關(guān)于依法治教的理論探討

邱勇　張曉燕

摘 要 依法治教是我國改革開放以來民主法治建設(shè)理論與實踐的結(jié)晶。黨的十八屆四中全會作出了全面推進(jìn)依法治國的決定，具體到黨的教育事業(yè)建設(shè)與發(fā)展即為全面推進(jìn)依法治教。本文認(rèn)為需要在強(qiáng)化教育法治理念、完善教育法制體系建設(shè)、管理部門依法行政、學(xué)校依法治校和加強(qiáng)監(jiān)督等方面改進(jìn)提高。

關(guān)鍵詞 教育 法治治理 依法治教

作者簡介：邱勇，云南中醫(yī)學(xué)院，副教授，研究方向：高等教育、中醫(yī)文化學(xué)；張曉燕，云南中醫(yī)學(xué)院，講師，研究方向：思想政治教育、醫(yī)藥衛(wèi)生法。

中圖分類號：G520 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.256

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，必須全面推進(jìn)依法治國。具體到黨的教育事業(yè)建設(shè)與發(fā)展，即為構(gòu)建中國特色社會主義教育法治治理體系，全面推進(jìn)依法治教。

一、我國依法治教理論與實踐的演進(jìn)

教育事業(yè)是黨和國家的重大事業(yè)。依法治教是中國特色社會主義法治實踐的結(jié)晶，是黨的法治思想的重要組成部分。我國依法治教理論是在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展中不斷得到完善和鞏固的。1982年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中即提出“要搞好教育立法”；1985年，中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中指出，要“在簡政放權(quán)的同時，必須加強(qiáng)教育立法工作”；1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》具體明確 ，要“加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法治教的軌道。” 1999年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》再次強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障?！笨梢钥闯觯?改革開放進(jìn)程中，我們黨加強(qiáng)教育法治建設(shè)工作一刻也沒有停歇。應(yīng)該說，新中國成立以來，黨和國家就把教育法治列入重要日程，《中華人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中即作出有關(guān)法制教育規(guī)定，如：“教育方法為理論與實際一致。人民政府應(yīng)有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)法”等。如今，教育發(fā)展內(nèi)容已寫入憲法，成為我國教育發(fā)展的根本法律依據(jù)。

在改革開放實踐中，我國的國家治理回歸民主法制軌道，教育立法與實踐進(jìn)入活躍發(fā)展時期。先后制定頒布了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等教育專項法律，國務(wù)院制定了多項教育行政法規(guī)，各地出臺了數(shù)以百計的地方性教育法規(guī)，為依法治教奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。其中，1995年頒行的《教育法》，對教育基本制度、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會等事宜作出了詳盡規(guī)定，是我國教育法律體系中的母法，是依法治教的根本大法。

近年來，國家不斷推動和加強(qiáng)教育立法工作。《2003-2007年教育振興行動計劃》提出了“五修四立”的教育立法規(guī)劃；《2010- 2020年國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》升級為“六修五立”計劃；提出要在高校招生、教育收費、教育經(jīng)費使用、學(xué)位點評審、高校貧困生資助等涉及群眾切身利益問題上加強(qiáng)制度建設(shè)；要完善招生管理和教育收費中的責(zé)任追究制度等。此外，教育執(zhí)法、教育司法、教育法律監(jiān)督、教育法律救濟(jì)等工作也同步推進(jìn)。

實踐證明，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展中，始終重視教育事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，始終堅持以人為本、注重公平、依法治教的教育理念。目前，我們黨已確定了全面建成小康社會的目標(biāo)，提出了科教興國戰(zhàn)略，把優(yōu)先發(fā)展教育擺在重要位置來部署和推動，提出教育是民族振興的基石，是社會公平的基礎(chǔ)。中國特色社會主義教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵更加鮮明而具體。在這樣的歷史起點和背景下，教育法制體系建設(shè)與實施尤為重要和關(guān)鍵，黨的十八屆四中全會決定對完善教育法規(guī)建設(shè)作出了專門部署和要求，這是我國在新的歷史發(fā)展節(jié)點上，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新認(rèn)識，也是黨的教育事業(yè)如何走上法治化軌道，建設(shè)中國特色社會主義教育強(qiáng)國的實現(xiàn)途徑。

二、實施依法治教中的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

實施依法治教，從思想認(rèn)識到理論實踐涵蓋方方面面的內(nèi)容，是一個歷史演進(jìn)的過程，也是具體實踐推動過程。但從現(xiàn)實問題出發(fā)，急需抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是教育主管部門在行政管理中依法行政，二是學(xué)校在人才培養(yǎng)中依法治校。

各級教育行政主管部門代表國家管理教育事業(yè)，其行政行為是國家教育法制思想的具體體現(xiàn)。各學(xué)校是貫徹黨的教育方針的執(zhí)行者，根據(jù)國家授權(quán)管理學(xué)校建設(shè)發(fā)展事務(wù)，培養(yǎng)中國特色社會主義人才。其學(xué)校治理、教書育人等活動是否依法依規(guī)，決定了廣大受教育者在學(xué)校教育中是否得到權(quán)益保障，社會對學(xué)校的公平期待是否得到回應(yīng)等問題。二者構(gòu)成了依法治教中不可分割的兩個方面，是推進(jìn)依法治教的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）教育行政部門依法行政

依法行政，即要求各級教育行政主管理部門根據(jù)法定的職權(quán)和程序適用教育法律規(guī)范，依法行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

把教育行政部門放到推進(jìn)依法治教的實踐環(huán)節(jié)中來討論，其直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容是依法行使教育行政管理職權(quán)，并主動接受教育相關(guān)者的監(jiān)督。依法行使教育行政管理職權(quán)包含了兩方面的要求，一是規(guī)定的職權(quán)必須行使，二是行使的職權(quán)必須合法。前一個內(nèi)容規(guī)定了教育行政部門必須作為，后一個內(nèi)容規(guī)定了教育行政部門必須守法。按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的政府執(zhí)政行為要求，教育行政部門在行使職權(quán)中，不能因涉事內(nèi)容的遠(yuǎn)近親疏，或問題的急難責(zé)重等原因選擇性設(shè)定，要求既必須可為，又必須作為。按照授權(quán)與用權(quán)的邏輯，教育行政部門無權(quán)擴(kuò)大和縮小應(yīng)該管理的權(quán)責(zé)范圍，也不能自已劃定權(quán)責(zé)邊界。凡屬管轄范圍內(nèi)的事務(wù)，教育行政部門都應(yīng)依法規(guī)范和治理，并在治理中履行法定責(zé)任。

（二）學(xué)校依法治校

教育的根本著力點是培養(yǎng)人才，培養(yǎng)人才的重要環(huán)節(jié)是學(xué)校教育。學(xué)校在教育實踐中，通過內(nèi)部治理制度的完備與實施，把適合學(xué)校開展教學(xué)活動的法律、法規(guī)和教育條例固化在具體實踐中，使學(xué)校、教師、學(xué)生、社會的權(quán)責(zé)清楚，使學(xué)校組織目標(biāo)、教師根本利益、學(xué)生成長訴求與學(xué)校教學(xué)、科研、社會實踐等活動有機(jī)統(tǒng)一在一起，構(gòu)成規(guī)范而富有效率的制度環(huán)境，使教師、學(xué)生在教育實踐中的主體地位得到充分保障，是依法治校追求的目標(biāo)。

在學(xué)校治理中，存在學(xué)校舉辦者、管理者、教師、學(xué)生、校友、家長、社會參與者等諸多利益相關(guān)者。如果缺乏基本的制度規(guī)范，則會在沖突中失去學(xué)校的根本準(zhǔn)則，偏離應(yīng)有的公平正義。學(xué)校的根本任務(wù)是培養(yǎng)人才，教育活動的主體是教師和學(xué)生，學(xué)校的一切校務(wù)安排都必須圍繞人才培養(yǎng)，圍繞調(diào)動教師與學(xué)生積極性來展開。在國家舉辦的學(xué)校治理中，無疑存在舉辦者和學(xué)校管理者具有的組織優(yōu)勢。其優(yōu)勢存在的合理性在于廣泛調(diào)動一切資源為教師教學(xué)、學(xué)生成才服務(wù)，其可能的非理性在于滲透或打壓其它利益相關(guān)者，變優(yōu)勢為強(qiáng)勢。根本的解決辦法就是法治，依法依規(guī)，規(guī)范管理。

2003年7月，教育部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》；2012年11月，又發(fā)布了《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》，是實施依法治校的基本規(guī)范。依法治校是實施依法治教的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前，學(xué)校在治理中存在行政色彩過重、主辦者和管理者的意志體現(xiàn)過多、社會對學(xué)校的關(guān)切回應(yīng)不夠、學(xué)校內(nèi)部治理層級與權(quán)責(zé)不清等困境，都是推進(jìn)依法治校應(yīng)該解決的現(xiàn)實問題。

只有教育行政管理部門依法行使行政職權(quán)，學(xué)校依法開展教學(xué)活動，依法治教才能從理念轉(zhuǎn)化為實踐，才能推進(jìn)我國教育法治進(jìn)程，也才能開創(chuàng)中國特色社會主義教育法治治理新局面。

三、努力推進(jìn)依法治教的理論探討

黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”戰(zhàn)略部署。依法治教是其中的一項具體內(nèi)容，需要站在長遠(yuǎn)與全局的高度來認(rèn)識并努力推進(jìn)。

（一）強(qiáng)化依法治教認(rèn)識

依法治教既有政治屬性，也有教育屬性。我們黨是馬克思主義政黨，黨的教育事業(yè)必須是為無產(chǎn)階級服務(wù)的，是充分應(yīng)用教育規(guī)律實現(xiàn)教育效益最大化的一項具體工作。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展，人們對教育的要求越來越高，期望通過教育的發(fā)展實現(xiàn)自身發(fā)展的愿望越來越主動和迫切。現(xiàn)階段，我們正走在通過全面深化改革的大調(diào)整來獲取發(fā)展動力的道路上，法制建設(shè)對保證公平、保證秩序、保證人民利益具有十分重要的意義。按照中央部署，現(xiàn)階段的深化改革，是構(gòu)建法治政府、法治社會的改革。實施依法治教，是中央頂層設(shè)計中的重要內(nèi)容，與深化教育改革，實現(xiàn)中國特色教育現(xiàn)代化的目標(biāo)息息相關(guān)。

（二）完善教育法制體系建設(shè)

實施依法治教，首先應(yīng)有法可依。因此，進(jìn)一步完善教育法制體系建設(shè)應(yīng)該列為依法治教中的重大工作。盡管我們教育法制的主體法律體系已基本建立，但與國家整體法治推進(jìn)和教育改革發(fā)展的步伐和需要相比，教育法律體系還需進(jìn)一步完備，不僅要繼續(xù)制定一些新法，增加教育法律的數(shù)量，而且從提高法律質(zhì)量的角度，還要對已有的一些教育法律進(jìn)行必要的修訂，以提高教育法律的科學(xué)性、適應(yīng)性、針對性和可操作性。同時，應(yīng)制定我國教育法制體系建設(shè)與完善的中長期規(guī)劃，有計劃地推進(jìn)教育法律體系建設(shè)。

（三）切實推進(jìn)教育管理部門依法行政

教育管理部門依法行政是依法治教的基石。黨的教育方針和國家法治教育理念最終都由各級教育管理部門落實，教育管理部門的行政行為直接影響法治教育思想的樹立與執(zhí)行。教育管理部門應(yīng)按依法治國要求，切實推行權(quán)利清單制，把屬于學(xué)校、教育中介服務(wù)組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利讓出，并在其活動中切實依法監(jiān)管，履行法定職責(zé)。

（四）完善學(xué)校依法治校體系建設(shè)

學(xué)校是人才培養(yǎng)的重要場所，在整個國家教育發(fā)展中處于最基礎(chǔ)、最直接的地位。隨著我國教育不斷向開放發(fā)展的方向邁進(jìn)，學(xué)校教育中的主客體之間，以及學(xué)校與外部利益相關(guān)者之間的關(guān)系不斷發(fā)生著新變化，如何在多種利益格局和沖突中保障學(xué)校公益性、學(xué)術(shù)性，強(qiáng)制的制度建設(shè)與實施尤其顯得必要。

（五）加強(qiáng)依法治教的監(jiān)督與治理

任何行為如果缺乏監(jiān)督，必然出現(xiàn)趨利避害現(xiàn)象，也不能在實踐中得到改進(jìn)提高，難以在規(guī)則的約定下養(yǎng)成人的自覺行為。教育是中國特色社會主義建設(shè)中的公益事業(yè)，是引領(lǐng)社會思潮，培養(yǎng)并踐行社會主義思想道德的具體實踐。其管理者、參與者、受益者、以及相關(guān)者都應(yīng)有權(quán)責(zé)邊界，應(yīng)有利益范圍和行為規(guī)范，違者都應(yīng)受到監(jiān)管和追責(zé)，以此警示依法治教的法律權(quán)威和制度的落實。

2016年1月，教育部印發(fā)了《依法治教實施綱要（2016-2020年》，對依法治教的目標(biāo)要求、教育法律體系建設(shè)、教育行政管理部門依法行政、各級各類學(xué)校依法治校等方面作出了部署。這是我們目前在推進(jìn)依法治教實踐中必須遵從的基本規(guī)程。

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