政治體制與社會保障：韓國和新加坡養(yǎng)老保障制度的比較分析

王丹彤+張孝芳

〔摘要〕養(yǎng)老保障制度是關乎國計民生和社會穩(wěn)定的關鍵因素，當前許多國家都已形成較為完善的制度運行模式，但由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度和社會文化等方面的差異，所建立的制度也各有特性。韓國的雙軌并行養(yǎng)老保險制度與新加坡的儲蓄性中央公積金制度在功能定位、資金籌集主體、管理主體、覆蓋面、制度結構等方面都存在著差異。從整體上看，韓國的制度更具公平性和人性化，而新加坡的制度則更加體現(xiàn)競爭性和效率性。韓國和新加坡在養(yǎng)老制度上的差異與兩國在公民權利認知、政黨制度和政府體制等方面的不同有關。公民權利意識強、多黨制和更加分權的韓國政府在養(yǎng)老保障制度的設計中注重更具公平性、承擔更多的財政責任；而公民權利意識弱、一黨制和更加集權的新加坡政府在養(yǎng)老保障制度的設計中注重更具商業(yè)競爭性與效率性，承擔更少的財政責任。

〔關鍵詞〕養(yǎng)老保障制度；公民權利；政黨制度；政府體制

〔中圖分類號〕D57 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0034-09

一、 引言

養(yǎng)老保障制度是國家和社會為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的年齡界限后，或因年老喪失勞動能力退出工作崗位后維持基本生活的問題，制定并執(zhí)行保護性法律和政策的一種社會保障制度。〔1〕養(yǎng)老保障制度是關乎國計民生、社會穩(wěn)定的關鍵因素。當前，許多國家形成了較為完善的養(yǎng)老保障制度和運行模式。

亞洲多數(shù)國家的養(yǎng)老保障制度在起步時間和完善程度方面遠遠落后于西方。其中作為“亞洲四小龍”的韓國和新加坡在借鑒西方模式的基礎上，構建符合本國國情的制度，并在實踐中改革完善，逐漸形成具有“亞洲特色”的養(yǎng)老保障制度，成為其他亞洲國家效仿學習的模板。從文化、經(jīng)濟和歷史等方面來看，韓國和新加坡存在一定的相似性。兩國社會的主導文化都為“儒家文化”，國民注重“孝道”，有強烈的“家庭觀念”，因此家庭養(yǎng)老均成為制度的重要組成部分；兩國經(jīng)濟發(fā)展水平高，以“工業(yè)化”和進出口貿(mào)易為支柱產(chǎn)業(yè)，因此政府和社會均有足夠經(jīng)濟能力促使保障范圍普及到全民；兩國歷史上都有被殖民經(jīng)歷，受到西方文化影響，因此制度都體現(xiàn)了以政府為主導、商業(yè)競爭占較大比重的特點。

但是，韓國和新加坡養(yǎng)老保障制度也存在較大差異。新加坡的中央公積金制度以強制性儲蓄為基礎，政府主要起引導作用，不在資金提供方面承擔任何責任；韓國雙軌并行的繳費制①養(yǎng)老保障制度以公共養(yǎng)老金與社會救助方式的老齡津貼為基礎，雖然投保人承擔投資風險，但國家為了維護社會穩(wěn)定承擔一定的保障責任，政府也必須在一定程度上保證養(yǎng)老基金公共部門投資的穩(wěn)定性和盈利性，承擔的財政負擔與風險較大。

韓國和新加坡在養(yǎng)老保障制度上的這種差異與兩國在政治體制上的差異有著密切的聯(lián)系。雖然兩國在政治制度的選擇上都借鑒西方國家的民主制度，但是民主形式不同：新加坡是一種現(xiàn)代威權體制，政府對于國家的一切事務都發(fā)揮主導作用；而韓國雖然經(jīng)歷過威權統(tǒng)治，但經(jīng)近十幾年政治體制改革，其民主發(fā)展程度較高。本文通過比較韓國與新加坡在公民權利的認知、政黨制度、政府體制三方面的差異，分析作為公、私權力領域重合部分的養(yǎng)老保障制度差異的原因，并進一步研究政治民主強弱程度與社會保障制度的關系。

國內(nèi)外學者關于韓國和新加坡養(yǎng)老保障制度的研究頗多。姜向群通過研究韓國養(yǎng)老金制度發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)韓國的制度改革具有局限于具體制度調(diào)整，而不是變革根本制度的特點，并在此基礎上系統(tǒng)地分析了公共養(yǎng)老金在覆蓋面、受益范圍、財政狀況三方面的特點與優(yōu)勢，得出老年人接受公共救助的比例高于得到公共養(yǎng)老金的比例，經(jīng)濟來源的多樣化的結論?！?〕侯圣偉通過分析樸槿惠執(zhí)政期間社會福利政策的變化趨勢，得出韓國社會保障政策實施理念由“生產(chǎn)性福祉”轉(zhuǎn)向“普惠性福祉”，公民享受更多福利的結論。〔3〕高春蘭通過研究韓國提供福利服務的民間部門的核心機構——社會福利法人組織的特征，考察該類組織的發(fā)展現(xiàn)狀和運營模式，探討其在發(fā)展過程中存在的問題以及解決的措施?！?〕Mahesh K. Nalla在《比較韓國政府和私人社會保障關系》的文章中探尋了韓國公私權力在社會保障領域的關系、政府和社會服務機構兩大保障組織的分權運作方式，并且調(diào)研了韓國民眾對這種制度的意見和未來發(fā)展方向的展望，結果表明該種制度得到韓國社會普遍支持，維系政權穩(wěn)定。Dae Woon Kim研究了韓國從1950年到2014年間私人保險業(yè)的發(fā)展歷程，依照時間脈絡概述了該行業(yè)發(fā)展中的重大變革的背景、內(nèi)容和影響，從而對韓國當前制度在規(guī)范性方面存在的問題提出更具實踐性的解決措施。

《新加坡養(yǎng)老》一書以新加坡老齡化問題越來越嚴重的現(xiàn)狀為背景，從產(chǎn)生原因、具體內(nèi)容、特點、優(yōu)劣勢等方面系統(tǒng)地介紹中央公積金制度為核心的養(yǎng)老制度，指出該制度最核心的特點便是雇主與雇員分擔養(yǎng)老金，政府不提供任何財政支持。同時介紹了政府與社會公益提供的補充性養(yǎng)老保障措施以及其對社會穩(wěn)定的影響。胡秋明和袁中美比較分析新加坡中央公積金和香港強積金制度，對社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理模式進行探析。龍玉其研究公務員養(yǎng)老保險制度，并選擇新加坡、德國、英國作為典型代表，根據(jù)他們在制度模式、運行機制、管理方式上的差異，劃分為完全融合型、完全獨立型、部分融合型三類，并比較三類制度的優(yōu)劣勢，為我國制度發(fā)展提出建議?！?〕陸建義通過分析新加坡建立良好的教育和培訓體系，以及開展持續(xù)性國民福利政策的具體措施，總結其社會保障方面的有效經(jīng)驗，結合中國社會保障發(fā)展現(xiàn)狀，提出政策性建議?！?〕汪朝霞通過研究涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面的新加坡政府社會救助體系，得出該體系以受助者自主意識和家庭保障為核心，社會互助方法為輔助的結構，總結該模式的經(jīng)驗與存在的問題。〔7〕David Reisman在《住房和養(yǎng)老金：新加坡的社會保障制度》一文中指出雖然作為非福利國家的新加坡在社會保障制度方面不提供任何資金支持，但它卻為公民提供更優(yōu)質(zhì)的教育機會和增加平等就業(yè)機會，提高人民承擔家庭住房、養(yǎng)老的能力，并且研究了這一有別于西方福利國家的獨特養(yǎng)老制度存在的政治經(jīng)濟基礎和這種互利型發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)缺點。

總體上看，關于韓國和新加坡養(yǎng)老保障的文獻不少，但主要是從經(jīng)濟學、社會學視角進行的分析，缺乏政治學的分析，這種研究現(xiàn)狀和學者們對養(yǎng)老保險的一般性分析的現(xiàn)狀也基本吻合。盡管有部分學者將政治學、經(jīng)濟學、社會學原理與養(yǎng)老保障理論相結合提出新的學術見解，但更側重于研究養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟成因與后果。段家喜研究政府介入養(yǎng)老保險體系的原因、目標、成本分析以及在制度設計、財政扶助、監(jiān)督管理等方面的行為表現(xiàn)，分析政府介入的利弊，并結合中國養(yǎng)老保險體系的現(xiàn)狀與政府經(jīng)濟支持能力，為政府的介入行為提出改革建議。美國社會學教授托尼將養(yǎng)老保障與性別相結合，以“露娜漢南紀念家庭計劃”為案例對美國的制度進行研究，提出當前國民幾乎都依靠政府與社會救濟進行養(yǎng)老，但保障的覆蓋面還并不全面，仍然出現(xiàn)種族與性別歧視的問題的結論，并對案例成功的原因進行分析，為美國政府提出改善性別歧視問題的建議。〔8〕勞倫斯·湯普森在《老而彌智——養(yǎng)老保險經(jīng)濟學》中側重于分析養(yǎng)老保險制度經(jīng)濟成因、成本以及對經(jīng)濟社會的影響，并提出經(jīng)濟增長可能會增加保險基金支出的新理論，理論基礎是經(jīng)濟增長會就業(yè)率上升，在職人口增加，可能導致老年人提前退休，并且緩和增加在職人口養(yǎng)老保險繳費水平提高的矛盾，兩方面都促進了保險基金支出增加?！?〕

由此可知，國內(nèi)外學者們在分析社會保障制度差異時側重于制度本身的優(yōu)劣比較，即使分析原因也集中于歷史文化背景、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與人口現(xiàn)狀等方面，很少有學者將其與政治制度相聯(lián)系。即使研究涉及到政府，也僅僅局限于行政管理層面，而不是與根本性的政治制度相聯(lián)系。而本文基于比較政治學視角分析韓國與新加坡養(yǎng)老保障制度的差異，將社會保障制度與政治制度聯(lián)系起來研究兩者之間的關系。

二、 韓國和新加坡養(yǎng)老保障制度的差異

韓國雙軌并行養(yǎng)老保障制度是指針對普通民眾與公務員、軍人等特殊職業(yè)者實施不同政策的制度，由繳費型社會保險與社會救助的老齡津貼兩種保障方式組成。新加坡的中央公積金制度以強制性儲蓄為資金來源，以雇主和雇員分擔責任，政府提供資金管理與信用保障為主，以政府的社會福利支持為輔助。兩種制度在以下方面存在差異。

（一） 功能定位

韓國國民退休養(yǎng)老金制度的成立是為了保障全體國民在退休后可以維持最低水平的生活，為沒有工作或家庭的老人提供生活資助，是構建社會福利制度的組成部分。政府的作用主要體現(xiàn)在資金支持與社會資源再分配方面，功能定位更加傾向于福利機構，無條件的資助需要幫助的人，縮小貧富差距，最大程度的保證社會公平，維護國家穩(wěn)定。

新加坡中央公積金制度成立的初衷是為了使民眾退休后過上有保障和尊嚴的生活， 而領導層、政府、社會乃至國民本身都認為過高的福利政策與財政保障會讓人產(chǎn)生福利依賴并降低新加坡的競爭力〔10〕 ，因此作為非福利國家的新加坡更傾向于鼓勵民眾自己工作、儲蓄與養(yǎng)老，政府僅僅起到管理與資金再投資的作用。因而中央公積金制度的功能定位更加類似商業(yè)銀行，只不過存取的金錢是有明確數(shù)額、時間限度，而個人賬戶的數(shù)額是由個人一生的努力與市場競爭決定。

（二） 資金籌集主體

韓國資金籌集主體分為政府、企業(yè)與個人三類，三者按照一定比例支付繳費制社會保險，共同承擔投資風險，而政府又為沒有社會保險或出現(xiàn)投保風險難以維持生活的國民提供社會救助式的老齡津貼。由此可見，雖然有企業(yè)和個人分擔養(yǎng)老金，政府財政仍然承擔較大負擔。但是韓國企業(yè)社會公益援助比較健全，這是由于韓國獨特的大型企業(yè)為支柱的經(jīng)濟發(fā)展模式，多數(shù)大型企業(yè)為了“形象工程”向社會提供公益救援，包括老年人的經(jīng)濟救濟，這也在部分地籌集了養(yǎng)老資金，促進資源再分配，保障公平，為政府減少壓力。

新加坡資金籌集主體僅由企業(yè)雇主與雇員構成，兩者按照一定比例在個人賬戶存入資金，沒有雇主的人則需要承擔自己全部的養(yǎng)老費用，這充分體現(xiàn)“按勞分配”的原則，體現(xiàn)市場競爭的殘酷性。政府福利與社會公益僅僅對那些個人儲蓄難以維持生活且沒有勞動能力的老人給予最低水平的救濟，且提供的資金量較少。

（三） 管理主體

韓國養(yǎng)老保險與社會救濟均由社會福祉部進行管理，該部門不僅將對于國民支付的養(yǎng)老保險金額進行統(tǒng)一投資，保證投資的穩(wěn)定性和盈利能力，而且為缺少保險的公民提供最基礎的福利支持。因此，該部門起到社會資金再投資盈利與資源平等性再分配的雙重作用，兼具效率與公平。

新加坡成立中央公積金局管理國民個人賬戶，對資金進行系統(tǒng)性投資，保證資金穩(wěn)定與收益。同時政府為了提高管理效率，將部分輔助性養(yǎng)老保障資金交由商業(yè)企業(yè)管理，例如，衛(wèi)生部委托英杰華保險公司、大東方保險公司、職總英康保險合作社三家私營保險機構對老人保障計劃和老人保障補充計劃進行管理?！?1〕因此，新加坡的資金管理更具商業(yè)性與效率性，欠缺公平，可能加大“貧富差距”。

（四） 覆蓋面

韓國養(yǎng)老保障制度是面向全體國民的，從1999年起養(yǎng)老保險普及到全部18歲以上的公民。隨著經(jīng)濟的發(fā)展與老齡化水平的提高，政府不斷增加國民的養(yǎng)老福利，提高養(yǎng)老金管理的透明度、穩(wěn)定性和盈利能力?！?2〕 雖然普通國民與特殊職業(yè)者在政策上有差別，但是養(yǎng)老福利覆蓋全民也在一定程度上體現(xiàn)公平性。

相反，新加坡的中央公積金制度雖然在理論上也是全民覆蓋的，但是實際上僅僅有雇主的國民才會有固定的養(yǎng)老金保障未來生活，大多數(shù)沒有雇主的人不僅要維持當前生活，還要為未來生活繳納全部數(shù)額的養(yǎng)老金，甚至還要承擔家庭養(yǎng)老的壓力，而政府提供的社會福利金僅針對少數(shù)缺少勞動能力的群體，且金額較少，這充分體現(xiàn)了市場調(diào)控的功利性，資源分配不平衡，社會貧富差距大的現(xiàn)實。

（五） 制度結構

從制度結構來看，兩國養(yǎng)老體系都包含家庭養(yǎng)老成分，并且近幾年政府都在宣傳家庭養(yǎng)老方式的重要性，提高其在結構中的地位。韓國的公共養(yǎng)老金體系是由社會商業(yè)保險與社會救助方式的老齡津貼組成?！?3〕 政府在兩種方式中都提供資金支持，保障養(yǎng)老金由全民共享，更具公平性。新加坡中央公積金體系主要由雇主與雇員繳納的個人賬戶構成，而政府的社會福利和社會公益養(yǎng)老機構所占比重較小，制度更能體現(xiàn)“賢能體制”的社會觀念。

（六） 老年人再就業(yè)保障政策

2002年聯(lián)合國在《馬德里老齡問題行動計劃》中提出：“為所有想要工作的老年人提供就業(yè)機會”。〔14〕 新加坡政府積極響應這項號召，為老年人再就業(yè)提供保障政策，這也符合社會奉行的自食其力原則。例如，新加坡已經(jīng)通過并執(zhí)行相應的雇傭老年人法案，要求企業(yè)對超過62歲的老年人進行再雇傭，并對遵守政策的企業(yè)給予免稅或資金獎勵，近一半的企業(yè)已主動遵守?！?5〕 相反，韓國除了頒布有關提高退休年齡且每五年增加一歲的政策外，并沒有為老年人再就業(yè)提供任何保障措施，更加期望老年人“安享晚年”，享受社會福利，大部分老年人利用已繳費的養(yǎng)老保險和政府福利生活。

通過以上六項內(nèi)容的比較，兩國制度有著本質(zhì)差異：韓國的養(yǎng)老保障制度更具公平性、人性化，政府在資金提供、資源再分配和維護社會穩(wěn)定上起到關鍵作用；而新加坡的制度更加體現(xiàn)商業(yè)競爭性與效率性，遵循“按勞分配”原則，政府在制度運行與管理上發(fā)揮主導作用。兩國制度上的差異并無好壞之分，都適應本國政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，并且在一定程度內(nèi)滿足人民的需求。

三、 韓國和新加坡養(yǎng)老保障制度差異形成的比較政治分析

韓國與新加坡在養(yǎng)老保障制度方面的差異與兩國政治制度不同有著密切聯(lián)系，下面從兩國公民權利認知、政黨制度和政府體制三方面進行具體比較分析。

（一）公民權利認知的差異

公民權利是自然人作為特定國家的公民所享有的權利，既包括憲法規(guī)定的公民基本權利，也包括一般法律根據(jù)其調(diào)整的社會關系的性質(zhì)而規(guī)定的各種具體的權利。〔16〕 公民權利不僅涉及到個人利益，也與政治權力有關，是現(xiàn)代國家權力產(chǎn)生的基礎，〔17〕 對國家權力起到引導作用；相反，政治權力對公民權利也有塑造作用，即政治權力通過制定相關的政策來促進或限制公民權利。〔18〕

如果一國國民普遍有強烈的公民意識，敢于通過合法手段維護自身利益，與公權力進行斗爭，不僅會在一定程度上滿足政治訴求，而且會對政府公權力的發(fā)展起到促進與監(jiān)督作用，使其更加符合國情與最大多數(shù)人的要求。相反，如果一國國民被動的接受政府灌輸?shù)囊磺?，從思想意識形態(tài)到社會生活，沒有爭取個人權利的意志，則政治權力會在發(fā)展過程中缺少最有利的監(jiān)督——公民監(jiān)督，逐漸脫離發(fā)展軌道與階段，成為個別領導人壓制其他政治集團、獲取私利的工具

養(yǎng)老保障制度作為公民私權利的組成部分也在一定程度上反映了國家政治權力。韓國普及全民的養(yǎng)老保險與社會福利便體現(xiàn)政府公權力盡最大可能的對社會公平和公民生存權利的維護，這與韓國民眾積極參與政治生活，維護私權利的公民意識有直接關聯(lián)，韓國公民經(jīng)常采取罷工、游行反抗等合法手段來維護自身利益。公眾輿論也對政府行為有較大影響，例如，由于政府在“4.16沉船事件”中出現(xiàn)救援不及時、效率低下等問題，公眾便聲討政府的行政能力，甚至通過游行示威來反對樸槿惠政府，總理鄭烘原被迫辭職來平息公民的怒火。

因此，公民強烈的公平與權利意識反映在養(yǎng)老保障訴求中，不僅要求政府提供財政支持，還要求其在資源在分配中起到主導作用，維護社會公平。例如，樸槿惠競選成功的一大重要原因便是她所提出的社會福利方面的競選主張符合韓國民眾的要求，她主張從減少政府浪費入手來緩解資金緊張的問題，相比之下，她的對手文在寅主張通過高稅收的方式來增加社會保障資金。同時，樸槿惠提出將“選擇性福利”轉(zhuǎn)變成“普遍性福利”，提高韓國整體福利水平。而當前韓國的養(yǎng)老保障制度仍舊是雙軌并行，這種“不公平”已經(jīng)逐漸超過公民可以接受的范圍，韓國社會已經(jīng)形成了對“普遍性福利”、更加平等的福利制度的訴求，而政府適時把握住公民的需求，通過社會保障領域更公平的資源配置方式來維系社會穩(wěn)定。

相反，由于新加坡執(zhí)政階層一直延續(xù)李光耀“精英政治”的治國理念，即使后兩任領導人不斷促進“協(xié)商式民主”和公民社會的發(fā)展，為公民提供更多參政機會，但是在國內(nèi)權威秩序的統(tǒng)治下人民的參政積極性仍然不高。尤其是20世紀90年代后隨著全球化發(fā)展，越來越多新加坡人意識到國際政治民主化與國內(nèi)權威秩序的矛盾，在無力改變國家政治傳統(tǒng)的情況下，對政治冷漠的程度加深。而且新加坡公民社會發(fā)展的領域也局限于社會服務方面，對政府政策制定和政治體制改革的影響力度較小，例如，在吳作棟政府提出“新加坡21遠景計劃”的號召下，新興的志愿服務機構、慈善部門、工會組織等組織的宗旨是為社會、人民服務，發(fā)展公民社會，而并非參政議政。

這種政治冷漠也反映在養(yǎng)老保障問題上。新加坡人民由于普遍接受“收入差距是由個人能力、努力與社會競爭決定”的觀念，他們更加關注的是經(jīng)濟利益而非政治利益，而對于經(jīng)濟權利的維護也是依靠自身的努力，而不是向政府提出要求。新加坡人民的“自力更生”理念與邊沁的功利主義思想相似。在邊沁看來，每個人只要都能夠追求和實現(xiàn)個人的最大利益，那么整個社會也就實現(xiàn)了利益的最大化?！?9〕 因而，國民通過競爭實現(xiàn)自身價值，為未來體面生活而儲蓄，實現(xiàn)個人的最大利益，那么社會中的大多數(shù)人都會有足夠的實力養(yǎng)老，政府公權力的作用僅僅體現(xiàn)在維持市場秩序的有效運行，以及公權力機構的廉潔有效。他們考慮的是“最大多數(shù)人的最大幸?！?〔20〕 ，對于少數(shù)難以生存的人則定義為“競爭的失敗者”，需要公權力給予基礎的援助，并且大多數(shù)公民對政府政策采取冷漠態(tài)度，例如，新加坡政府在20世紀60年代實施限制生育政策，但1975年時新加坡就達到維持人口更替水平的生育率，并且一直維持著低于更替水平的生育水平，如果此時政府停止限制政策，新加坡人口老齡化的發(fā)展速度就會減慢，但政府限制出生率的措施仍然持續(xù)了十余年。〔21〕 這種政策失誤的主要原因是在政策的實施過程中缺乏社會和公民的回饋，政策的實施效果在社會上體現(xiàn)的非常明顯，尤其是后期會在一定程度上影響社會經(jīng)濟發(fā)展和公民生活，而且一些人口學專家也并未對失效的政策及時提出建議。

因此，公民權利對于政府公權力的發(fā)展具有引導作用，韓國國民普遍權利意識與維護個人利益的訴求，這促使政府完善養(yǎng)老保障制度，并發(fā)揮關鍵作用；而新加坡人民注重個人經(jīng)濟利益的發(fā)展與競爭，在政府權威治理下，缺乏對政治權利的訴求，政府在養(yǎng)老保障上不會面臨來自公民的重大壓力。

（二） 政黨制度的差異

美國政治學家索拉福認為：“政黨是政治權力的組織機構，其特征是獨占政治功能，穩(wěn)定的結構，排他性的黨員以及支配競爭的能力?！?〔22〕 由此可見，政黨一定程度上是為了通過選舉或其他途徑來贏得合法性政權而組織起來的團體，是合法執(zhí)政的重要手段，“政黨制度”便可理解為一國對于國內(nèi)黨派數(shù)量、性質(zhì)、合法地位、競選領域與方式等內(nèi)容的制度性規(guī)定，并在具體的實踐發(fā)展中形成較為固定的模式，是政治體制的重要組成部分。資本主義國家的政黨制度根據(jù)實際執(zhí)掌政權的黨派數(shù)量分為一黨制、兩黨制、多黨制。新加坡的政黨制度更加偏向于一黨執(zhí)政體制；韓國的政黨制度則為典型的多黨制。

韓國總統(tǒng)是由黨派推選出來的候選人競爭、國民投票選舉決出，因而黨派之競爭激烈、相互牽制，一個政黨的執(zhí)政理念不僅要體現(xiàn)宗旨，而且要時時調(diào)查民情，順應民意，以求取得選舉勝利。與西方其他福利國家相似，就業(yè)政策與社會福利是國民們最關注的部分，也是競爭者在選舉中重點競爭的領域。樸槿惠所提出的“韓國型福利國家”和在野黨所說的“普遍性福利”雖然在具體內(nèi)容上有差異，但基本上都迎合了韓國國民心中所謂的“大韓民國必須走向福利國家”的訴求，也反映了韓國的主流民意。〔23〕 各黨派競爭者們在社會福利方面的競爭無非是對政策優(yōu)惠性與可實踐性的比較，哪種更符合國民需求與國家發(fā)展需要，政策提出者便會受到更多支持。

競爭者們在福利承諾上的競爭雖然會在一定程度上有利于國民的生活，但是也有一些弊端。一方面，過多福利會導致國民滋生懶惰，過分依賴政府財政供養(yǎng)；另一方面，各黨派在競選中為了勝利，不考慮財政能力，承諾過度，既為財政造成壓力，又會失信于民，無法完成承諾，政策缺少延續(xù)性，暫時性的政策更容易被理解為“選舉工具”，而不是“利民福利”。例如，樸槿惠政府在競選中的福利承諾過多，又提出不會通過向國民多收稅來增加福利支出的政策，但是在實際執(zhí)行過程中卻漏洞百出，被在野黨批評失信于民，國民支持率也下降，這也可能導致國民對該黨派失去信心，在下次競選中支持其他黨派的狀況。這些問題在西方福利國家也普遍存在，國民以選票為手段要求更多福利，迫使政黨不斷妥協(xié)，在執(zhí)政黨無法滿足他們的要求或完成承諾時，國民便傾向于支持其他政黨，這便是選舉制度下的“選票福利綁架”，過大的福利財政壓力阻礙經(jīng)濟發(fā)展與政治體制改革，是需要迫切解決的問題。

新加坡的政黨制度雖然在憲法中明確規(guī)定為多黨制，但是在實踐中更偏向于一黨制，這也是它被很多學者認為是現(xiàn)代威權體制的一大重要原因。一直處于執(zhí)政地位的人民行動黨在國會內(nèi)與政府部門占有較多席位，而反對黨雖然有法律規(guī)定的選舉資格，但是競爭力與政治影響力卻遠遠落后于執(zhí)政黨，長期處于參政地位。人民行動黨長期缺少競爭力一方面是因為其執(zhí)政能力強，官員大多廉政，沒有較大的決策失誤，深得民心。國際顧問公司埃德爾曼誠信指數(shù)的數(shù)據(jù)顯示，在2011年10-11月之間接受調(diào)查的1000 名新加坡人中，73%的人表示他們信任新加坡政府?！?4〕 另一方面是其政治影響力涉及到立法、司法與行政三權體制內(nèi)，黨派內(nèi)部人員掌握著重要部門的實權。人民行動黨領導層認為，過多福利會導致人民懶惰，使國家在對外博弈中缺少競爭力。因此，新加坡一直都是非福利國家，即使面對貧富差距逐年增加、社會穩(wěn)定度降低的現(xiàn)狀，政府也堅持“按勞分配”的原則，堅持市場競爭是資源分配的主要手段。人民行動黨所堅持“精英執(zhí)政”的理念，雖然可以提高行政效率，但是作為競爭勝利者的“精英”階層在擁有權力后比起為國民服務，更傾向于維護現(xiàn)有地位與權力，即使并不會出現(xiàn)貪污腐敗等嚴重問題，但是他們所制定的政策會更有利于本階層，將會導致各階層之間的貧富差距逐漸拉大，而領導層們將這一現(xiàn)象統(tǒng)一歸結為“市場競爭結果”。例如，中央公積金養(yǎng)老保障制度是由國民自身努力決定個人賬戶的金額，市場競爭決定其在老年時是否可以體面的生活。經(jīng)濟危機時期，失業(yè)率上升，大量國民難以維持個人生活，更不要說自己全部份額的繳納養(yǎng)老金，面對這一現(xiàn)狀，政府除了暫時性緩解失業(yè)壓力外，卻并沒有任何變動養(yǎng)老政策的意向與舉動，也沒有暫時性提高政府福利在養(yǎng)老保障中的比重，幫助老人度過危機。

由以上分析可知，多黨制的韓國政府在養(yǎng)老保障中更具公平性、承擔財政責任是因為激烈的政黨選舉競爭導致與國民“選票福利綁架”；而新加坡的人民行動黨在政治實踐中缺少競爭壓力，政策更加符合執(zhí)政黨“賢能體制”理念與“精英”階層的利益，政府引導下的社會意識與規(guī)則促使公民接受這一現(xiàn)狀，更具商業(yè)競爭性與效率性。

（三） 政府體制的差異

政府體制，即一國政府內(nèi)部行政權力的分配與運行的規(guī)則，是政治制度重要的組成部分。韓國和新加坡在獨立后，都在行政體制內(nèi)部形成一套基本公務員體系，該體系內(nèi)的人員負責國家社會的基本運轉(zhuǎn)工作，脫離于政黨、國會之外，不會隨著政府、內(nèi)閣的變動而變動，并在發(fā)展中形成較為完善的官僚制度，構建出政府體制的行政基礎。但是兩國在行政首腦的權力分配上有所差異。韓國政府體制為總統(tǒng)制，總統(tǒng)為國家元首和政府首腦，有組建內(nèi)閣與任命總理的權力。相比而言，新加坡民選總統(tǒng)卻缺少實權，內(nèi)閣總理掌握政權。

由于以美國的三權分立制度為樣板，韓國的政治體制更強調(diào)權力制衡原則。首先，韓國行政首腦有任期的限制，每五年進行一次選舉，且總統(tǒng)不得連任，即每五年上臺一屆新的政府。雖然每屆政府背后也有黨派與財團的支持，但是他們的支持者們?yōu)榱讼麓芜x舉的勝利，并不會進行明顯的權錢交易，而是傾向于滿足國民的要求，構建“形象工程”。其次，經(jīng)歷過威權統(tǒng)治過的韓國民眾極度反對專制，會時刻監(jiān)督公權力的實施，一旦政府權力侵犯到私人領域便會提出反抗。 最后，國會和法院代表立法、司法權監(jiān)督政府行政，一旦選舉產(chǎn)生的官員出現(xiàn)貪污或?qū)嗟某舐?，便會對其進行調(diào)查與彈劾。由此可知，韓國政府權力受到多方面限制，政策的制定和行使接受多方監(jiān)督，為了穩(wěn)固權威和執(zhí)政的穩(wěn)定性，政府政策會盡可能的滿足公民的要求，給予高水平的社會福利。

相反，在議會制下，新加坡掌握實權的總理一直都是人民行動黨的黨首，不僅可以行使行政權，也會干預立法、司法權的實施，這是因為總理所屬的人民行動黨在國會和法院的重要職能部門都已經(jīng)安排黨內(nèi)人員。因此，政府在行使權力時受到很少限制，在社會各個層面發(fā)揮管理作用。例如，政府在新聞傳媒方面實施專政，不僅扶持忠于自己的主流媒體，還打擊批評政府專制的海外報社，嚴格控制國民的思想意識?！?5〕 因此，在主流媒體對領導層強調(diào)的“賢能體制”大肆宣傳下，社會便逐漸接受該理念并成為主流意識，而人的行為方式是由其所在的社會所塑造的，是按照社會規(guī)定來行為處事，國民普遍認可政府的非福利政策，認同市場競爭在社會生活與個人生活中的主導作用，接受競爭導致的“貧富差距”，這也是中央公積金養(yǎng)老制度能夠長期維持，老年人寧可自己工作也很少要求政府福利的原因。

由以上分析可知，韓國政府體制更為分權，政府權力受到多方制約，政策的制定與實施過程會更加滿足國民的訴求，并通過給予社會福利來樹立權威；而新加坡政府的體制更加集權，政府通過構建社會意識來影響國民行為，政策更傾向于滿足執(zhí)政者的利益訴求。

四、 結語

通過以上分析可知，養(yǎng)老保障制度與政治體制有著密切關系：韓國雙軌并行的養(yǎng)老保障制度具有人性化，是因為公民有較強的維權意識，敢于同公權力進行斗爭；更加側重福利性，是因為激烈的政黨競爭需要通過福利政策爭取民眾支持；政府承擔較重的財政負擔，是因為政府的權力受到多方限制，政策需要滿足國民的政治訴求。而新加坡的中央公積金制度更側重于個人儲蓄是因為國民更加關注于個人經(jīng)濟利益等私領域問題，對于個人政治權利和政府權力關注度較少，公民權利意識較弱；覆蓋面小，缺乏社會福利保障，是因為人民行動黨長期執(zhí)政，缺乏黨派競爭的壓力，不需要利用“福利政策”為手段“討好”國民。

在比較韓國與新加坡養(yǎng)老保障制度與政治體制差異的基礎上，可以進一步分析政治制度與社會保障制度之間的關系。首先，民主發(fā)展完善的國家會導致公民具有強烈的權利意識，這不僅會促使政府執(zhí)政的透明化，也會促使社會保障制度更加符合公民利益。一方面，公民敢于維護自己的私權，通過合法途徑申訴，糾正公權力的失誤，會促進社會保障制度與民主政治的雙重發(fā)展。另一方面，如果公民政治權利過大，容易造成“多數(shù)人的暴政”，反映在社會保障中便容易導致過度福利。因此，民主國家的公民權利應該有所限制，降低福利過度的風險。其次，兩黨制或多黨制的國家的社會福利制度可能更加完善，更具人性化。一方面，黨派在選舉競爭中需要國民支持，而得到選票最直接的手段便是“讓利于民”；另一方面，國民的“選票福利綁架”也迫使政府制定更加優(yōu)惠的福利政策。這雖然具有人性化，但是會導致“福利陷阱”：選民們片面的憑借福利政策來選擇候選人，而忽略其他因素。畢竟，高福利也意味著高財政支出與高稅收，一旦政府的行政效率與廉潔度低，高稅收并不會全部轉(zhuǎn)換為福利。因此，民主國家應該將社會福利控制在一定范圍內(nèi)，避免產(chǎn)生“福利陷阱”。最后，在有限政府比較完善的國家，政府在有限的權力范圍內(nèi)會盡可能滿足國民的利益訴求。在關乎國民生活、社會公平與穩(wěn)定的福利政策方面，政府在具體執(zhí)行過程中會受到立法、司法、民眾監(jiān)督、財團等主體的監(jiān)督，既可以保證日常工作的效率與透明度，又可以在政策出現(xiàn)失誤的時候及時調(diào)整，承擔失誤所造成的損失。

因此，從比較政治的視角上看，如果將政府權力與公民權利都限制在合理范圍內(nèi)，社會福利制度將會更加完善，更具人性化，更加符合公民利益。

〔參考文獻〕

〔1〕〔13〕王明梅. 國內(nèi)外養(yǎng)老保險制度的狀況及差異分析〔J〕.福建金融管理干部學院學報，2011，（1）.

〔2〕〔12〕姜向群. 韓國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展、特點、問題及與中國的比較分析〔J〕.東北亞論壇，2003，（5）.

〔3〕侯圣偉. 樸槿惠政府社會福利政策運用及趨勢探析〔A〕. 韓國藍皮書：韓國發(fā)展報告（2012）〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2013.155-168.

〔4〕高春蘭. 韓國社會福利法人組織的運作模式研究〔J〕. 社會工作，2012，（3）.

〔5〕龍玉其. 不同類型公務員養(yǎng)老保險制度的比較研究——以英國、德國、新加坡為例〔J〕. 保險研究，2012，（7）.

〔6〕陸建義. 向新加坡學習：小國家的大智慧〔M〕.北京：新華出版社，2009.

〔7〕汪朝霞. 新加坡政府的社會救助計劃〔J〕. 國外社會科學，2009，（5）.

〔8〕Calasanti. Toni. Gender and Class Relations in the Struggle for Old-Age Security〔J〕. Journal of Aging， Humanities & the Arts， No.9， 2008. 238-250.

〔9〕【美】勞倫斯·湯普森.老而彌智——養(yǎng)老保險經(jīng)濟學〔M〕.孫樹菡譯. 北京：中國勞動保障出版社，2003. 10-24.

〔10〕〔14〕〔21〕羅曉輝. 新加坡養(yǎng)老〔M〕. 北京：中國社會出版社，2010.77，131，21.

〔11〕曹云華. 新加坡的社會保障制度初探〔J〕.社會學研究，1995，（3）.

〔15〕羅曉輝. 新加坡養(yǎng)老〔A〕.陸建義. 向新加坡學習：小國家的大智慧〔C〕.北京：新華出版社，2009.

〔16〕王廣輝. 論公民與公民權利〔J〕.名家論壇，2009，（2）.

〔17〕〔18〕桂家友. 公民權利概念淺析〔J〕.蘭州學刊，2011，（9）.

〔19〕〔20〕徐大同. 西方政治思想史〔M〕.天津：天津教育出版社，2002. 281.

〔22〕王浦劬.政治學基礎〔M〕. 北京：北京大學出版社， 2006. 209.

〔23〕 牛林杰.韓國藍皮書：韓國發(fā)展報告（2014）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2015.123.

〔24〕吳元華 .新加坡的良治與民主〔A〕.新加坡研究 （2013 卷） 〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2014. 3-26.

〔25〕George Cherian.Consolidating authoritarian rule： calibrated coercion in Singapore〔M〕. Pacific Review， No.6， 2007. 127-145.

【責任編輯：石本惠】