劉 卓 宋 凱

武陵山片區(qū)以創(chuàng)新發(fā)展理念引領(lǐng)精準扶貧對策研究

劉 卓 宋 凱

我國精準扶貧是進入全面建成小康社會關(guān)鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅和構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進扶貧開發(fā)新格局的一項重要扶貧機制創(chuàng)新。創(chuàng)新理念作為五大發(fā)展理念的核心，為精準扶貧工作不斷推進提供動力。武陵山片區(qū)農(nóng)村貧困治理體系結(jié)構(gòu)先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為主、貧困縣瞄準為重點、貧困村瞄準為重點等階段性演進特點，精準識別困難，幫扶困難等問題。隨著扶貧開發(fā)實踐的縱深推進，需要隊伍建設(shè)創(chuàng)新、項目創(chuàng)新、改革創(chuàng)新等方面進行新的精準扶貧對策研究，通過創(chuàng)新理念激發(fā)扶貧開發(fā)活力。

武陵山片區(qū) 精準扶貧 創(chuàng)新發(fā)展

一、武陵山片區(qū)精準扶貧創(chuàng)新理念

（一）精準扶貧理念的提出

扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。是習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時提出的。精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，誰貧困就扶持誰。在習(xí)總書記明確提出精準扶貧的理念后，中央辦公廳在 2013年25號文《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創(chuàng)新之一。國務(wù)院扶貧辦隨后制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，在全國推行精準扶貧工作，“精準扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞。

（二）精準扶貧體制創(chuàng)新理念

精準扶貧作為一個新的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，其理論內(nèi)核也應(yīng)在扶貧開發(fā)的實踐進程中不斷完善。如以往的扶貧開發(fā)工作更側(cè)重經(jīng)濟成效，即貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與貧困人口經(jīng)濟收入的提升，造成生態(tài)環(huán)境破壞、貧困人口自我發(fā)展能力受限等問題。而精準扶貧更為強調(diào)扶貧的根源性，在重視發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的同時更重視精神扶貧，大力發(fā)展農(nóng)村教育，并且把貧困農(nóng)村社區(qū)看成一個有機的生態(tài)共同體，注重貧困社區(qū)的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟和科學(xué)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

帶動精準扶貧機制創(chuàng)新。精準扶貧機制創(chuàng)新分為內(nèi)在機制創(chuàng)新與外在機制創(chuàng)新。內(nèi)在機制創(chuàng)新包括精準識別機制創(chuàng)新、精準幫扶機制創(chuàng)新、動態(tài)管理機制創(chuàng)新與效果考核機制創(chuàng)新[1]。以識別機制與效果考核機制創(chuàng)新為例，以往的識別機制可能會因為統(tǒng)計技術(shù)缺陷而將真正貧困的人口排斥在扶貧之外[2]?？己藱C制在實際工作中也存在考核指標不科學(xué)、脫離實際等問題。外在機制創(chuàng)新包括扶貧治理主體之間的協(xié)商創(chuàng)新、資源整合機制創(chuàng)新、市場機制創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展支撐機制創(chuàng)新。從資源整合機制上看，我國的扶貧開發(fā)工作重復(fù)率大，多主體間扶貧工作不協(xié)調(diào)，資源浪費嚴重。再如，在金融扶貧方面需要創(chuàng)新到戶機制，探索合作機制，降低風(fēng)險。總的來看，精準扶貧的各種機制體制都需要在新的脫貧攻堅實踐探索中進行不斷創(chuàng)新。

精準扶貧模式主要是通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、低保政策兜底、教育扶貧和醫(yī)療救助扶持等“五個一批”工程實現(xiàn)貧困人口全部脫貧。在“五個一批”的各個子項目中，需要在扶貧開發(fā)工作中不斷融入創(chuàng)新發(fā)展理念，如創(chuàng)新生產(chǎn)方式，或創(chuàng)新就業(yè)方式，或創(chuàng)新移民搬遷安置方式等。此外，精準扶貧的工程模式創(chuàng)新也必不可少。在精準扶貧十大工程中，光伏扶貧、電商扶貧和構(gòu)樹扶貧等都是在實際扶貧工作中不斷創(chuàng)新工作思路而新開拓的扶貧方式。毫無疑問，更多的精準扶貧工程將會通過創(chuàng)新而被不斷發(fā)掘，并對扶貧工作發(fā)揮必要的作用。

二、武陵山片區(qū)精準扶貧困難表現(xiàn)

（一）四大瓶頸卡住武陵山片區(qū)發(fā)展之路

第一地理位置邊遠。都是距離各自省會城市最遠的地區(qū)，平均距離都在400公里左右，中心城市對這些地區(qū)的輻射帶動能力弱。地理因素導(dǎo)致這些地區(qū)生產(chǎn)、生活和工作成本遠高于省內(nèi)其他地區(qū)。

第二自然條件惡劣。都是典型的喀斯特巖溶地區(qū)，山高谷深，人均耕地少。自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱，工程性缺水嚴重，經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)條件較差。

第三區(qū)域發(fā)展滯后。都存在經(jīng)濟總量小、結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化率低、農(nóng)業(yè)比重大，財政收入少。人均收入低，貧困面大、貧困程度深等突出問題。

第四制約瓶頸較多。交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施都比較落后，民生欠賬較多；市場集約化水平低，發(fā)育不健全；教育資源短缺，勞動力素質(zhì)普遍不高；資金、技術(shù)、人才缺乏，信息化程度低，生產(chǎn)要素流動不暢。

（二）落實精準扶貧理念存在的難點分析

第一精準識別困難。對貧困戶和貧苦村的識別與認定這個是精準扶貧最為重要的一步，在這一環(huán)節(jié)中存在以下幾個問題。一是規(guī)模的確定不準確，貧困人口的規(guī)模不是基于實際調(diào)查和科學(xué)的標準識別出來的，而是通過省級扶貧部門分配的指標。在這種分配指標的局面下各地得到的指標未必是與真實的貧困人口是一致的。二是識別困難，部分承擔(dān)識別的公務(wù)人員不嚴格執(zhí)行“精準扶貧”對貧困人員準則的規(guī)定，而是為了私利優(yōu)親厚友。對于貧困戶的識別一般地方都是采用的人均收入、貧困發(fā)生率以及貧困人口基數(shù)，通過打分的方式來確定是否為貧困村。但是在這一機制中所存在的最大問題是對于打分機智的督查性，對于打分高低是否公正公平有沒有明確的監(jiān)管條例。據(jù)了解很多地區(qū)的貧困戶的劃分，貧困戶自己是根本沒有參與和反監(jiān)督的機會的甚至是由村里的干部指定貧困戶的處境。

第二幫扶困難。一是對于貧困戶的需求不明確，絕大部分地方政府對貧困戶采取的是送生產(chǎn)資料比如豬、牛、羊等牲口或者幫貧困戶修建住房等措施。可是對于貧困戶其實這些都不是他們最想得到的東西，常言道“授人魚不如授人以漁”很多的貧困戶都更加想得到市場營銷方面的知識，讓自己生產(chǎn)的農(nóng)作物更好的賣出去。二是在精準扶貧項目中很多項目對貧困戶都是有“門檻”要求的導(dǎo)致很多貧困戶參與不了這些扶貧幫扶項目只能放棄。

三、以創(chuàng)新發(fā)展理念引領(lǐng)精準扶貧打開新局面

創(chuàng)新是歷史進步的動力、時代發(fā)展的關(guān)鍵，位居今日中國“五大發(fā)展理念”之首。習(xí)近平同志在黨的十八屆五中全會上提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，把創(chuàng)新提到首要位置，指明了我國發(fā)展的方向和要求，代表了當今世界發(fā)展潮流，體現(xiàn)了我們黨認識把握發(fā)展規(guī)律的深化。用以創(chuàng)新為首的“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)時代發(fā)展，必將帶來我國發(fā)展全局的一場深刻變革，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供根本遵循、注入強勁動力。①

（一）做好隊伍建設(shè)創(chuàng)新，確保扶貧新成效

一是加強基層黨組織隊伍建設(shè)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“做好扶貧開發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)”“扶貧開發(fā)，要給錢給物，更要建個好支部”我們應(yīng)該把扶貧開發(fā)同基層黨組織建設(shè)有機結(jié)合起來，深入實施“民心黨建”，全面推廣“強班子、強素質(zhì)、強隊伍、強管理、強服務(wù)”的“五強”經(jīng)驗，加強基層黨組織隊伍建設(shè)，選優(yōu)配強村級領(lǐng)導(dǎo)班子。實施“素質(zhì)提升”利用縣黨職校、實訓(xùn)基地等陣地，開好道德、科技、法制、文化、扶貧和三嚴三實“六個課堂”，提高基層黨組織書記和黨員隊伍素質(zhì)。對基層黨組織堅強有力、發(fā)展勢頭好的村，支持黨組織書記和優(yōu)秀黨員，帶頭干；對基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力不強、發(fā)展速度慢的村，采取“支部聯(lián)建”結(jié)對幫扶、精準派駐工作組駐村幫扶等形式，幫著干；對軟弱渙散基層黨組織、發(fā)展滯后的村，精準選派貧困村“第一書記”，領(lǐng)著干，帶動群眾增收致富。

二是加強農(nóng)村致富帶頭人隊伍建設(shè)。鼓勵在外務(wù)工、經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)的成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進人才回歸、資金回流、企業(yè)回遷。實施“青年創(chuàng)業(yè)扶貧帶富工程”、“農(nóng)村致富帶頭人培育工程”，培育一批有文化、有經(jīng)驗、會管理的創(chuàng)業(yè)致富創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，帶動更多農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。用創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，帶動更多農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。

三是進一步完善報酬結(jié)構(gòu)，提升村干部干事創(chuàng)業(yè)激情。目前，各地村干部報酬結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，報酬水平不均衡，一定程度影響了村干部干事創(chuàng)業(yè)激情。建議給予每位村干部基本報酬加任期補貼加績效獎金和養(yǎng)老保險等報酬，限定基本報酬最低標準對獲得省級以上表彰、連續(xù)獲得市級表彰的村黨組織書記，任期內(nèi)從次年開始可以享受副科級干部經(jīng)濟待遇。

（二）做好項目創(chuàng)新，形成扶貧新常態(tài)

一是抓好武陵山片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目?？茖W(xué)編制“十三五”規(guī)劃，爭取更多項目建設(shè)，重點抓好農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著力解決工程性缺水問題。加快推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，確保農(nóng)村群眾飲水安全。加快推進農(nóng)村電網(wǎng)改造工程.推進移動、聯(lián)通、電信基站建設(shè)，實現(xiàn)4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，加快推進城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵失地農(nóng)民、進城務(wù)工人員、生態(tài)移民戶等群體安居城鎮(zhèn)，促進農(nóng)民真正成為市民，提高城鎮(zhèn)化率。加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會實體化運行，完善新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村集中建房五年規(guī)劃，加快推進農(nóng)村集中建房，注重建管并重，加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)力度。加快“小康六項行動計劃”實施進度，支持貧困村、貧困戶發(fā)展。

二是抓好產(chǎn)業(yè)項目。加大武陵山片區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推進現(xiàn)代山地高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，實施短期、中期、長期項目配套措施，以短養(yǎng)長、長短相融。短期項目以蛋雞、蛋鴨養(yǎng)殖為主；中期以中藥材種植為主，建設(shè)黃牛品質(zhì)選育區(qū)、優(yōu)質(zhì)商品羊養(yǎng)殖基地，帶動群眾發(fā)展牛、羊養(yǎng)殖；長期以茶葉、經(jīng)果林種植為主，建立優(yōu)質(zhì)油茶基地、核桃產(chǎn)業(yè)基地、中藥材產(chǎn)業(yè)帶。保護傳統(tǒng)村落，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成“城鄉(xiāng)互補、農(nóng)旅一體、景觀相連”的旅游景區(qū)鏈。搭建電商平臺。武陵山區(qū)物產(chǎn)豐富，但交通閉塞，可以把村民們引以為豪的土特產(chǎn)，放在電商平臺賣出去，給他們的生活帶來改善。開展“百企幫百村”活動，鼓勵非公有制企業(yè)開展定點扶貧，推廣資源加公司、資產(chǎn)加市場、企業(yè)加土地入股、產(chǎn)業(yè)加合作社、能人加基地、扶貧互助金等發(fā)展模式，扶持壯大村級集體經(jīng)濟。

三是抓好社會治理項目。深入開展平安鄉(xiāng)村創(chuàng)建，推進“法律明白人”進村寨、進家庭活動，全面推進農(nóng)村法治建設(shè)，積極推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，預(yù)防和化解各類社會矛盾。加強村級治安巡邏隊伍建設(shè)，健全農(nóng)村治安防控體系，維護農(nóng)村社會和譜穩(wěn)定，全面提升群眾安全感和滿意度，為精準扶貧工作營和諧的社會環(huán)境。全面落實低保和社會救助、醫(yī)療救助等民生政策，確保特殊群體穩(wěn)定解決生計問題，不斷完善工作機制，加強管理和服務(wù)。讓廣大群眾都能感受到社會大家庭的溫暖。

（三）做好改革創(chuàng)新，構(gòu)建扶貧新格局

一是細化工作措施，確保精準到人。精準制定扶貧攻堅五年規(guī)劃，細化目標任務(wù)，分級明確責(zé)任，因戶施策，一戶一策，明確精準扶貧“時間表”和“任務(wù)書”。

二是細化扶貧臺賬，確保精準扶貧數(shù)據(jù)庫，規(guī)范貧困人口信息采集、整理、反饋工作，建立“一村一冊、一戶一檔、一人一卡”，做到貧困人口的基本信息、家庭狀況、收入米源、致貧原因、幫扶人員、幫扶措施、脫貧時限，構(gòu)建精準扶貧動態(tài)監(jiān)測體系。

三是細化評價體系，確保精準測評。制定扶貧攻堅考核評價辦法，將精準扶貧作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核的重要內(nèi)容。加大考核評價結(jié)果運用，作為干部選拔任用、年度評先評優(yōu)的重要依據(jù)。建立健全“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級審批、鄉(xiāng)村實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗、縣級驗收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬”的扶貧項目管理機制，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制，定期公開監(jiān)督扶貧資金的使用，讓百姓最大限度地享受政策紅利。探索建立扶貧開發(fā)評估機制，正確評估精準扶貧實效，持續(xù)鞏固扶貧成果，保障脫貧人口不再返貧。

注釋：

①人民網(wǎng)—人民日報．堅持創(chuàng)新發(fā)展——”五大發(fā)展理念"解讀之一．[2015-12-18] http://theory．people．com．cn/ n1/2015/1218/c40531-27944079．html

[1]黃承偉,覃志敏．論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)[J]．中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2015(01)．

[2]王宇,李博,左停．精準扶貧的理論導(dǎo)向與實踐邏輯——基于精細社會理論的視角[J]．貴州社會科學(xué),2016(05)．

（作者單位：吉首大學(xué)）

劉卓，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院2015級研究生；宋凱，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院2016級研究生。