我國食品安全刑法規(guī)制體系的完善

魏在軍

(淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院， 安徽 淮北 235000)

近年來，食品安全事故頻發(fā)，公眾對食品安全的信任度急劇下降，人人“談食色變”，食品安全問題成為亟待解決的社會問題。國家出臺了一系列的措施來應(yīng)對食品安全問題的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實(shí)中食品安全事故卻頻仍不斷。食品犯罪手段花樣不斷翻新，越來越隱蔽。這不僅降低了國民對食品安全的信心，引起社會對不安全食品的恐慌，引發(fā)民眾對政府能力的懷疑。因此，確有必要反思并完善我國當(dāng)下的食品安全法律體系，為維護(hù)食品安全構(gòu)筑嚴(yán)密的刑事法網(wǎng)。

一 、我國食品刑法規(guī)范概覽

1979年刑法對違反食品衛(wèi)生法規(guī)、造成嚴(yán)重后果的行為，并沒有規(guī)定為犯罪。對后來發(fā)生的勾兌假酒至數(shù)人殘疾死亡案以“其他危險方法危害公共安全罪”來定罪量刑。1985年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件中具體應(yīng)用法律的若干問題解答(試行)》規(guī)定：“在生產(chǎn)、流通中，以次頂好、以少頂多、以假充真、摻雜使假，情節(jié)嚴(yán)重的，按投機(jī)倒把罪定罪處罰。”1993年全國人大常委會通過的《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》第3條，首次明確規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。

1997年刑法修訂后，規(guī)定了生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪、生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪(2011年《刑法修正案(八)》已改為“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”)，其他相關(guān)的罪名主要有非法經(jīng)營罪、假冒注冊商標(biāo)罪等。為了及時準(zhǔn)確有力打擊食品犯罪，保障國民食品安全，中央國家機(jī)關(guān)根據(jù)社會情勢的發(fā)展變化，適時制定發(fā)布一系列解釋，并修訂刑法，取得一定的成效。2001年4月最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用若干問題的解釋》對刑法第140條至第149條的具體適用作出了明確規(guī)定。2002年8月最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售、使用禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對在食品領(lǐng)域生產(chǎn)使用國家禁止使用的藥品的行為的性質(zhì)問題做出了明確規(guī)定：“未經(jīng)許可，生產(chǎn)、銷售鹽酸克侖特羅(俗稱“瘦肉精”)等禁用藥品的(以國家有關(guān)部門頒布目錄為準(zhǔn))，或者在生產(chǎn)、銷售的飼料中添加該類藥品，或者明知是添加有該類藥品的飼料而予以銷售，情節(jié)嚴(yán)重的，以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。使用該類藥品或者含有該類藥品的飼料養(yǎng)殖供人食用的動物的，或者明知是使用該類藥品或者含有該類藥品的飼料養(yǎng)殖的供人食用的動物而予以銷售、或者銷售其制品、或者提供屠宰等加工服務(wù)的，以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪追究刑事責(zé)任?！?/p>

2011年2月通過的《刑法修正案(八)》對刑法相關(guān)條款作了修改。第一，將刑法第 143 條中的“不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品”修改為“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”。第二，降低了生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪的入罪門檻，即將該罪客觀方面的構(gòu)成要素“造成嚴(yán)重的食物中毒事故或者其他食源性疾患，對人體健康造成嚴(yán)重危害”修改為“對人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的”，這意味著即使生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品行為沒有造成嚴(yán)重后果，也可能構(gòu)成該罪。第三，加大了對生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪的處罰力度，將該罪的最低刑由拘役提高至有期徒刑。第四，將生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪兩罪中的罰金刑由“限額罰金”(銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金)改為“無限額罰金”，將單處罰金改為并處罰金，消除了危害食品安全犯罪刑法懲戒性不足成本過低的弊端。

2012年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布《關(guān)于依法嚴(yán)懲“地溝油”犯罪活動的通知》。該通知對如何處理食品領(lǐng)域日益泛濫的“地溝油”問題作出明確規(guī)定，為司法實(shí)踐及時提供了法律依據(jù)。該通知規(guī)定，利用“地溝油”生產(chǎn)“食用油”的，或者明知是利用“地溝油”生產(chǎn)的“食用油”而予以銷售的，以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪追究刑事責(zé)任；知道或應(yīng)當(dāng)知道他人實(shí)施上述犯罪行為，而為其掏撈、加工、販運(yùn)“地溝油”，或者提供各種便利條件的，以共犯論處。

2013年5月最高人民法院、最高人民檢察院頒布《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。該解釋主要明確以下幾個方面：第一，明確加重處罰的各種情形。該解釋第1條至第7條對刑法第143條“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”、第144條“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”中法定刑升格的各種適用情形作出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了罪刑法定和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。第二，明確了濫用添加劑和使用禁用物質(zhì)的界限和性質(zhì)問題。在食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖、銷售、運(yùn)輸、貯存等過程中，在食品加工、銷售、運(yùn)輸、貯存等過程中，濫用添加劑、農(nóng)藥、獸藥等，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，以生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪定罪處罰；使用有毒、有害的非食品原料的，以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。第三，明確了與生產(chǎn)銷售食品相關(guān)行為的定性問題。該解釋第10條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品添加劑，用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑，或者用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備等，構(gòu)成犯罪的，以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪定罪處罰。第11條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售國家禁止生產(chǎn)、銷售的非食品原料、農(nóng)藥、獸藥、飼料、飼料添加劑、飼料原料、飼料添加劑原料，情節(jié)嚴(yán)重的，以非法經(jīng)營罪定罪處罰。

二、我國食品安全刑法規(guī)制的不足

從整體來看，我國刑法對食品安全規(guī)制的不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.食品法律體系混亂

我國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)數(shù)目繁多，內(nèi)容龐雜。既有全國和地方立法機(jī)關(guān)通過的法律和地方性法規(guī)，也有國務(wù)院行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。同時，最高人民法院經(jīng)常發(fā)布相關(guān)的司法解釋，有時以自己的名義單獨(dú)發(fā)布，有時與最高檢察院、公安部等部門共同發(fā)布。“解釋”、“通知”、“意見”、“規(guī)定”等等，稱謂不一，有時甚至以“會議紀(jì)要”或“座談會紀(jì)要”的形式下發(fā)。法出多門，各個部門只制定，不修訂，不清理，從而導(dǎo)致有些法律法規(guī)的條文過于簡單、籠統(tǒng)，可操作性差，不同的法律法規(guī)之間存在交叉重復(fù)沖突之處。以食品責(zé)任為例，2009年2月頒布的《食品安全法》第96條第2款規(guī)定，如果購買的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。而2013年10月第二次修正后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條規(guī)定，當(dāng)經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐時，消費(fèi)者除要求賠償損失外，只能要求支付價款或者費(fèi)用三倍的賠償金。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。該條第2款又規(guī)定“經(jīng)營者明知商品或者服務(wù)存在缺陷，仍然向消費(fèi)者提供，造成消費(fèi)者或者其他受害人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規(guī)定賠償損失，并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償?！庇缮鲜鲆?guī)定可以看出，十倍賠償金是否只適用于食品而不適用其他的消費(fèi)品？如果這樣理解的話明顯不合常理，假冒偽劣藥品比不合格食品對人的危害更大，當(dāng)消費(fèi)者購買到假冒偽劣藥品時，更應(yīng)給予消費(fèi)者主張十倍賠償金的權(quán)利。對產(chǎn)品責(zé)任問題，兩個部門法規(guī)定明顯不一致?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條一、二款之間都令人費(fèi)解：對第二款而言，消費(fèi)者除要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償之外，能否再根據(jù)第一款要求價款或者費(fèi)用三倍的賠償金？ 2013年12月最高人民法院公布的《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)要求賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。”該條規(guī)定對上述兩個部門法之間的沖突并沒有解決，只是簡單地重復(fù)下相關(guān)規(guī)定。

2.我國刑法對食品犯罪的體系定位不科學(xué)

食品犯罪的犯罪客體均是復(fù)雜客體，既破壞了國家對食品的管理制度，又侵害不特定多數(shù)人的身體健康和生命安全。根據(jù)犯罪歸類的一般理論，當(dāng)某罪的犯罪客體為復(fù)雜客體時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其主要客體進(jìn)行犯罪歸類。主要客體是指某一具體犯罪行為所侵害的而為刑法重點(diǎn)保護(hù)的社會關(guān)系。刑法將危害食品安全犯罪歸于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪一章中，顯然是把國家對食品安全的管理制度視為主要客體。在我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的初期，基于對市場經(jīng)濟(jì)秩序的重視，把食品犯罪放在破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)罪一章也是可以理解的。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們的溫飽問題已基本得到解決。人們不再僅僅關(guān)心食品的數(shù)量，更加關(guān)心食品的質(zhì)量。特別是近幾年來食品犯罪案件呈大幅上升趨勢，金華毒火腿事件、三鹿奶粉事件、雙匯“瘦肉精”事件、食品“塑化劑”風(fēng)波等食品事件不斷發(fā)生。僅2011年、2012年，全國法院審結(jié)的生產(chǎn)、銷售不符合安全(衛(wèi)生)標(biāo)準(zhǔn)的食品刑事案件和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事案件同比分別增長180%、225%。[1]這足以說明，中國當(dāng)下的食品安全問題并非一蹴而就簡單易控的，其復(fù)雜性、潛在性、隱蔽性不斷增高，其危害的程度和范圍也是難以預(yù)測的。河北三鹿奶粉事件、安徽阜陽“大頭娃娃”奶粉事件就是充分的例證?？梢钥闯?，食品犯罪在追逐利潤，破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序的同時，實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了最初意義上的“偽劣商品”的范疇，更為主要的是侵害了不特定多數(shù)人的生命健康安全。[2]從刑法的目的和法律價值位階理論可以看出，不特定多數(shù)人的生命健康安全，較所謂的經(jīng)濟(jì)秩序更為重要，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的主要和最終目的還是保護(hù)國民的生命健康安全，因此，不特定多數(shù)人的生命健康安全才應(yīng)是食品犯罪的主要客體，將食品犯罪歸于危害社會公共安全罪一章中才是最為科學(xué)的，才能更加體現(xiàn)現(xiàn)代刑法以人為本的法制理念。

3.刑法與食品安全法有不銜接之處

《食品安全法》將從事與食品相關(guān)的生產(chǎn)、加工、銷售等行為的主體統(tǒng)稱為“生產(chǎn)經(jīng)營者”，2013年修正的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將為消費(fèi)者提供商品或服務(wù)的市場主體統(tǒng)稱為“經(jīng)營者”?！敖?jīng)營”這一概念的外延較廣，可以將關(guān)于商品的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲存、保管、銷售等活動包括進(jìn)去。我國刑法第三章第一節(jié)仍將與食品相關(guān)的行為局限于“生產(chǎn)和銷售”兩種行為，顯然不能囊括食品犯罪的所有情形?！妒称钒踩ā返?5條至第39條規(guī)定，食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者對從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動有如實(shí)記錄的義務(wù)?！妒称钒踩ā返?4條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者一旦發(fā)現(xiàn)食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)有立即停止生產(chǎn)，立即召回已上市銷售的產(chǎn)品，對食品召回及處理情況立即報告縣級以上質(zhì)監(jiān)部門的義務(wù)。當(dāng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者不記錄或不如實(shí)記錄食品的生產(chǎn)經(jīng)營活動時，或者明知食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)召回而故意不召回或遲延召回造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)如何處理？由于我國刑法并未將與該義務(wù)相關(guān)的不作為情形規(guī)定為犯罪，“法無明文規(guī)定不為罪”，無法追究其刑事責(zé)任，最后只能罰款了事。

4.刑事法網(wǎng)不嚴(yán)密

現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)在行為人住處或經(jīng)營處所查獲大量的國家禁止使用的有毒有害非食品原料、食品添加劑、農(nóng)藥、獸藥，或者大量病死的家禽家畜等類似物質(zhì)時，其拒不說明物品的來源和去向，司法機(jī)關(guān)又無證據(jù)證明其是為了生產(chǎn)加工食品而持有時，如何處理？食品安全法和刑法對此都未規(guī)定。只是2012年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部共同發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)懲“地溝油”犯罪活動的通知》第2條第(六)項規(guī)定“對違反有關(guān)規(guī)定，掏撈、加工、販運(yùn)‘地溝油’，沒有證據(jù)證明用于生產(chǎn)‘食用油’的，交由行政部門處理?！敝劣谛姓块T如何處理，按照目前的規(guī)定，只能對‘地溝油’進(jìn)行無害化處理或銷毀，對行為人如何處理，沒有明確規(guī)定。

就行為人而言，其持有或儲藏上述“問題食品原材料或添加劑”本身并不是其最終目的，其最終目的是為了生產(chǎn)加工食品，并通過銷售獲取非法利潤。持有、儲藏行為要么是生產(chǎn)加工食品的前端準(zhǔn)備行為，要么是等待出售的終端行為。無論如何，將這種物品轉(zhuǎn)讓出手換取錢財才是行為人的最終目的。在這些物品出手之前，雖然一時不會發(fā)生物質(zhì)性的危害后果，但是,其生成的危險食品一旦進(jìn)入流通環(huán)節(jié)被人食用，其造成的危害有時是不可估量的，也是不可逆轉(zhuǎn)的。但是，現(xiàn)實(shí)中食品犯罪的隱蔽性往往較強(qiáng)，難以發(fā)現(xiàn)其蛛絲馬跡。調(diào)查取證極為困難，有時辦案機(jī)關(guān)費(fèi)了九牛二虎之力，可能還不見任何效果，使得不少來源去向不明的問題食品的生產(chǎn)銷售行為難以被及時發(fā)現(xiàn)。為了有效遏制食品犯罪，我國刑法確有必要增設(shè)“持有不安全食品罪”，作為兜底性罪名堵塞刑法漏洞，使企圖實(shí)施危害食品安全犯罪的行為人無處藏身，無法逃脫法律的制裁。

5.罰金刑設(shè)置不科學(xué)

刑法是由犯罪和刑罰兩個部分構(gòu)成的，犯罪是前因，刑罰是后果。如果刑法的某一分則條款只規(guī)定犯罪構(gòu)成，而不規(guī)定法定刑，就屬于“沒有刑罰的犯罪”，這種犯罪構(gòu)成將形同虛設(shè)，其背后隱藏的行為規(guī)范將因缺乏刑罰的保障而難以被人們遵守和執(zhí)行。同樣，如果刑法為某一罪名設(shè)置的法定刑不科學(xué)，同樣不能起到有效遏制犯罪的作用。所以，對食品安全犯罪不僅要重視犯罪構(gòu)成的設(shè)置，還要重視法定刑的配置。我國刑法關(guān)于食品犯罪的罰金刑的設(shè)置就存在許多問題。罰金，是指人民法院判處犯罪分子向國家繳納一定數(shù)額的金錢。罰金刑以剝奪犯罪人財產(chǎn)為內(nèi)容。實(shí)施食品犯罪需要一定的物質(zhì)條件，而罰金刑通過剝奪犯罪分子的經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到抑制犯罪的目的。對控制食品安全犯罪而言，罰金刑的重要性不容忽視。我國1997年刑法原第143、144條規(guī)定：“單處或并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金”。這本身就存在以下問題：第一，應(yīng)當(dāng)以貨物金額作為計算依據(jù)而不應(yīng)以銷售金額作為計算依據(jù)，這樣即使不合格食品或有毒有害食品未來得及售出也不影響計算罰金。第二，我國《食品安全法》第84、85、86條規(guī)定：“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款?！?997年刑法原第143、144條規(guī)定的罰金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《食品安全法》規(guī)定的行政罰款，與《食品安全法》明顯不相稱?！妒称钒踩ā芬?guī)定依貨值金額為依據(jù)計算行政罰款，而刑法卻規(guī)定以銷售金額計算罰金數(shù)額，不僅會使那些沒有銷售金額或者銷售金額較少的犯罪分子逃脫罰金刑的處罰，還會使刑法和《食品安全法》在適用上難以銜接，甚至由于犯罪成本低，變相激勵行為人進(jìn)行犯罪。

2011年《刑法修正案(八)》刑法原第143、144條中的“并處或單處罰金”一律改為“并處罰金”，固然是一大進(jìn)步，加大了對食品犯罪的處罰力度。但取消罰金數(shù)額的計算依據(jù)卻是一大退步。有的學(xué)者因此認(rèn)為，“刪除罰金的數(shù)額上限，為從經(jīng)濟(jì)上加大對本類犯罪的處罰力度提供了可操作的空間?！盵3]這種認(rèn)識很值得商榷。第一，罰金的計算依據(jù)是銷售金額還是貨值金額并不明確。如果按銷售金額計算罰金數(shù)額，仍未消除刑法原第143、144條存在的弊端；如果認(rèn)為“直接規(guī)定"并處罰金"，不僅明確了無論在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)都要追究刑事責(zé)任，而且也解決了司法實(shí)踐中有些案件銷售金額難以認(rèn)定、罰金數(shù)額也難以確定的問題。”[4]直接按貨值金額計算罰金數(shù)額的話，那么，對第140條至148條中其他條款的罰金刑又如何使用呢？這樣適用3罰金刑是否違反刑法平等原則呢？第二，2011年《刑法修正案(八)》取消第143、144條中的罰金的計算比例，上不封頂，下不設(shè)限，看似加大了對食品犯罪的處罰力度，給予司法機(jī)關(guān)最大的自由裁量權(quán)，實(shí)質(zhì)上根本不具備可操作性。這樣，既不利于防止法官濫用自由裁量權(quán)，杜絕司法腐敗，也與當(dāng)前我國大力推行的量刑規(guī)范化改革的方向相違背。罰金刑還是應(yīng)當(dāng)有一個上下限，這是罪刑法定原則的要求。否則，動輒把人“罰的傾家蕩產(chǎn)”，這就意味著刑法只懲罰犯罪而不保障人權(quán)。最高人民法院、最高人民檢察院2013年發(fā)布的《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第17條規(guī)定：“一般應(yīng)當(dāng)依法判處生產(chǎn)、銷售金額二倍以上的罰金?！北小缎谭ㄐ拚?八)》的立法本意，對罰金刑只設(shè)置下限，上不封頂，某種程度上限制了法官的自由裁量權(quán)，但仍不利于保障犯罪人的合法權(quán)益。

三、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.法律體系較為完備

以歐盟為例，從20世紀(jì)60年代起，歐盟開始制定一些法規(guī)確保動物的健康以避免感染疾病，并且要求動物產(chǎn)品必須符合安全標(biāo)準(zhǔn)。1964年，歐盟頒布了第一部食品衛(wèi)生法規(guī)，但僅僅針對鮮肉做了規(guī)定。隨后，針對其他食品如雞蛋、乳制品、禽肉、魚類產(chǎn)品和野味等也制定和實(shí)施了相關(guān)的衛(wèi)生法規(guī)。2000年歐盟發(fā)布的《食品安全白皮書》確立了食品安全法規(guī)體系的基本原則與基本框架，成為歐盟食品安全法律體系的核心和基礎(chǔ)。2002年歐盟根據(jù)《食品安全白皮書》又制定了《基本食品法》。該法規(guī)定了食品法規(guī)的基本原則與要求。2004年12月歐盟制定了實(shí)施《基本食品法》相關(guān)條款的指導(dǎo)綱領(lǐng)，以保障《基本食品法》得以順利實(shí)施。依據(jù)《食品安全白皮書》及《基本食品法》，歐盟于2002年底開始陸續(xù)制定了相關(guān)食品衛(wèi)生管理法規(guī)及指令。經(jīng)過近50年的發(fā)展與改革，歐盟逐步建立起比較完善且具有良好運(yùn)行機(jī)制的食品安全法律體系。這一體系涵蓋了整個食物鏈的各個環(huán)節(jié)及各個方面，在預(yù)防、處理歐盟及歐盟成員國的食品安全問題中發(fā)揮了重要作用。歐盟食品安全體系也被譽(yù)為全球最為成功的食品安全體系之一。歐盟關(guān)于食品安全的法律法規(guī)種類眾多、體系龐雜，涉及到食品安全的所有領(lǐng)域，但卻具有極強(qiáng)的系統(tǒng)性及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在結(jié)構(gòu)。歐盟以《食品安全白皮書》及《基本食品法》作為基本法確定關(guān)于食品安全的基本原則及重要制度，又以法規(guī)、指令、決議等方式針對具體產(chǎn)品或環(huán)節(jié)制定更為詳細(xì)具體的實(shí)施措施及要求。其中既有針對所有食品的橫向立法，又有針對某一種或幾種食品的豎向立法，而且各法規(guī)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一且相互補(bǔ)充。歐盟還根據(jù)需要隨時對法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，以確保各項法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。[5]

2.刑法嚴(yán)而不厲

日本食品安全法第三十條規(guī)定：“對于違反……處以3年以下徒刑或處300萬日元以下的罰款。對于犯有前項罪狀者，可以根據(jù)具體情形對其實(shí)施徒刑與罰款并科?！钡谌畻l之二規(guī)定：“違反……的規(guī)定，處以一年以下徒刑或者100萬日元以下罰款。對于犯有前項罪狀者，可以根據(jù)具體情形對其實(shí)施徒刑與罰款并科?！睂ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人最高可處以1億日元的罰款。[6]美國法律規(guī)定：“無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以 25萬美元以上 100 萬美元以下的罰款，并處以 5 年以上的監(jiān)禁?！绷硗?，韓國對制作、銷售劣質(zhì)食品的犯罪所規(guī)定的最高刑是10 年監(jiān)禁，罰款 2 億韓元。英國關(guān)于食品安全犯罪的法律規(guī)定也是非常嚴(yán)格的。對違反食品安全法的制裁大致有以下三種情況：一是一般違法行為，根據(jù)具體情節(jié)處以5千英鎊的罰款或3個月以內(nèi)的監(jiān)禁；二是銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁；三是違法情節(jié)和造成后果十分嚴(yán)重的，對違法者最高處以無上限罰款或2年監(jiān)禁。[7]由上述規(guī)定可以看出，英美日韓四國重在通過對犯罪分子適用巨額的罰金或罰款剝奪其再犯能力，而其人身刑較輕，最重為10 年監(jiān)禁。而我國刑法對食品犯罪設(shè)置的法定刑最重為死刑。但這并不意味著我國是重刑主義國家。死刑的存廢本身就是一個復(fù)雜的社會問題，受一國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面因素的影響。發(fā)達(dá)國家的法制較為成熟，對不法行為重在事前預(yù)防，對不法行為人重在矯正，不重在懲罰，認(rèn)為報復(fù)性懲罰不是刑法的最終目的，也解決不了根本性社會問題，因此，有學(xué)者認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的刑法“嚴(yán)而不歷”(刑罰輕緩，法網(wǎng)嚴(yán)密)，我國刑法是“厲而不嚴(yán)”(刑罰苛厲，法網(wǎng)不嚴(yán))。[8]

3.懲防并重，全程監(jiān)控

(1)“農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)控制度。“農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)控制度目前已成為世界各國公認(rèn)的建立食品安全法體系的最基本制度。歐盟很早就引入了該制度并將其應(yīng)用于食品安全立法，強(qiáng)調(diào)對食品生產(chǎn)的全面控制和連續(xù)管理。現(xiàn)有的食品安全法規(guī)幾乎涵蓋了食品生產(chǎn)及流動的各個環(huán)節(jié)和所有方面，并對各個環(huán)節(jié)都設(shè)置了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，歐盟食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，要求食品行業(yè)在食品鏈的各個環(huán)節(jié)應(yīng)執(zhí)行良好生產(chǎn)規(guī)范，并對其實(shí)施及執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)管,以保證對食品各環(huán)節(jié)尤其是食品生產(chǎn)源頭的安全質(zhì)量控制，以確保食品安全。[5]

(2)缺陷食品召回制度。缺陷食品召回制度首創(chuàng)于美國，到目前為止，已被世界許多國家所借鑒，已成為保障食品安全的一項行之有效的法律制度。缺陷食品召回制度，是指食品生產(chǎn)者 、經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)食品不安全，或者食品存在安全事故隱患，或者發(fā)生食品安全事故時,負(fù)有停止生產(chǎn)并召回缺陷食品的義務(wù)。美國不僅要求政府對食品安全的整個過程進(jìn)行監(jiān)管，即與食品相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一切行為都要在政府監(jiān)督下進(jìn)行，還創(chuàng)制了多套機(jī)制，最具代表性的就是食品召回制度。美國的食品安全召回制度是以相關(guān)法律為基礎(chǔ)，在政府職能部門的主導(dǎo)下實(shí)施，鼓勵企業(yè)誠信自律。美國食品召回制度標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)明，程序嚴(yán)格,企業(yè)制定的缺陷食品召回計劃經(jīng)政府認(rèn)可后方可實(shí)施。[9]美國法律規(guī)定，食品的生產(chǎn)者經(jīng)營者一旦發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)立即停止生產(chǎn)經(jīng)營，立即召回，立即報告政府，并在政府的監(jiān)控之下對召回食品進(jìn)行處理。否則，被追究法律責(zé)任。

我國于2007年8月27日實(shí)施《食品召回管理規(guī)定》，首次規(guī)定了不安全食品召回制度。但與國外不安全食品召回制度相比，存在立法不嚴(yán)格、法律有漏洞、食品生產(chǎn)者經(jīng)營者自覺性不高、體系不健全、食品溯源機(jī)制和保險制度缺失等弊端。例如，我國食品安全法第53條第2款規(guī)定：“食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄停止經(jīng)營和通知情況。食品生產(chǎn)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)召回的，應(yīng)當(dāng)立即召回。”明顯給食品經(jīng)營者留下了選擇不召回的余地和空間。從充分維護(hù)食品安全的角度出發(fā)，當(dāng)食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營并立即召回不安全食品。再如食品安全法第53條第4款規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營。”政府主管部門不是“可以”而是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營。所以，無論是對食品安全的監(jiān)管，還是對食品安全事故的處理，我國都有待進(jìn)一步改革和完善。

(3)逆向可追溯制度。2002 年歐盟《基本食品法》第18條明確要求強(qiáng)制實(shí)行可追溯制度，凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯性，否則不允許上市。按照該規(guī)定，食品、飼料、供食品制造用的動物以及其他所有計劃用于或預(yù)計用于制造食品或飼料的物質(zhì)，在生產(chǎn)、加工及銷售的所有階段都應(yīng)建立可追溯制度。除此之外，歐盟還有不少法規(guī)對可追溯制度做出了具體規(guī)定?？勺匪葜贫壤矛F(xiàn)代化信息管理技術(shù)對每件商品進(jìn)行清晰標(biāo)記，可以保證從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)追溯檢查問題食品，有利于監(jiān)測任何不利于人類健康和環(huán)境的影響，確保了食品安全事件的快速處理并減少相應(yīng)損失；同時可追溯制度對食品行業(yè)從業(yè)者形成有效約束，進(jìn)而起到保證食品安全的作用。此外，可追溯制度向消費(fèi)者提供了更為詳細(xì)的食品生產(chǎn)信息，極大地增強(qiáng)了消費(fèi)者對食品的信心。[5]

四、我國食品安全刑法規(guī)制體系的完善

1.建立以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系

完善而又健全的法律體系對打擊食品犯罪保障食品安全的作用是至關(guān)重要的。對食品安全的法律規(guī)制是保障食品安全的重要途徑。我國已頒布實(shí)施了數(shù)量眾多的食品安全法律法規(guī)。但由于我國食品安全立法起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，許多方面仍存在諸多問題，有必要借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，建立以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系。首先，確定食品安全法律體系的理念和基礎(chǔ)。其次，對現(xiàn)有法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理歸類。第三，及時進(jìn)行“立、改、廢”，對立法空白之處及時制定新的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，對法規(guī)之間的沖突進(jìn)行修改，對失去存在意義的法規(guī)及時予以廢止。

2.調(diào)整犯罪分類，將食品犯罪歸入危害公共安全罪

我國《食品安全法》第1條規(guī)定：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法。”可見，保障國民的身體健康和生命安全，這是食品監(jiān)管制度的首要職能和最終目的。刑法是最為嚴(yán)厲的法律，也是憲法、民法、行政法等其他法律的保障法。刑法設(shè)置危害食品安全犯罪的宗旨和目的和食品安全法一樣，是為了保障國民的身體健康和生命安全,把食品安全犯罪歸入“危害公共安全罪”一章更為科學(xué)。無論民間還是官方，早有學(xué)者建議“將生產(chǎn)銷售有毒、有害食品等五個破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪升級為危害公共安全犯罪?！盵10]國外也不乏將食品犯罪列入危害公共安全罪的立法例。1997年1月1日施行的《俄羅斯聯(lián)邦刑法》第25章“危害居民健康和公共道德的犯罪”第238條規(guī)定了“生產(chǎn)或銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的商品罪”，并把該章犯罪置于第九編“危害公共安全和社會秩序的犯罪”之下。[11]《意大利刑法典》在第六章“危害公共安全罪”第440條到第445條、第452條規(guī)定了關(guān)于銷售食品或藥品而對公眾健康造成危險的犯罪。[12]《巴西聯(lián)邦共和國刑法》第8篇“危害公共安全罪”中第3章“妨害公共健康罪”中第272條至281條，規(guī)定了有關(guān)生產(chǎn)、銷售食品而侵害公眾健康的犯罪。筆者認(rèn)為，可以將現(xiàn)行刑法中與人們生命健康密切相關(guān)的犯罪，如刑法分則第三章第一節(jié)中的生產(chǎn)銷售假藥罪、生產(chǎn)銷售劣藥罪、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售不合格化妝品罪等罪名，和刑法分則第六章第五節(jié)“危害公共衛(wèi)生罪”中的罪名，一并歸入刑法分則第二章“危害公共安全罪”，而后對該章罪名逐一分類，如以危險方法危害公共安全類(放火、爆炸、暴恐、邪教等)、違反危險物品管理規(guī)定類(槍支、彈藥，毒品等)、危害交通安全類、危害能源安全類(電力、燃?xì)?、電子、無線電、放射性物質(zhì)、核材料等)、危害食品藥品安全類、其他危害公共安全類，不論章下是否分節(jié)，罪名都應(yīng)按類別由重到輕依次排列。

3.將刑法第133、134條中的“生產(chǎn)、銷售”修改為“生產(chǎn)、經(jīng)營”

前已述及，我國《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將從事與食品相關(guān)的生產(chǎn)、加工、銷售等行為的主體統(tǒng)稱為生產(chǎn)經(jīng)營者。刑法應(yīng)將第133、134條中的“生產(chǎn)、銷售”修改為“生產(chǎn)、經(jīng)營”，實(shí)現(xiàn)與《食品安全法》的規(guī)制統(tǒng)一。食品從生產(chǎn)、加工到銷售本身涉及從農(nóng)田、養(yǎng)殖場到餐桌的各環(huán)節(jié)，刑法不應(yīng)僅僅規(guī)制生產(chǎn)與銷售這兩個環(huán)節(jié)，它應(yīng)規(guī)制從食用動植物的種植養(yǎng)殖到銷售的整個過程。而刑法關(guān)于食品犯罪的規(guī)定只局限于食品的生產(chǎn)、銷售兩個環(huán)節(jié)，對于食用動植物產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖、加工、儲存、流通等環(huán)節(jié)都沒有進(jìn)行合理保護(hù)，使得這些環(huán)節(jié)中侵害食品安全的危害行為難以得到有效遏制。因此，將刑法第133、134條中的“生產(chǎn)、銷售”修改為“生產(chǎn)、經(jīng)營”，不僅實(shí)現(xiàn)了與相關(guān)部門法的有效銜接，而且將與食品有關(guān)的所有犯罪情形全部納入刑法規(guī)制范圍，從源頭到終端全程保護(hù)了國民的生命健康安全。

4.嚴(yán)密刑事法網(wǎng)，增設(shè)“持有不安全食品罪”

一般來說，風(fēng)險社會語境下，立法者為了嚴(yán)密刑事法網(wǎng)、控制潛在的社會風(fēng)險，往往都會在刑事立法中增加持有型犯罪。所謂持有，是指行為人對特定物品進(jìn)行事實(shí)上和法律上的支配、控制。[13]持有型犯罪的行為對象是由刑法專門規(guī)定的，刑法未作規(guī)定的物品不能成為持有型犯罪的對象。根據(jù)中外刑事立法例，持有型犯罪的對象主要有以下幾類物品：一是危險物品，如槍支、彈藥、管制刀具、易燃物、放射物、毒害物、腐蝕物、其他專用犯罪工具等；二是其他特殊物品，如假幣、毒品、吸毒器具、淫穢物品、空白信用卡等。刑法把持有法定物品的行為規(guī)定為犯罪，既具有合理性，又具有必要性。因?yàn)檫@些物品本身就暗含著“禁止的惡”，持有這些物品的行為本身就說明，其要么是實(shí)施其他犯罪的前期預(yù)備行為，要么是其他犯罪的后期終端行為。立法機(jī)關(guān)將這些行為規(guī)定為犯罪，目的在于及時發(fā)現(xiàn)犯罪，及時阻止犯罪。懲罰早期預(yù)備行為是為了防患于未然，懲罰犯罪的終端行為是為了堵截犯罪，增加上游犯罪既遂的難度和成本，使其“無孔可入，無隙可乘”，難以逃脫法律的制裁。增加持有不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品、食品材料罪有客觀現(xiàn)實(shí)的需要，在理論上也是可行的，而且有中外的立法例可資借鑒。如《瑞典刑法》第233條規(guī)定：“故意輸入、儲藏、陳列或者販賣有害健康之飼料或者原料者，處輕懲役或并科罰金，并公告有罪之判決”；[14]29-30《意大利刑法》第442條規(guī)定：“雖然沒有參加前三條列舉的犯罪，但以對公共健康造成危險的方法為銷售而持有、銷售或者為消費(fèi)而分發(fā)已被他人投毒的己腐敗的、已變質(zhì)的或者已摻假的水、食品或物品的，分別處以以上各條規(guī)定的刑罰。”[14]40-41我國刑法在設(shè)置“持有不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品、食品材料罪”應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是對食品、食品材料的范圍作出明確規(guī)定；二是有證據(jù)證明行為人因?qū)嵤┢渌缸锒钟袝r，應(yīng)以其他犯罪論處。只有不能證明因?qū)嵤┢渌缸锒钟袝r，才能以“持有不安全食品罪”論處；三是行為人主觀上具有故意，即明知或應(yīng)知其持有的物品是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品或食品材料。否則，不構(gòu)成該罪。

5.增設(shè)“拒不召回不安全食品罪”

我國《食品安全法》第54條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者一旦發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營的食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)有立即召回不安全食品的義務(wù)。當(dāng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)召回而故意不召回或遲延召回，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)如何處理？由于我國刑法并未將與該義務(wù)相關(guān)的不作為情形規(guī)定為犯罪，無法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)不作為犯理論可知，當(dāng)行為人的行為會使刑法所保護(hù)的社會關(guān)系受到破壞或者處于危險狀態(tài)時候,行為人就負(fù)有采取有效措施排除危險或防止危害結(jié)果發(fā)生的特定義務(wù)。若行為人有能力履行而故意不履行或不積極履行特定的義務(wù)，發(fā)生嚴(yán)重后果的,就構(gòu)成不作為犯罪。因此，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)召回而不召回或遲延召回并造成嚴(yán)重后果的，可以考慮以“拒不召回不安全食品罪”論處,[15]以督促食品的生產(chǎn)經(jīng)營者積極履行召回義務(wù)，防患于未然。

6.完善罰金刑制度

第一，用“貨值金額”取代“生產(chǎn)銷售金額”。這里的“貨值金額”是指與食品生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的投入和資金,包括食品、食品原材料、食品添加劑、輔助材料、運(yùn)輸倉儲費(fèi)用、機(jī)器設(shè)備的損耗、人工工資等費(fèi)用，但各項費(fèi)用不得重復(fù)計算。第二，明確罰金數(shù)額的計算依據(jù)，在“貨值金額二倍以上五倍以下”確定罰金數(shù)額。第三，行為人已交的行政罰款可以折抵罰金，避免對當(dāng)事人重復(fù)處罰。這樣規(guī)定，既具有可操作性，又符合罪刑法定原則的要求，實(shí)現(xiàn)了與食品安全法等相關(guān)部門法的銜接。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 兩高發(fā)布司法解釋,嚴(yán)懲食品安全犯罪[DB/OL].[2014-06-21]. http://www.foodlaw.cn/lawhtml/zcfg/sfjs/5654.shtml.

[2] 劉偉.風(fēng)險社會語境下我國危害食品安全犯罪刑事立法的轉(zhuǎn)型[J].中國刑事法雜志，2011，(11)：29-35.

[3] 杜菊，劉紅.食品安全刑事保護(hù)研究[M].北京：法律出版社,2012：44.

[4] 黃太云.刑法修正案解讀全編[M].北京：人民法院出版社,2011：78.

[5] 廉恩臣.歐盟食品安全法律體系評析[J].政法論叢,2010，(02)：94-100.

[6] 孫華.日本食品安全規(guī)制中的登記檢查機(jī)關(guān)制度[J].日本研究,2011，(02)：122-126.

[7] 國家食品藥品監(jiān)督管理總局英國食品安全監(jiān)管培訓(xùn)團(tuán),范學(xué)慧等.英國食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國食品藥品監(jiān)管,2013,(10):44-49.

[8] 儲槐植.刑事一體化論要[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007：54.

[9] 康莉瑩.美國食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì),2013，(03)：191-194.

[10] 張立勇.危害食品安全就是危害“公共安全”[DB/OL].[2014-06-21]. http://www.foodlaw.cn/lawhtml/llyj/dp/5273.shtml.

[11] 俄羅斯聯(lián)邦刑法典[M].黃道秀等譯.北京：中國法制出版社,1996：123.

[12] 最新意大利刑法典[M].黃風(fēng)譯.北京：法律出版社,2007：156-158.

[13] 高銘暄，馬克昌.刑法學(xué)(第四版)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：77.

[14] 趙秉志.英美刑法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2004.

[15] 江保國.從監(jiān)管到治理:企業(yè)食品安全社會責(zé)任法律促進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建[J].行政論壇,2014，(01)：83-89.