海洋環(huán)境公約誕生于1954年——《國際防止油污公約》。它于1958年7月26日生效，隨后又產(chǎn)生了四個附加議定書。隨后的幾年國際社會都沒有動力去進一步制定國際海洋環(huán)境公約，直到1973年“托利卡尼翁”號原油泄漏事件發(fā)生。國際社會被該事件的污染之大所震驚，并產(chǎn)生了對油污損害賠償立法和干預(yù)海洋環(huán)境污染的必要性的意識。政府間海事協(xié)商組織（IMCO）于1969年11月29日在布魯塞爾召開的海上污染國際法律會議上通過了《國際油污損害民事責任公約》和《國際干預(yù)公海油污事故公約》。1969布魯塞爾會議于1971年12月18日通過了《建立油污損害賠償?shù)膰H基金會的公約》（FUND 92）。1972年聯(lián)合國發(fā)布了《人類環(huán)境宣言》，其中的原則七強調(diào)“各國應(yīng)該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的或妨害對海洋進行其它合法利用的物質(zhì)的污染”。接下來的一段時間，產(chǎn)生了大量國際海洋環(huán)境法公約，例如：《防止傾倒廢物和其他海洋污染公約》（訂立于1972年，有87個締約國）、《干預(yù)公海非油污污染議定書》（訂立于1973年，有88個締約國）和一些其他區(qū)域國際環(huán)境法公約。1974年聯(lián)合國開展了區(qū)域海洋項目。1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》被稱為“海洋憲章”。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的序言，《聯(lián)合國海洋法公約》旨在“保護和保全海洋環(huán)境”。《聯(lián)合國海洋法公約》第235條第二款規(guī)定“各國對于在其管轄下的自然人或法人污染海洋環(huán)境所造成的損害，應(yīng)確保按照其法律制度，可以提起申訴以獲得迅速和適當?shù)难a償或其他救濟”。根據(jù)美國學(xué)者沃格勒和安貝的觀點，《聯(lián)合國海洋法公約》的效力是受重視的，我們需要的是整合現(xiàn)有區(qū)域海洋環(huán)境條約協(xié)議。1992年里約峰會《21議程》第17章提及了關(guān)于海洋、全封閉或半封閉海域、沿海地區(qū)環(huán)境保護，合理利用、開發(fā)生物資源。1982年《巴黎港口國監(jiān)督諒解備忘錄》有助于提高港口安全并預(yù)防污染。1994年《亞太港口國監(jiān)督東京諒解備忘錄》也規(guī)定了相似的內(nèi)容。2006年12月，第61屆聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于海洋和海洋法的草案》（A/61/L.30），該決議的編號為A/RES/61/222。該決議重申了2006 年 6 月 7 日至 9 日在紐約舉行的“評估各種評估”特設(shè)指導(dǎo)組第一次會議的報告內(nèi)容，敦促特設(shè)指導(dǎo)組按照第 60/30 號決議的規(guī)定，在兩年內(nèi)完成“評估各種評估”。

二、 防治陸源海洋環(huán)境污染的法律框架及其效率

目前尚不存在專門針對陸源污染的國際海洋環(huán)境公約?！堵?lián)合國海洋法公約》第207條是防治陸源海洋環(huán)境污染的最重要的法律。1985年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了《關(guān)于保護海洋環(huán)境免受陸源污染的蒙特利爾準則》。國際社會開展了很多會議和行動來解決陸源污染問題，比如1992年里約會議報告《21議程》、“保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃”、《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃北京宣言》（發(fā)布于2006年，該《宣言》受到了聯(lián)合國大會的高度重視）、《關(guān)于持久有機污染物的斯德哥爾摩公約》（共有180個締約方）?！侗Ｗo東北大西洋海洋環(huán)境公約》（1992）強調(diào)通過技術(shù)實現(xiàn)無廢物。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署也在不斷改進環(huán)境影響評價的目標、原則和方法。

三、防治來自船舶的海洋污染的國際條約及其法律效力

1973年的國際防止船舶污染公約及其1978年議定書是治理來自船舶污染的最主要的國際公約。截至2016年4月，共有154個國家（代表98.7%的世界船運量）成為該公約的締約國。在1989年的?？松?瓦爾德茲事件后，國際海事組織通過了《1990 國際油污防備、反應(yīng)和合作國際公約》。

1996年國際海事組織通過了《關(guān)于海上運輸有害有毒物質(zhì)的責任和損害賠償?shù)膰H公約》，并于2000年通過了其修正案。國際海事組織于1997年11月27日在第20屆大會上通過了IMO.A.868（20）決議，即《關(guān)于控制和管理船舶壓載水，減少有害水生物和病原體傳播的指南》。國際海事組織海上環(huán)境保護委員會（ME PC）和海上安全委員會（MSC）負責保持對壓載水問題和指南的應(yīng)用進行審議，以使該指南進一步成為制定MARPOL73/78公約新附則的基礎(chǔ)。

2000年國際海事組織通過了《有毒有害物質(zhì)污染事故防備、反應(yīng)與合作議定書》（OPRC-HNS 議定書）。能源能效要求被作為MARPOL第四附加議定書（2001）的新內(nèi)容，并于2013年1月1日生效。這些規(guī)定要求對新的船只適用能源能效涉及附件的內(nèi)容（EEDI）， 并對所有船只要求船只能源能效管理計劃?！堵?lián)合國海洋法公約》第194條b款和第211條T規(guī)定了防止船舶污染的義務(wù)。2001年國際海事組織IMO通過了《燃油污染損害民事責任國際公約》，加強了保險證明和財務(wù)擔保，卻遲遲不能生效。

2001年國際海事組織通過了《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約》（AFS），根據(jù)公約的有關(guān)規(guī)定，自2003年1月1日起，所有船舶不得施涂或重新施涂以有機錫化合物充當殺蟲劑的防污底系統(tǒng)，因此無論公約將來何時生效，該條款都具有追溯力，將約束所有在上述日期之后的施涂行為并予以相應(yīng)制裁。

2004年2月13日國際海事組織通過了《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》（BWM）。海洋環(huán)境保護委員會的第58次會議報告認為排放控制的概念應(yīng)當包括禁止特定氣體污染。

2007年國際海事組織通過了《內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》，以確保船舶殘骸及時有效清除和賠付所涉及費用。

2009年5月15日年國際海事組織通過了《香港國際安全和環(huán)境無害化拆船公約》。根據(jù)國際海事組織的執(zhí)行報告，油污的減少在近幾年十分有效。

四、結(jié)語

國際海洋環(huán)境污染治理立法以國際習慣法為主，強制性較弱，主要靠各國的意愿遵守。目前國際的國際海洋法律制度缺乏將國際協(xié)議與科學(xué)結(jié)合。對海洋環(huán)境的影響應(yīng)當由更權(quán)威的專家組監(jiān)測。海洋生物普查、聯(lián)合國教科文組織IOC、GESAMP和GloBallast做得相當不錯。有許多概念，如“安全”、“有效”、“不合理的風險”等，沒有具體的科學(xué)定義，需要法律解釋和法官自己的理解，因此潛藏著固有的不確定性。在未來，我們需要將法律標準與科學(xué)測量結(jié)合起來，即使是科學(xué)測量仍需要實踐的檢驗?！坝行гu估”還需要評估。盡管我們有大量的國際海洋協(xié)定，但締約方數(shù)量有限，所以協(xié)議的影響是有限的。協(xié)議設(shè)定了很多目標，但國家需要時間合作，需要時間來協(xié)調(diào)國際環(huán)境影響評估與國內(nèi)評估。有許多提高國際海洋條約效力的方法，包括建立秘書處執(zhí)行報告制度、委員會審查、同行評審、專家審評組、協(xié)助執(zhí)行的特別基金等。正如聯(lián)合國大會決議所指出的，環(huán)境的持續(xù)惡化部分是由于競爭性需求的增加。有效性取決于條約所規(guī)定的實際制度設(shè)計、文書用語、目標、不斷變化的政治條件和環(huán)境條件，無論如何，更大程度的遵守條約總會導(dǎo)致環(huán)境改善。

參考文獻：

[1]世界自然基金會.地球：我們的水世界.網(wǎng)址http：//wwf.panda.org/about_our_earth/blue_planet/.

[2][美]丹尼爾·博丹斯基.國際環(huán)境法的藝術(shù)和詭計.哈佛大學(xué)出版社.2010.

[3][美]約翰·沃格勒、馬克·F·安貝.環(huán)境和國際關(guān)系：理論和審閱.勞特利奇出版社.

[4]聯(lián)合國大會決議A/RES/61/222.