政府信息公開法治化建設研究

摘 要：政府信息公開法治化是推進依法行政和建設法治政府的有效途徑。2008年《政府信息公開條例》頒布實施以來，在中央和各級政府的不斷努力下，政府信息公開工作逐漸步入規(guī)范化和制度化的軌道。但在取得成績的同時，面臨的問題也不容忽視。文章以福建省三明市為例，以點概面地分析當前地方政府信息公開法治化建設中存在的問題，進而提出應從提高認識、優(yōu)化運行機制和加強保障等方面入手，進一步推進政府信息公開法治化建設。

關鍵詞：政府信息 公開 法治化三明

中圖分類號：D601；F062.5

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-042-03

一、政府信息公開法治化的意義

政府信息公開法治化是指國家行政機關和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)或委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，將其掌握的涉及公共利益的相關信息，依據(jù)法定的條件、程序和方式，在法定的時間里主動或依申請向社會公布，以及公民、法人或其他組織依法獲得并使用公共信息資源的制度模式。它對推進法治政府建設具有重要意義。

（一）政府信息公開法治化是規(guī)范政府行為，提高依法行政能力的重要手段

在我國，各級政府及其部門是最主要的法律法規(guī)實施者，其能否在憲法和法律規(guī)制的范圍內(nèi)開展管理活動，真正做到依法行政，是全面推進法治政府建設的關鍵所在。而通過政府信息公開法治化建設，將政府行政行為的過程及政府所掌握的其他涉及公眾利益的信息通過制度化和規(guī)范化的方式予以公開，讓政府各項活動全面接受社會公眾的多方監(jiān)督，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)行政權(quán)力和行政行為在陽光下運行的要求，增強各級政府及其部門工作人員行為的透明度，從而最大限度地預防腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生；另一方面，政府信息公開法治化對政府信息透明度、政府行為的廉潔性和高效性等方面都提出了更高要求，在這一高要求的刺激下，能夠倒逼各級政府及其部門切實提高自身依法行政能力，提高運用法治思維和法治方式做好各項工作的能力。

（二）政府信息公開法治化是科學界定政府職能，實現(xiàn)簡政放權(quán)的重要保證

實現(xiàn)職能科學和權(quán)責法定是法治政府建設的兩個基本目標，為此，國務院多次召開會議大力強調(diào)在全國推進簡政放權(quán)。簡政放權(quán)的基本要求是，政府合理界定職責范圍，厘清政府與市場的邊界，將權(quán)力充分下放。其中，行政審批制度改革是簡政放權(quán)的重中之重。而政府信息公開法治化的應有內(nèi)容包括政府權(quán)責清單、政府決策、政府改革措施的公布，這種公開既有結(jié)果的公開，也有過程的公開。具體而言，政府信息公開法治化作用于行政審批制度改革的過程中，政府把取消、下放和保留的行政審批事項，適時以適當方式公開，接受輿論和社會的監(jiān)督，防止行政審批權(quán)濫用，能夠保證簡政放權(quán)的順利推行。

（三）政府信息公開法治化是預防和化解矛盾，提升政府公信力的重要途徑

當前，政府與民眾間頻繁發(fā)生的矛盾沖突無法得到有效解決是阻礙法治政府建設的一大困難。造成此種困境的一個重要原因就是老百姓無法及時獲取真實有效信息，信息的嚴重不對等使民眾對政府公信力喪失信心，進而產(chǎn)生矛盾沖突。而政府通過信息公開法治化建設為預防和化解矛盾提供了重要途徑：在矛盾沖突發(fā)生前，充分的信息公開為政府與公眾的溝通奠定基礎，雙方能夠通過合法途徑商議解決辦法，避免暴力沖突發(fā)生；當沖突不可避免的發(fā)生后，及時且真實的信息公開能夠防止謠言的傳播和煽動，也為政府樹立起敢于擔當?shù)牧己眯蜗?，有利于矛盾沖突的解決和政府公信力的提升。

二、三明市政府信息公開法治化建設的現(xiàn)狀

（一）三明市政府信息公開法治化建設的實踐

近年來，三明市認真貫徹落實國務院工作部署，嚴格按照《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和《福建省政府信息公開辦法》規(guī)定，依照“透明、便民、利民、規(guī)范”的原則，不斷完善政府信息公開工作法治化建設。

1.提高信息公開的水平。一是不斷拓寬公開的內(nèi)容和數(shù)量。近年來，三明市不斷拓寬政府信息公開的范圍，不斷加強重點領域信息公開，特別是與群眾利益密切相關、群眾關注度較高領域的信息公開，如財政資金使用、權(quán)力清單、公共服務信息、環(huán)保信息和食品藥品安全等，以提高信息公開的實效性。而在主動公開方面，2008年以來，三明市政府已累計主動公開政府信息超過32萬條，涉及機構(gòu)職能類、政策文件類、重大建設項目類等多種類型。同時，依申請公開也穩(wěn)步推進，公開的數(shù)量逐年增加。二是豐富公開的形式。三明市充分利用大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡資源的優(yōu)勢條件，通過建立各級政府和部門門戶網(wǎng)站和專欄，召開新聞發(fā)布會，開通政務微博、政務微信、兩館查閱場所及其他便民渠道，實現(xiàn)政府信息公開形式的多樣性。截至2015年底，全市各級行政機關建立網(wǎng)站專欄（網(wǎng)頁）610個，網(wǎng)站專欄訪問量339萬多人次；通過各種公開載體主動公開政府信息3.53萬條次；健全檔案館、圖書館政府信息查閱場所18個；民生資訊服務平臺建設，全年更新信息265萬多條，在線訪問達173萬多人次，平臺接入信息源單位總數(shù)及信源覆蓋面居全省前列。豐富的公開形式切實提高了政府信息公開的水平，也極大滿足了群眾需要。

2.加強基礎保障建設。一是建立健全組織機構(gòu)。三明市組建了政府信息公開工作領導小組辦公室，市級配備2名工作人員具體負責全市政府信息公開的推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作。此外，在全市范圍內(nèi)逐步落實市、縣、鄉(xiāng)三級政府信息公開工作組織機構(gòu)、人員編制、辦公場所、公開平臺、工作經(jīng)費。截至2015年，市直各部門、各縣（市、區(qū)）政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)整完善政務公開工作領導小組、工作機構(gòu)607個，工作人員636人，其中專職52人。二是加強人員培訓引導。三明根據(jù)職能分工，與行政學院合作，分層次地通過以會代訓和專題培訓等多種形式舉辦培訓班，對全市政府信息公開工作人員進行相關政策解讀和日常業(yè)務能力提升等方面的培訓，增強工作人員的服務水平，有效推進全市政府信息公開工作持續(xù)健康發(fā)展。三是強化監(jiān)督檢查。三明市政府在參照福建省政府的做法基礎上，建立了信息公開網(wǎng)上電子監(jiān)察系統(tǒng)，通過每月開展網(wǎng)絡巡查、每季專項督查、半年重點抽查等手段，實時在線監(jiān)察各級政府網(wǎng)站政府信息公開專欄運行管理情況，基本實現(xiàn)漏洞的及時發(fā)現(xiàn)和解決。

（二）三明市政府信息公開法治化建設中存在的問題

1.對政府信息公開缺乏足夠的認識。受中國幾千年傳統(tǒng)統(tǒng)治觀念的影響，政府習慣處于管理位置，官員服務意識不強，導致部分地方政府及其部門對政府信息公開認識不足。以三明為例，從筆者的考察來看，部分基層政府和部分對政府信息公開工作的重視程度仍然不夠高，有些地區(qū)將政府信息公開工作當作形象工程，雖然開通了政府網(wǎng)站或微博微信，但這些信息公開渠道最終只出現(xiàn)在應付上級檢查的書面匯報材料中，其實際功能作用沒能真正發(fā)揮，甚至淪為睡眠網(wǎng)站。2015年國務院辦公廳公布的第一次全國政府網(wǎng)站普查情況的通報中，三明市的個別縣和個別部門網(wǎng)站被通報存在問題，這正是部分地方政府領導對政府信息公開認識不足，重視不夠所導致的。

2.政府信息公開的制度不完善。一是內(nèi)容和范圍不明確?，F(xiàn)有法律法規(guī)對政府信息公開的內(nèi)容和范圍的界定比較模糊，哪些信息需要公開，哪些信息允許拒絕公開沒有明確的標準，在政府享有高度自由裁量權(quán)的現(xiàn)實情況下，實踐中常出現(xiàn)主動公開、依申請公開和保密信息界限混亂的情形。二是程序不規(guī)范。當前的政府信息公開缺乏正當程序的引導，在公開的方式和程序上，仍以公開主體的自主選擇為主，這就容易出現(xiàn)只注重是否公開這一結(jié)果，而忽視公開的過程和信息的質(zhì)量和實效性。三是平臺建設不完備?，F(xiàn)有政府信息公開平臺主要是政府網(wǎng)站，但從全國政府網(wǎng)站普查結(jié)果來看，一部分網(wǎng)站存在欄目設置不夠便民，數(shù)據(jù)更新不夠快，難以滿足快速發(fā)布、靈活回應的需要等問題。且政府信息發(fā)布的技術(shù)平臺建設相對滯后，不能適應發(fā)展要求，嚴重阻礙了政府信息公開的發(fā)展。

3.政府信息公開的保障不足。一是監(jiān)督和救濟不完備。首先，在監(jiān)督上，現(xiàn)有信息公開的監(jiān)督手段比較單一有限，沒有建成聯(lián)動的督促和警報系統(tǒng)。且在發(fā)現(xiàn)信息公開存在不規(guī)范的問題時，也沒有相應的問責和懲罰制度，威懾力不足導致現(xiàn)有監(jiān)督制度的作用發(fā)揮有限。其次，配套的救濟途徑?jīng)]有跟上，特別是與行政復議和行政訴訟的銜接不夠嚴密，政府信息公開缺乏救濟保障。二是工作隊伍能力不高。一方面，從事政府信息公開工作的人員十分緊缺，目前從事政府信息公開工作的人員絕大多數(shù)是兼職，素質(zhì)參差不齊且經(jīng)常變動，在缺乏穩(wěn)定隊伍的情況下，政府信息公開法治化無法實現(xiàn)。另一方面，現(xiàn)有隊伍更存在工作能力和專業(yè)水平不高的問題，許多工作人員無法應對新情況、新挑戰(zhàn)，特別在政府信息公開工作任務日益繁重的大趨勢下，實踐中常會出現(xiàn)工作脫節(jié)延誤的現(xiàn)象。

三、推進政府信息公開法治化建設的思考

（一）加強宣傳教育，提高對政府信息公開的認識

1.加強對政府部門工作人員的宣傳教育。各級政府及其部門的公職人員是政府信息公開工作的主力軍，其思想上的正確認識和足夠重視是進一步推進政府信息公開法治化建設的前提。因此，需要綜合運用多種干部培訓渠道和手段，加強對政府公職人員的宣傳教育，特別是在理論上要有針對性地加強對政府信息公開的性質(zhì)、意義的培訓教育，讓公職人員真正認識到實現(xiàn)政府信息公開法治化是建設法治型政府、陽光型政府和服務型政府的必然要求，是全面推進依法治國的重要內(nèi)容，各級政府和部門必須認真對待，并且要學會運用法治思維和法治方式來推進這項工作。此外，還應加大政府信息公開法治化水平在各級政府政績考核指標體系中的權(quán)重，并組織公職人員學習，倒逼各級政府及其部門正確看待并重視政府信息公開的法治化建設。

2.加強對群眾的宣傳教育。進一步推進政府信息公開法治化不僅是政府的工作，也需要人民群眾的共同參與。對此，還應通過多種途徑加大對群眾的宣傳教育力度，提高社會大眾的法治意識，使群眾逐漸樹立起正確的權(quán)利觀，正確認識如何合法使用政府公開的信息實現(xiàn)自身訴求，避免有些人打著知情權(quán)的旗號，濫用申請公開政府信息的權(quán)利，造成行政資源的浪費。

（二）優(yōu)化運行機制，提升政府信息公開效能

1.完善政府信息公開的機制建設。在《條例》基礎上，進一步構(gòu)建完善的政府信息公開法律制度是實現(xiàn)政府信息公開法治化的根本方向。其中，應特別關注政府信息公開標準化建設：一是統(tǒng)一信息公開內(nèi)容和范圍。基于立法不完善的現(xiàn)實原因，現(xiàn)階段要實現(xiàn)全國范圍內(nèi)信息公開內(nèi)容的統(tǒng)一仍有困難，但可以允許各地因地制宜地試行地區(qū)性統(tǒng)一，即除了《條例》規(guī)定的三種例外情形可以有條件地不公開外，其他政府信息原則上都應公開，地方政府應在此基礎上進一步細化公開的具體內(nèi)容。待積累了一定的實踐經(jīng)驗后，再通過制定全國性行政法規(guī)或更高層級法律的方式對政府信息公開的內(nèi)容和范圍作出統(tǒng)一細化規(guī)定。二是規(guī)范信息公開流程。建議在區(qū)分主動公開和依申請公開兩種不同信息公開類型基礎上，進一步細化政府及其各部門信息公開工作的流程圖，并建立健全相應的自動化流程監(jiān)控系統(tǒng)。只有在前一步驟完成之后，系統(tǒng)才能繼續(xù)啟動，而只有全部信息公開的程序完成后才能作為最終工作成果列入考核范疇。

2.加強政府信息公開平臺建設。一是繼續(xù)做好傳統(tǒng)政府信息公開渠道建設，將政府公報、電視、報刊、廣播以及新聞發(fā)布會等信息公開平臺向縱深發(fā)展，下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級，打通政府信息公開的最后一公里。同時，還要加快政府信息公開查閱場所的建設。二是利用好“互聯(lián)網(wǎng)+政府信息公開”，重點抓好政府及其部門門戶網(wǎng)站綜合服務平臺建設。在網(wǎng)站設計上，要在充分考慮群眾需求和法定要求的前提下，設計相應的公開欄目、查詢欄目、網(wǎng)上申請等自主服務欄目；在日常管理上，要及時更新公開的信息，及時回應群眾的提問，及時處理依申請公開的事項；在技術(shù)保障上，要制定網(wǎng)站突發(fā)狀況的應急處置預案，切實提高網(wǎng)站防攻擊、防篡改、防病毒能力，確保網(wǎng)站安全、平穩(wěn)運行。除此之外，還可以進一步開發(fā)利用微博、微信、手機客戶端等傳播性強、使用率高的信息公開平臺，實現(xiàn)政府與群眾的溝通互動，提供更為便利的政府信息公開服務。

（三）加強制度保障，促進政府信息公開長效發(fā)展

1.強化監(jiān)督保障。一是加強內(nèi)部監(jiān)督。各級政府必須健全政府信息公開工作目標考核制度，既要定期考核各政府部門信息公開工作實施情況，又要同步組織群眾對政府信息公開工作進行評議，及時總結(jié)評議中發(fā)現(xiàn)的問題，并重點督促改進。同時，還要強化責任追究，按照責任法定、權(quán)責一致、懲罰與教育相結(jié)合的原則，嚴格落實獎懲措施。二是加強外部監(jiān)督。要充分發(fā)揮第三方社會組織、新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督作用，通過健全舉報制度、開通監(jiān)督便民渠道等方式，鼓勵社會各界參與到政府信息公開工作的監(jiān)督中來。

2.完善救濟保障。一是健全政府信息公開的行政復議和行政訴訟救濟制度。在行政復議方面，建議采取復議前置模式，即當事人遇到政府信息公開糾紛時，必須先向有關復議機關申請行政復議，對復議決定不服再向法院提起行政訴訟。這樣可以減少時間成本，有利于糾紛的解決。在行政訴訟方面，要利用新行政訴訟法頒布實施的契機，進一步明確政府信息公開行政訴訟的受案范圍，適當擴大救濟權(quán)利主體范圍，即任何人認為政府拒絕信息公開與自身存在利害關系的，均可以成為原告提起訴訟。二是建立專門的政府信息公開委員會審查制度。通過在各級政府中成立由上級政府首長和同級政府部門的信息管理工作人員、信息專家組成的獨立于政府部門的專職機構(gòu)，由它負責對行政復議中存在爭議的政府信息進行審查，并決定是否向申請人公開，這樣可以防止由于部門利益沖突導致的救濟制度無法落實問題。

3.加強隊伍保障。一是要加強財政投入和政策傾斜力度，通過完善人才柔性流動機制和優(yōu)化晉升空間等方式吸引人才加入政府信息公開工作隊伍，并鼓勵人才向基層下沉。二是要加強專業(yè)培訓。特別是要加強基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的教育培訓，一方面，可以通過召開會議、舉辦講座、發(fā)放資料、組織異地考察和專題培訓等活動，充實工作人員的知識水平，提高業(yè)務水平，增強工作能力；另一方面，可以采取上下聯(lián)動的形式，定期選派上級政府機構(gòu)優(yōu)秀骨干人員到基層指導工作，幫助提高基層隊伍的業(yè)務水平。

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[作者單位：中共三明市委黨校（市行政學院、市社會主義學院） 福建三明 365000]

[作者簡介：陳燕（1989—），女，福建三明人，中共三明市委黨校（市行政學院、市社會主義學院）科研處教師。]

（責編：若佳）