規(guī)范財政國庫現(xiàn)金借款，切實(shí)降低財政風(fēng)險

摘 要：當(dāng)前財政借款存在的諸多問題，已經(jīng)影響了國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)，影響到了預(yù)算執(zhí)行，給財政帶來風(fēng)險，嚴(yán)格財政國庫現(xiàn)金管理，切實(shí)降低財政風(fēng)險勢在必行。

關(guān)鍵詞：財政國庫現(xiàn)金借款 國庫集中支付改革 現(xiàn)金借款管理

中圖分類號：F810.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-078-02

自2001年我國推行國庫管理制度改革以來，各級財政均建立了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，財政收支行為得到進(jìn)一步規(guī)范，財政收支管理監(jiān)督得到進(jìn)一步加強(qiáng)，財政資金使用效率得到進(jìn)一步提高。但是隨著財政國庫管理制度改革的逐步深化，在各級財政國庫現(xiàn)金規(guī)模急劇增加的同時，財政對外借款和預(yù)撥款項(xiàng)（簡稱財政國庫現(xiàn)金借款，下同）規(guī)模也在急劇增加。由于許多財政現(xiàn)金借款無法及時收回或及時列入預(yù)算安排，一些地方已經(jīng)影響到預(yù)算的正常執(zhí)行，正常撥款無法保證，給各級財政帶來巨大風(fēng)險。因此，各級政府和財政部門必須規(guī)范財政國庫現(xiàn)金管理，從源頭上控制和減少財政國庫現(xiàn)金借款，同時，切實(shí)加大借款清收力度，才能從根本上降低財政風(fēng)險，確保財政資金的安全和穩(wěn)定運(yùn)行。

一、財政國庫現(xiàn)金借款存在的問題

（一）財政國庫現(xiàn)金借款缺乏法律法規(guī)依據(jù)和制約

自上世紀(jì)末國務(wù)院取消財政部門的財政周轉(zhuǎn)金借款以后，財政部門就不再具有財政國庫現(xiàn)金借款的職能，所以，目前各級財政部門財政現(xiàn)金借款缺乏任何法律法規(guī)依據(jù)。但是也正因?yàn)闆]有法律法規(guī)的約束，也導(dǎo)致了財政國庫現(xiàn)金借款的強(qiáng)隨意性、高風(fēng)險性。

（二）財政國庫現(xiàn)金借款手續(xù)不規(guī)范

由于國家沒有財政國庫現(xiàn)金借款的相關(guān)管理辦法，所以，各級財政部門財政國庫現(xiàn)金借款的手續(xù)非常不規(guī)范。從借款審批程序看，有政府部門審批的，有財政部門自己審批的，還有領(lǐng)導(dǎo)同意卻沒有審批手續(xù)的，即使政府部門審批的，也有的是政府主要領(lǐng)導(dǎo)，有的是政府主管財政領(lǐng)導(dǎo)，還有的是政府其他領(lǐng)導(dǎo)。而且很多財政國庫現(xiàn)金借款都是“五無”借款，即沒有還款期限、沒有還款來源、沒有還款協(xié)議、沒有還款保證措施、沒有責(zé)任追究機(jī)制等。

（三）財政國庫現(xiàn)金借款規(guī)模巨大，各級財政庫款緊張

近幾年，各級政府受制于財力有限和財政收支平衡以及融資難的約束，為了加快發(fā)展，將大量無法納入預(yù)算的支出項(xiàng)目通過財政國庫現(xiàn)金借款方式解決，致使財政國庫現(xiàn)金借款規(guī)模持續(xù)膨脹，財政國庫現(xiàn)金十分緊張。

（四）財政國庫現(xiàn)金借款回收難度大，呆賬死賬多

財政國庫現(xiàn)金借款時，由于沒有采取財產(chǎn)抵押等相應(yīng)的還款保證措施，加之一些借款單位特別是臨時單位早已不存在或被撤銷，造成借款到期回收難度大，許多借款成了呆賬、死賬。

（五）財政國庫現(xiàn)金借款責(zé)任不明確，缺乏責(zé)任追究機(jī)制

借款時主管部門等非常積極，借款到期該還款時，卻躲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，由于還款責(zé)任不明確，加之缺乏責(zé)任追究機(jī)制，即使借款收不回，也沒有單位來追究責(zé)任。

（六）預(yù)撥款項(xiàng)不按規(guī)定列入預(yù)算，違規(guī)長期掛賬

按照總預(yù)算會計制度規(guī)定，財政預(yù)撥款項(xiàng)下年必須全額列入財政預(yù)算，但是很多財政部門的預(yù)撥款項(xiàng)，受財力等因素的制約，無法列入或足額列入預(yù)算，長期違規(guī)掛賬，大量占用國庫現(xiàn)金。

二、財政國庫現(xiàn)金借款的影響

（一）影響了國家宏觀調(diào)控效果

國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控主要通過金融、稅收等杠桿進(jìn)行，財政國庫大量現(xiàn)金借款，勢必增加金融市場的流動性，擴(kuò)大社會和政府投資規(guī)模，導(dǎo)致政府金融調(diào)控杠桿的失靈，影響其調(diào)控效果的發(fā)揮。

（二）影響了預(yù)算執(zhí)行和正常撥款

由于許多財政國庫現(xiàn)金借款既無法收回又無法列入預(yù)算，導(dǎo)致財政庫款緊張，有些地方已經(jīng)影響到預(yù)算的正常執(zhí)行，正常的撥款不能及時撥付，上級追加和本級預(yù)算安排的專項(xiàng)項(xiàng)目因資金不到位而無法實(shí)施。

（三）動搖了國庫集中支付改革體制的基礎(chǔ)

實(shí)行國庫集中支付制度的目的就是要在項(xiàng)目資金形成實(shí)際支付前留在國庫，防止和杜絕預(yù)算單位擠占、截留和挪用，確保項(xiàng)目資金需要，現(xiàn)在各級政府大量外借國庫現(xiàn)金，事實(shí)上也是擠占、挪用項(xiàng)目資金，如果財政庫款不能保證正常支付，就從根本上動搖了國庫集中支付改革體的根基，違背了政府實(shí)行國庫管理制度改革的初衷。

（四）形成了巨大財政風(fēng)險

財政庫款除少量的財政凈結(jié)余外，其余資金都已經(jīng)被安排了專門的用途。財政現(xiàn)金借款中由于許多借款已無法收回或無法及時收回，需要政府通過財政預(yù)算安排后方可予以核銷或歸還，因此，這些借款事實(shí)上已變成了政府的債務(wù)，形成了巨大財政風(fēng)險。

（五）逃避了相關(guān)部門的監(jiān)督

所有納入預(yù)算安排的項(xiàng)目和資金都需要經(jīng)過嚴(yán)格的審核程序，最終還需報經(jīng)各級人大通過，形成法律。但是，通過財政現(xiàn)金借款安排實(shí)施的項(xiàng)目卻可以逃避方方面面的監(jiān)督，如預(yù)算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督，預(yù)算審核審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督，項(xiàng)目可以不實(shí)行政府采購，資金支付不通過集中支付，因資金不屬于財政資金，財政監(jiān)督部門也無法監(jiān)督等。

三、財政國庫現(xiàn)金借款的成因

（一）地方政府發(fā)展意識強(qiáng)烈，超越了現(xiàn)有財力的滿足程度

一些地方政府脫離客觀實(shí)際，不考慮財力狀況，盲目追求造新城，改舊城，快速發(fā)展，高速發(fā)展，脫離了“有多少錢辦多少事”的基本原則，預(yù)算無法安排的項(xiàng)目就通過財政現(xiàn)金借款方式解決，這是造成當(dāng)前財政現(xiàn)金借款大量增加的最主要原因。

（二）地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，財力有限

當(dāng)前，各級政府責(zé)權(quán)與事權(quán)不清，中央和地方財政職責(zé)和保障范圍重疊，但由于地方財力有限，一些按規(guī)定必須列入預(yù)算安排的項(xiàng)目資金卻無法列入預(yù)算安排，只有通過財政現(xiàn)金借款形式保證其實(shí)施。

（三）各級財政扣款也是導(dǎo)致財政現(xiàn)金借款增加的重要原因

上級財政扣款主要有兩種情況：一是統(tǒng)借統(tǒng)還扣款。當(dāng)前，各級政府為了確保對下級借款的及時回收，要求地方財政統(tǒng)借統(tǒng)還，對下級未能及時歸還的借款實(shí)行預(yù)算扣款。由于很多借款是上級要求必須借給企業(yè)的，現(xiàn)在企業(yè)因各種原因不能歸還，下級財政又不能或無財力列支，只好將上級扣款列為借款處理。這類借款目前還在大量增加，主要原因就是一些地方政府的短期行為導(dǎo)致還款意識淡薄，寅吃卯糧，為了當(dāng)前的發(fā)展，大量借款后，沒有制定科學(xué)的還款規(guī)劃，把還款責(zé)任留給后任政府。二是正?？劭睢０凑肇斦w制或相關(guān)規(guī)定，下級財政應(yīng)上解或上繳上級財政而按未規(guī)定上解或上繳被實(shí)施了扣款，這些扣款因無財力列支也形成了借款。

（四）上級政府和財政的干預(yù)

上級政府和財政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常臨時出臺一些項(xiàng)目配套政策、調(diào)資政策、支出同財政收入或支出掛鉤政策以及布置一些臨時性工作，由于這些支出年初未能列入預(yù)算，地方財政只好采取財政現(xiàn)金借款方式解決。

（五）臨時性工作需要

地方政府因社會治安或群體性事件、預(yù)算單位臨時工作需要，或政府所屬企業(yè)資金鏈斷裂等臨時需要支出形成的借款。

四、規(guī)范財政國庫現(xiàn)金借款的建議

（一）加強(qiáng)立法，將財政國庫現(xiàn)金借款納入法制軌道

我國財政國庫管理制度改革已實(shí)行了十多年，但至今沒有出臺一部法律法規(guī)來規(guī)范各項(xiàng)改革工作，特別是實(shí)行國庫集中收付制度以后，各級財政國庫存款規(guī)模不斷增加，在增強(qiáng)各級政府宏觀調(diào)控能力的同時，也成為各級政府的唐僧肉，使用起來既不用支付使用成本，還不受各方面的約束，如再不規(guī)范國庫現(xiàn)金管理，十年的國庫改革工作將前功盡棄。因此，盡快出臺國庫現(xiàn)金借款管理方面的相關(guān)法律法規(guī)，已刻不容緩。

（二）出臺財政國庫現(xiàn)金借款管理辦法，嚴(yán)格借款管理，規(guī)范審批程序，完善回收保證機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

有關(guān)部門要盡快制定出臺財政現(xiàn)金借款管理辦法，嚴(yán)格規(guī)范財政現(xiàn)金借款范圍、期限、審批程序等，建立完善的借款回收保證機(jī)制和責(zé)任終身追究機(jī)制，按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)回收”的原則進(jìn)行終身追究責(zé)任，切實(shí)防范財政風(fēng)險。

（三）明確各級政府的事權(quán)，規(guī)范各級財政的保障范圍，切實(shí)減少上級財政對下級財政的干預(yù)

一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負(fù)責(zé)，不能要求下級財政對上級各級政府和財政負(fù)責(zé)，同時切實(shí)減少上級財政出臺臨時性的支出措施，減少對下級財政預(yù)算正常執(zhí)行的影響。

（四）健全現(xiàn)行財政體制，規(guī)范和加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財政困難

地方財政現(xiàn)金借款多，最根本原因還是財力有限，財政困難，無力保障本級政府需要。因此，健全現(xiàn)行財政體制，將稅種分成制為分稅制，確立地方財政的主體稅種，同時切實(shí)加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財政困難，才能減少地方財政的現(xiàn)金借款。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究

各級紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政等部門要加大對財政國庫現(xiàn)金借款的監(jiān)督檢查力度，該財政負(fù)擔(dān)的借款要督促政府及時列入預(yù)算安排，預(yù)撥款項(xiàng)必須全額列入下年度預(yù)算，不得長期掛賬，對借款中的違規(guī)行為堅(jiān)決予以查處，對給國家造成損失的行為堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任，確保財政資金借的出收的回，確保財政資金安全、高效運(yùn)行。

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（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市財政局國庫科 河南新鄉(xiāng) 453000）

（作者簡介：元玉明，1984年畢業(yè)于南京財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，1988年分配到河南省新鄉(xiāng)市財政局工作至今。）

（責(zé)編：賈偉）