對(duì)武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的幾點(diǎn)思考

楊昊霖　李莉

摘 要 《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》從法律層面為武警部隊(duì)境外反恐提供了法律依據(jù)，而境外反恐行動(dòng)中的法律因素尤其是國(guó)際法因素錯(cuò)綜復(fù)雜，政治敏感性極強(qiáng)。因此，本文認(rèn)為深刻認(rèn)識(shí)并高度重視武警境外反恐行動(dòng)的重要作用，不斷研究解決理論層面上的突出問(wèn)題，完善境外反恐法律保障工作機(jī)制，對(duì)于迎接新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題，有效履行武警部隊(duì)職責(zé)使命具有重要意義。

關(guān)鍵詞 武警部隊(duì) 境外 反恐

作者簡(jiǎn)介：楊昊霖，武警指揮學(xué)院研究生管理大隊(duì)十八隊(duì)研究生；李莉，武警指揮學(xué)院政治工作系軍事法學(xué)教研室主任。

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.214

2015年12月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐法》），該法規(guī)定武警部隊(duì)可以出境執(zhí)行反恐怖主義行動(dòng)。這一任務(wù)的賦予為新時(shí)期新階段武警部隊(duì)履行職能使命提供了更大的空間。

近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)國(guó)內(nèi)“三股勢(shì)力”的打擊力度，迫使其向境外轉(zhuǎn)移。但是，周邊國(guó)家對(duì)打擊恐怖主義的重視程度以及能力水平參差不齊，尤其是部分國(guó)家反恐能力低下，一些具有我國(guó)國(guó)籍的恐怖分子在與我國(guó)接鄰的國(guó)家邊境地區(qū)開(kāi)設(shè)大量的“訓(xùn)練營(yíng)”和“講習(xí)班”，訓(xùn)練恐怖分子并伺機(jī)返回我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行恐怖活動(dòng)。這些“國(guó)外無(wú)力解決，國(guó)內(nèi)亟需鏟除”的國(guó)際恐怖組織對(duì)我國(guó)國(guó)家安全來(lái)說(shuō)如鯁在喉、如芒在背。另外，我國(guó)設(shè)置在境外的使領(lǐng)館以及大型建設(shè)項(xiàng)目，有些處于政治環(huán)境復(fù)雜、矛盾問(wèn)題突出的地區(qū)，對(duì)于這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，不適宜派出軍隊(duì)進(jìn)行保護(hù)，所以必要時(shí)派出武警部隊(duì)出境參與反恐行動(dòng)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。

一、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的概念界定

武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)，在《中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)軍語(yǔ)》中沒(méi)有明確的解釋，顧名思義是指中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)在境外執(zhí)行的反恐怖行動(dòng)。這里有三點(diǎn)需要進(jìn)一步明確。一是“境外”的含義。《國(guó)家安全法》對(duì)“境外”的概念規(guī)定為“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域以外或者領(lǐng)域以內(nèi)中華人民共和國(guó)政府尚未實(shí)施行政管轄的地域?！比缗_(tái)灣地區(qū)，從地理的自然界限來(lái)說(shuō)是中國(guó)領(lǐng)土，但中華人民共和國(guó)政府還沒(méi)有對(duì)其實(shí)施管轄權(quán)，即稱境外?，F(xiàn)在屬中國(guó)領(lǐng)土的香港、澳門(mén)也應(yīng)屬于境外；二是“武警部隊(duì)反恐怖行動(dòng)”的含義?！吨袊?guó)人民武裝警察部隊(duì)軍語(yǔ)》的解釋是：“武警部隊(duì)防范和打擊恐怖主義的活動(dòng)。是國(guó)家反恐怖行動(dòng)的重要組成部分。主要擔(dān)負(fù)現(xiàn)場(chǎng)封鎖控制、核心區(qū)武力突擊和常規(guī)救援等任務(wù)”，再結(jié)合《反恐法》精神，武警部隊(duì)反恐怖行動(dòng)主要可以歸納為圍繞“防、打、控、救”四方面展開(kāi)；三是“武警部隊(duì)境外反恐怖行動(dòng)”同“軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”的關(guān)系。軍語(yǔ)中對(duì)“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”的解釋是“使用軍事力量進(jìn)行的，不構(gòu)成戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事活動(dòng)。包括維和、反恐、反走私、緝毒、戒嚴(yán)、防暴平暴和搶險(xiǎn)救災(zāi)等。”可見(jiàn)，“武警部隊(duì)境外反恐怖行動(dòng)”屬于“軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”的范疇。人民解放軍和武警部隊(duì)同樣作為我國(guó)強(qiáng)有力的武裝力量，人民解放軍主要負(fù)責(zé)對(duì)外抵抗侵略，保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)。武警部隊(duì)主要擔(dān)負(fù)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，保障人民安居樂(lè)業(yè)的職責(zé)使命。軍隊(duì)的軍事行動(dòng)容易讓人聯(lián)想到國(guó)家主權(quán)問(wèn)題和戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題，軍隊(duì)的境外活動(dòng)容易被其他國(guó)家視為對(duì)國(guó)家和地區(qū)安全的威脅。武警部隊(duì)作為遂行安全保衛(wèi)任務(wù)的武裝力量，有更為專業(yè)的反恐能力卻不會(huì)引發(fā)不必要的外交問(wèn)題，所以在處置上，武警部隊(duì)出境遂行反恐任務(wù)更有可行性。

武警部隊(duì)出境反恐的法律依據(jù)源于《反恐法》第七十一條規(guī)定：“經(jīng)與有關(guān)國(guó)家達(dá)成協(xié)議，并報(bào)中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)，中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)可以派員出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)?！蔽渚筷?duì)受中央軍事委員會(huì)和國(guó)務(wù)院的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而執(zhí)行境外反恐任務(wù)報(bào)中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這側(cè)面反映了武警部隊(duì)在出境執(zhí)行反恐任務(wù)時(shí)的軍事性作用。其身份與外交人員不同，無(wú)法享有《維也納外交關(guān)系公約》中對(duì)外交人員設(shè)立的特殊權(quán)利。因此武警部隊(duì)在境外的反恐行動(dòng)，不僅需要有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法為其提供支撐，還需要與他國(guó)進(jìn)行協(xié)商與交流，簽署多邊、雙邊協(xié)定及條約，對(duì)官兵在境外執(zhí)行反恐任務(wù)時(shí)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，以此作為維權(quán)的依據(jù)。

二、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的法律保障體系建立問(wèn)題

當(dāng)前，關(guān)于部隊(duì)執(zhí)行境外行動(dòng)的規(guī)范從憲法、法律到軍事法規(guī)、規(guī)章，各個(gè)位階基本都有涉及，但不夠系統(tǒng)完善，與任務(wù)需求還有一定差距，往往很難為武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)提供直接有力的法律依據(jù)和明確具體的法律指引。一方面，有些規(guī)范比較原則，可操作性不夠強(qiáng)，授權(quán)性條款缺失，一些重要問(wèn)題（如部隊(duì)人員和裝備的出入境管理，行動(dòng)中的武力使用具體規(guī)則等）還存在立法的空白；另一方面，已有規(guī)范比較分散，且在有關(guān)國(guó)內(nèi)法之間以及國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法之間還有一定的銜接空擋，不利于整個(gè)體系的構(gòu)建和完善。而境外反恐行動(dòng)牽涉國(guó)家多，法律關(guān)系復(fù)雜，與國(guó)家利益緊密相連，迫切需要對(duì)相關(guān)國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律規(guī)定進(jìn)行研究梳理，形成一套支撐體系，為武警部隊(duì)圓滿完成任務(wù)提供可靠的法律支持。

制定新法。根據(jù)境外反恐行動(dòng)的類型和性質(zhì)，確定境外反恐行動(dòng)的立法需求、內(nèi)容及層級(jí)，從基本法律依據(jù)、專門(mén)法律規(guī)定、配套規(guī)章制度三個(gè)層面確定基本框架。雖然《反恐法》的出臺(tái)對(duì)軍隊(duì)和武警部隊(duì)出境執(zhí)行反恐任務(wù)提供了基本的法律依據(jù)，但是對(duì)于武警部隊(duì)來(lái)說(shuō)，遂行境外反恐任務(wù)相關(guān)的專門(mén)法律規(guī)定還比較缺乏，配套的法規(guī)和規(guī)章還不夠明確和具體，實(shí)用性和操作性還不夠強(qiáng)，對(duì)于一些復(fù)雜棘手任務(wù)，指揮員不容易把握?qǐng)?zhí)行。筆者認(rèn)為，可以繼續(xù)研究制定武警部隊(duì)關(guān)于出境執(zhí)行反恐任務(wù)的相關(guān)規(guī)章，或者在軍隊(duì)執(zhí)行出境任務(wù)相關(guān)法規(guī)中對(duì)武警部隊(duì)參加境外反恐設(shè)置條款并授權(quán)，為武警部隊(duì)執(zhí)行出境反恐任務(wù)提供行為指導(dǎo)，從而圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。

整理舊法。由于我國(guó)針對(duì)反恐立法的應(yīng)急性特征，很多反恐的法律條文往往夾雜在各個(gè)不同的部門(mén)法中。在實(shí)踐操作中僅僅按照分散的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的反恐形勢(shì)。近年來(lái)，在對(duì)外軍事交往與軍事合作中，我國(guó)陸續(xù)簽訂了不少的協(xié)定、協(xié)議、紀(jì)要和備忘錄，參與的國(guó)際性雙邊或多邊條約更是復(fù)雜繁瑣，而武警部隊(duì)在執(zhí)行境外反恐任務(wù)中，可以適用哪些條款，在適用的過(guò)程中與解放軍的區(qū)別，都迫切需要進(jìn)行梳理和歸類。對(duì)于已有類似規(guī)范的，可以通過(guò)下發(fā)形式，授權(quán)參照?qǐng)?zhí)行，既節(jié)約立法資源，又促進(jìn)法律問(wèn)題解決，可以極大的提高法律保障效益。

借鑒他法。對(duì)于外國(guó)一些成熟的法律法規(guī)，完全可以為我所用。特別是聯(lián)合國(guó)以及美國(guó)、法國(guó)和巴基斯坦等國(guó)家軍隊(duì)對(duì)反恐行動(dòng)中安全防范計(jì)劃措施和規(guī)則程序，都是經(jīng)過(guò)實(shí)踐不斷檢驗(yàn)的，具有一定的參考價(jià)值。例如，聯(lián)合國(guó)在實(shí)施維持和平行動(dòng)時(shí)，必須和所在國(guó)簽訂《部隊(duì)地位協(xié)定》，對(duì)部隊(duì)及成員的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。這些規(guī)定使部隊(duì)人員在境外執(zhí)行任務(wù)享有一定的特權(quán)和豁免，同時(shí)明確了相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任，保證了行動(dòng)的圓滿完成。

三、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)法律保障運(yùn)行機(jī)制架構(gòu)問(wèn)題

執(zhí)行出境反恐任務(wù)是武警部隊(duì)使命任務(wù)的拓展，境外反恐任務(wù)的法律保障是部隊(duì)法治工作的新領(lǐng)域，帶來(lái)很多新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題。一是境外反恐行動(dòng)法律保障沒(méi)有專責(zé)部門(mén)，缺少統(tǒng)一的歸口，法律力量缺乏整合，有限的資源分散，職責(zé)功能不清，關(guān)系不順，沒(méi)有形成合力。二是對(duì)制定和修改國(guó)際反恐行動(dòng)規(guī)則的影響力不大，特別是參與國(guó)際反恐條約制定中發(fā)揮作用不夠。三是在決策與實(shí)施過(guò)程中，一些必要的法律評(píng)估論證和法律咨詢支持還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。四是法律顧問(wèn)在境外隨行保障的參與十分有限，作用尚未充分發(fā)揮，給出境處置恐怖活動(dòng)帶來(lái)一定程度的法律風(fēng)險(xiǎn)。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，理順境外反恐行動(dòng)法律保障工作的指揮關(guān)系，明確歸口管理，整合資源力量，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是加快建立武警部隊(duì)境外反恐法律保障專門(mén)機(jī)構(gòu)，專責(zé)出境反恐行動(dòng)的法律保障工作；三是落實(shí)武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的法律顧問(wèn)制度，保證執(zhí)行出境反恐任務(wù)部隊(duì)配屬專業(yè)法律保障人員，增強(qiáng)境外反恐行動(dòng)法律顧問(wèn)伴隨保障水平。

可以借鑒外國(guó)成熟的法律保障運(yùn)行機(jī)制。釆取批判繼承、為我所用的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)對(duì)美國(guó)、俄羅斯、巴基斯坦等出境任務(wù)較多的國(guó)家法律保障運(yùn)行機(jī)制的研究，探索和研究國(guó)內(nèi)外軍隊(duì)法律保障機(jī)制建設(shè)的規(guī)律和模式，為加強(qiáng)武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的合法性和有效性，提出可行性、合理化建議。如可以參照外軍的法律保障運(yùn)行模式，再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在總部設(shè)立涉外法律保障辦公室，在部隊(duì)司令部門(mén)編配軍法參謀，在各重要反恐分隊(duì)編配法律顧問(wèn)。由涉外法律保障辦公室牽頭對(duì)具備執(zhí)行出境伴隨保障能力的法律顧問(wèn)進(jìn)行登記備案，每年定期組織業(yè)務(wù)考核，對(duì)特長(zhǎng)和能力進(jìn)行評(píng)估，在部隊(duì)出境執(zhí)行重大反恐任務(wù)時(shí)，提供隨行保障人員方案。

四、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐法律保障理論研究教育問(wèn)題

目前，武警部隊(duì)對(duì)國(guó)際法的學(xué)習(xí)重視不夠，專門(mén)法律人才特別是能隨行出境反恐法律保障的人才匱乏，部隊(duì)日常演練中法律保障具體內(nèi)容涉及不多，官兵關(guān)于國(guó)際法、武裝沖突法的法律教育培訓(xùn)不足等問(wèn)題凸顯，已成為官兵遂行出境反恐任務(wù)的短板。隨著傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅的不斷增多，對(duì)武警部隊(duì)提出了新的要求，必須要有科學(xué)有效的培訓(xùn)方法，對(duì)各個(gè)層級(jí)的人員進(jìn)行不同程度的法律法規(guī)教育，使官兵在執(zhí)行出境任務(wù)中可以有效的運(yùn)用法律武器解決突發(fā)問(wèn)題。

要進(jìn)一步加大部隊(duì)內(nèi)部法律專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。院校作為人才培養(yǎng)的基地，可以增設(shè)武警法學(xué)系，培養(yǎng)具有法律專業(yè)背景的軍官或士官，并在部隊(duì)中廣泛普及國(guó)際法、武裝沖突法和武警法知識(shí)。為達(dá)到教學(xué)資源的優(yōu)化配置，可以將法律課程設(shè)置為一、二、三、四等四個(gè)等級(jí)：“一級(jí)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)授課和錄制視頻的形式面向廣大基層官兵進(jìn)行的武警法和境外任務(wù)中涉法問(wèn)題的普法教育；二級(jí)是采取院校培訓(xùn)或者專家授課的方式面向擔(dān)負(fù)出境任務(wù)的反恐分隊(duì)進(jìn)行的國(guó)際法課程；三級(jí)是為高級(jí)指揮和參謀軍官在院校學(xué)習(xí)時(shí)專門(mén)設(shè)置的境外反恐法律培訓(xùn)課程，屬于武警法課程中的一項(xiàng)內(nèi)容；四級(jí)是為法律保障工作人員自身設(shè)置的反恐法和國(guó)際法課程，屬于專業(yè)訓(xùn)練?！备鱾€(gè)等級(jí)的課程所涉列的知識(shí)廣度和難度各不相同，使各類人員都能根據(jù)職責(zé)需要掌握有效的境外反恐法律知識(shí)。

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