論海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的影響

許 望

(浙江工商大學(xué) 國(guó)際法研究所,杭州 310018)

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論海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的影響

許 望

(浙江工商大學(xué) 國(guó)際法研究所,杭州 310018)

海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的海洋法前沿問題。2002年約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)之后，海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展明顯呈現(xiàn)出由點(diǎn)向面的網(wǎng)絡(luò)化、由小到大的規(guī)?；?、由內(nèi)向外的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)，并可能會(huì)對(duì)中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)、國(guó)際海底采礦造成影響，中國(guó)在海上也可能面臨更多的爭(zhēng)端。中國(guó)在完善國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)法律問題的研究，積極參與海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際管理，從而切實(shí)維護(hù)中國(guó)自身的海洋權(quán)益。

海洋保護(hù)區(qū)；網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)；規(guī)?；厔?shì)；國(guó)際化趨勢(shì)

從1962年世界公園國(guó)家大會(huì)第一次提出海洋保護(hù)區(qū)的概念開始，海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展近十多年來顯然已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)“快車道”，其發(fā)展也距最初的設(shè)想“越來越遠(yuǎn)”?，F(xiàn)今的海洋保護(hù)區(qū)被普遍認(rèn)為是“海洋中的某一個(gè)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高于臨近水域的區(qū)域，在該區(qū)域中，所有的消耗性或開采性活動(dòng)都將受到嚴(yán)格控制，其他的人類影響也盡可能被減小到最低限度”[1]?，F(xiàn)在，海洋保護(hù)區(qū)已經(jīng)被部分國(guó)家和國(guó)際組織視為是海洋生態(tài)系統(tǒng)管理和保護(hù)海洋生物多樣性的最佳工具。海洋保護(hù)區(qū)經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，各國(guó)、各區(qū)域組織、國(guó)際社會(huì)對(duì)在國(guó)家管轄范圍之外的公海、國(guó)際海底等區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)切越來越明顯，積極推動(dòng)將更多海洋納入全球性的保護(hù)機(jī)制之下。

一、海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展的新趨勢(shì)

上世紀(jì)八九十年代，世界海洋漁業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，海洋中70%的魚類已處于過度捕撈或完全捕撈狀態(tài)。對(duì)全球海洋漁業(yè)資源的開發(fā)中，30%的魚類資源受到過度開發(fā)，15%已經(jīng)屬于超負(fù)荷開發(fā)，6%已經(jīng)徹底滅絕[2]。海洋漁業(yè)危機(jī)的出現(xiàn)導(dǎo)致各國(guó)爭(zhēng)奪海上漁業(yè)資源，迫使各沿海國(guó)加快建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的步伐，以加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)。在2002年召開的約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上，與會(huì)各國(guó)確定了將更多海洋納入保護(hù)體制和在2012年之前建設(shè)有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。此后，經(jīng)過各國(guó)和國(guó)際社會(huì)的共同努力，全球海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)取得了重大成果，其發(fā)展呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；蛧?guó)際化的新趨勢(shì)。

(一)由點(diǎn)向面的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢(shì)

各國(guó)、各區(qū)域組織、國(guó)際社會(huì)在建立海洋保護(hù)區(qū)的過程中嘗試了不同名稱的海洋保護(hù)區(qū)，使用較多的有海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、海洋庇護(hù)區(qū)、特別敏感海域和海洋公園等。這些不同名稱的海洋保護(hù)區(qū)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以分為不同的類型。根據(jù)建立的區(qū)域，可以分為：領(lǐng)海型、毗連區(qū)型、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)型、跨區(qū)域型(連接具有不同法律地位的海域)；根據(jù)建立的主體，可以分為：國(guó)家型、次區(qū)域型、區(qū)域型、國(guó)際型(由普遍性國(guó)際組織建立)；根據(jù)保護(hù)的對(duì)象，可以分為：生物資源型和非生物資源型等。

在各國(guó)、各地區(qū)的管理實(shí)踐中，不同類型的海洋保護(hù)區(qū)往往單獨(dú)管理，資源分散，效果并不理想。鑒于此，各國(guó)、各區(qū)域組織、國(guó)際社會(huì)越來越重視將現(xiàn)有的或新建的保護(hù)區(qū)置于系統(tǒng)的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)之下，實(shí)現(xiàn)綜合管理、資源共享。在海洋保護(hù)區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展進(jìn)程中，加拿大、澳大利亞、新西蘭的實(shí)踐尤為迅速。2000年，加拿大制定了《海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》，提出要建立一個(gè)綜合、協(xié)調(diào)的全國(guó)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò),奠定了加拿大海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的基礎(chǔ)[3]；20世紀(jì)90年代后，澳大利亞便開始啟動(dòng)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，進(jìn)入21世紀(jì)，其新發(fā)展的聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)包含了澳大利亞所有不同的海洋生態(tài)系統(tǒng)和棲息地；新西蘭在整合現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)時(shí)明確提出“應(yīng)該建立全國(guó)性的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)”，更加注重整體的協(xié)調(diào)和管理[4]。加拿大、澳大利亞、新西蘭海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的發(fā)展有力地促進(jìn)了國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施,對(duì)建設(shè)全球代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系具有重大的推動(dòng)作用，符合國(guó)際社會(huì)提出的以生態(tài)系統(tǒng)整體原則為考量推動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)的要求。

(二)由小到大的規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)

實(shí)踐證明，海洋保護(hù)區(qū)不論面積大小均能發(fā)揮一定的保護(hù)和恢復(fù)作用，但大型的海洋保護(hù)區(qū)更加符合系統(tǒng)性方法和預(yù)防性原則的要求，受到很多國(guó)家的青睞。大型的海洋保護(hù)區(qū)可以由核心區(qū)、緩沖區(qū)、過渡區(qū)構(gòu)成，增加了保護(hù)區(qū)的彈性，更有利于達(dá)到保護(hù)的目的。在實(shí)踐中，建立“大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)”(large-scale marine protected areas，縮寫LSMPAs)也成為一種趨勢(shì)，成為主要海洋大國(guó)的選擇。

表1 2003—2012年建立的大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)[6]

對(duì)于“大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)”，目前并未有得到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的界定，但一些非政府組織，如皮尤環(huán)境組織等將該類保護(hù)區(qū)定義為面積超過100 000 km2的海洋保護(hù)區(qū)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，自2003—2012年，全球已建立了有10個(gè)大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)(見表1)。短短不到10年之間，如此大規(guī)模的海洋保護(hù)區(qū)得以建立應(yīng)該得益于各國(guó)在2002年約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上的承諾，即在2012年之前建立有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并采取有效措施擴(kuò)大受保護(hù)的海洋面積。與此同時(shí)，各國(guó)對(duì)建設(shè)大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)的熱情并未在2012年之后有所降低，而是邁出了更加驚人的步伐。2012年，美國(guó)、新西蘭聯(lián)合向南極生物資源保護(hù)委員會(huì)提案，推動(dòng)在南極羅斯海建立面積超過227萬km2的海洋保護(hù)區(qū)；此后，兩國(guó)每年都會(huì)向委員會(huì)提交經(jīng)修改和完善后的提案，并逐漸取得了大多數(shù)國(guó)家的支持。2014年6月，美國(guó)以保護(hù)太平洋偏遠(yuǎn)水域的海洋環(huán)境和生物資源為理由，宣布在太平洋上建立世界上最大的海洋保護(hù)區(qū)，面積達(dá)到140萬km2，使世界海洋保護(hù)區(qū)的面積增加了近一倍[5]。目前，南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)尚未正式建立，美國(guó)在太平洋上建立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐尚存爭(zhēng)論，但卻明確反映出國(guó)際上出現(xiàn)了追求更大面積的海洋保護(hù)區(qū)的趨勢(shì)。

(三)由國(guó)家管轄范圍之內(nèi)擴(kuò)展到國(guó)家管轄范圍之外的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)

早在上世紀(jì)90年代初，世界自然保護(hù)聯(lián)盟、世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)、世界自然基金組織以及其他一些國(guó)際環(huán)保組織便意識(shí)到有必要將世界海洋保護(hù)區(qū)體系擴(kuò)展到國(guó)家管轄范圍之外的公海、國(guó)際海底等水域。

在2000年召開的世界自然保護(hù)大會(huì)期間，世界自然保護(hù)聯(lián)盟的成員通過了建立和完善包括公海保護(hù)區(qū)的決議。聯(lián)合國(guó)早在2004年便設(shè)立不限成員名額非正式特設(shè)工作組，以研究國(guó)家管轄范圍之外區(qū)域的海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用問題，以及在國(guó)家管轄范圍之外的海域建立海洋保護(hù)區(qū)的問題。2011年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于海洋與海洋法的決議重申了各國(guó)、國(guó)際社會(huì)合作建立包括公海水域的海洋保護(hù)區(qū)的必要性；聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、海洋法公約、生物多樣性公約締約國(guó)大會(huì)對(duì)在國(guó)家管轄范圍之外建立海洋保護(hù)區(qū)均表示了高度關(guān)切。在此背景下，2009年南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)建立了世界上第一個(gè)真正意義上的公海保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)；保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織加快了建立公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐，截至2013年，該組織已經(jīng)在東北大西洋設(shè)立了七個(gè)公海保護(hù)區(qū)(見表2)，初步形成了東北大西洋上的公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。自2012年以來，新西蘭、美國(guó)積極推動(dòng)的南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)在國(guó)際法上也屬于國(guó)家管轄范圍之外[7]。在海洋法領(lǐng)域，國(guó)家管轄范圍之外的海洋保護(hù)區(qū)更需要與國(guó)際法協(xié)調(diào)，海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際化也成為國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的議題。

表2 OSPAR委員會(huì)建立的公海保護(hù)區(qū)(由筆者根據(jù)OSPAR委員會(huì)的決議制作)

二、海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展對(duì)中國(guó)的影響

海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；?guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)并不是單獨(dú)呈現(xiàn)的，而是呈現(xiàn)出“三位一體”的綜合發(fā)展態(tài)勢(shì)。海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化必然導(dǎo)致規(guī)模化，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)際化，以形成全球性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)世界海洋環(huán)境實(shí)現(xiàn)整體和系統(tǒng)保護(hù)。海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展新趨勢(shì)可以促進(jìn)中國(guó)海洋政策和戰(zhàn)略的調(diào)整，但與此同時(shí)也將給中國(guó)帶來極大的挑戰(zhàn)。

(一)利益問題

中國(guó)海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使中國(guó)可以規(guī)?；倪M(jìn)行遠(yuǎn)洋捕魚，中國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈在21世紀(jì)以來更是得到了迅速的發(fā)展；與此同時(shí)，中國(guó)海底開發(fā)技術(shù)也得到了增強(qiáng)，可以對(duì)國(guó)際海底礦產(chǎn)資源進(jìn)行大規(guī)模的開采。中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的需求，近海漁業(yè)資源的衰退使得中國(guó)對(duì)公海漁業(yè)資源、國(guó)際海底礦產(chǎn)資源具有巨大的需求。在這些海域建立海洋保護(hù)區(qū)將會(huì)對(duì)人類活動(dòng)加以更加嚴(yán)格的控制并實(shí)行更加嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而這將會(huì)限制中國(guó)對(duì)公海漁業(yè)資源的充分利用，加大中國(guó)國(guó)際海底采礦的成本。

(二)能力問題

海洋保護(hù)區(qū)建立之后需要強(qiáng)有力的執(zhí)行措施，以使這些保護(hù)區(qū)免于成為“紙上公園”。中國(guó)國(guó)內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)普遍面臨執(zhí)行不力、資金缺乏、人才缺失的困難局面，在某種程度上也影響了中國(guó)為國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)的建立和發(fā)展提供資金、人才和管理經(jīng)驗(yàn)[8]。

在國(guó)家管轄范圍之外的國(guó)際水域建立海洋保護(hù)區(qū)更需要國(guó)家海洋實(shí)力提供支持，以保障保護(hù)措施得到切實(shí)履行。不可避免的現(xiàn)實(shí)是，國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)建立之后的執(zhí)法保障將主要由各海洋大國(guó)履行，如美國(guó)、英國(guó)等。這些國(guó)家擁有充裕的資金、先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是其擁有在殖民時(shí)代占據(jù)的遍布全球各大洋的島嶼、海洋基地。通過建立海洋保護(hù)區(qū)，海洋大國(guó)可以在國(guó)家沒有管轄權(quán)的國(guó)際水域取得類似于主權(quán)效果的執(zhí)法權(quán)力。作為對(duì)海洋具有深切利益的國(guó)家，中國(guó)沒有遠(yuǎn)洋島嶼和遠(yuǎn)洋基地，且周邊海域爭(zhēng)端不斷，會(huì)加大中國(guó)執(zhí)法的困難程度。對(duì)于在國(guó)際水域建立的海洋保護(hù)區(qū)，即使中國(guó)享有執(zhí)法的權(quán)力并有意愿承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，在目前也可能會(huì)面臨心有余而力不足的局面。

(三)爭(zhēng)端問題

在國(guó)家管轄范圍之外的公海，各國(guó)為了保證本國(guó)漁業(yè)利益的最大化，紛紛在公海采取某種程度的保護(hù)性措施。美國(guó)、加拿大等國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)采取了限制捕魚的措施。在南美，智利根據(jù)毗連理論，認(rèn)為靠近智利的公海漁業(yè)資源屬于智利外海漁場(chǎng)整體的一部分，進(jìn)而在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的公海開始行使一定程度的管轄權(quán)。這些國(guó)家在公海上采取的保護(hù)措施不可避免的會(huì)影響到中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)的開展，甚至與這些國(guó)家產(chǎn)生漁業(yè)沖突。在實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)有中國(guó)漁船在非洲和南美外海岸捕魚遭到當(dāng)?shù)卣垩?、拘留的事件?？梢灶A(yù)見，如果中國(guó)與其他沿海國(guó)在海洋上采取的保護(hù)措施之間不能取得很好的協(xié)調(diào)，中國(guó)面臨的漁業(yè)沖突就有從“周邊”走向“遠(yuǎn)洋”的趨勢(shì)，從而使中國(guó)面臨更多的對(duì)外爭(zhēng)端。中國(guó)與韓國(guó)、日本之間的漁業(yè)沖突已經(jīng)傷害了相互之間的外交關(guān)系，如果中國(guó)與更多的國(guó)家產(chǎn)生漁業(yè)爭(zhēng)端則會(huì)進(jìn)一步消耗中國(guó)的外交資源，從而對(duì)中國(guó)解決周邊海洋沖突造成不利影響。

三、對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)的建議

截至目前，中國(guó)已建各級(jí)各類海洋保護(hù)區(qū)221處，其中海洋自然保護(hù)區(qū)157處，海洋特別保護(hù)區(qū)(包括海洋公園)64處[9]。在保護(hù)區(qū)的類型上，中國(guó)與很多國(guó)家保持了在國(guó)內(nèi)實(shí)踐上的一致性。但在跨區(qū)域合作、在公海層面，中國(guó)則未有相關(guān)實(shí)踐展開。澳大利亞、美國(guó)等海洋大國(guó)重視海洋保護(hù)區(qū)的法律化建設(shè)，專門制定了內(nèi)容具體的國(guó)內(nèi)立法，并積極嘗試將保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到公海。與之相比，中國(guó)的相關(guān)立法過于寬泛，主要由行政機(jī)關(guān)通過行政條例規(guī)制，未能形成科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致國(guó)際影響力不足。為了應(yīng)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；?guó)際化趨勢(shì)，維護(hù)中國(guó)自身的海洋權(quán)益，中國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及國(guó)際上的最新理念積極準(zhǔn)備合理化的應(yīng)對(duì)策略和措施。

首先，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；头苫ㄔO(shè)，不斷完善國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的層次和體系，以構(gòu)建可以向國(guó)際社會(huì)推廣的標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制和法律構(gòu)架。國(guó)際法的發(fā)展表明，國(guó)內(nèi)法可以實(shí)現(xiàn)向國(guó)際法的滲透，完善、合理、符合國(guó)際法發(fā)展方向的國(guó)內(nèi)實(shí)踐往往會(huì)擴(kuò)展為國(guó)際性的制度。中國(guó)自身在海洋保護(hù)區(qū)建立和管理上的實(shí)踐可以為構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際規(guī)則提供實(shí)踐來源[10]。

其次，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的研究，包括海洋保護(hù)區(qū)與現(xiàn)行海洋法秩序的關(guān)系、海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法構(gòu)架、對(duì)比分析世界各主要海洋國(guó)家、區(qū)域性組織、國(guó)際組織的實(shí)踐，特別是就在公海、國(guó)際海底建立海洋保護(hù)區(qū)的法律問題展開細(xì)致、系統(tǒng)的研究。目前，有國(guó)家提出召開一次國(guó)際會(huì)議，就海洋保護(hù)區(qū)議題制定專門的公約。雖然該提議并沒有得到廣泛的響應(yīng)，但中國(guó)還是應(yīng)當(dāng)為可能會(huì)在將來召開的國(guó)際會(huì)議做好充分的準(zhǔn)備。

最后，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)的建立和管理。聯(lián)合國(guó)不限成員名額非正式特設(shè)工作組的會(huì)議，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在收集相關(guān)實(shí)踐資料的基礎(chǔ)上積極提出議案。區(qū)域性組織建立的公海保護(hù)區(qū)，中國(guó)在考量自身利益的基礎(chǔ)上可以積極與之開展合作；中國(guó)還可以加入?yún)^(qū)域性漁業(yè)組織以表示自身的關(guān)切，甚至可以基于自身利益在太平洋地區(qū)建立區(qū)域性漁業(yè)組織。在國(guó)際性組織建立海洋保護(hù)區(qū)時(shí)，中國(guó)應(yīng)積極提出自己的方案，參與選址的確定、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定；尤其是在對(duì)資源(特別是漁業(yè)資源)的利用實(shí)行配額制時(shí)，中國(guó)更應(yīng)積極爭(zhēng)取合理的配額。

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[責(zé)任編輯:鄭 男]

2015-11-12

2015年度浙江工商大學(xué)法學(xué)基地研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“國(guó)家管轄范圍之外海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的影響”的階段性成果(2015Y004)

許望(1990-)，男，重慶人，2014級(jí)國(guó)際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D996.9

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1008-7966(2016)01-0109-03