趙宏瑞,楊一澤
(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150001)
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世界安全秩序與中國實(shí)踐研究
趙宏瑞,楊一澤
(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150001)
聯(lián)合國安理會的70年歷史,呈現(xiàn)為當(dāng)代世界上的最重要、最普遍的國家安全保障體系。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國中唯一的第三世界國家和社會主義國家,既是參加聯(lián)合國“維和”最積極的國家,又是最少使用安理會否決權(quán)的大國,這折射出中國一直秉持推動政治協(xié)商、和平解決爭端的“和安”立場。伴隨著中國崛起,人類文明史中自歐洲的“均勢”安全思想、美國的“制衡”安全思想之后,中國的“和安”思想作為第三種和平思想,更多地呈現(xiàn)在國際舞臺,體現(xiàn)出了中國特色。在未來的世界安全秩序中,“協(xié)商+均勢+制衡”三大“和平思想”將會互動演進(jìn),將體現(xiàn)為世界和平與安全文明的新走向,這是中國崛起帶給世界的多元化選擇,是推動未來世界安全秩序走向和諧理性的新能量。
世界秩序;安理會;否決權(quán);和安思想
基辛格在其新書《世界秩序》中指出:世界秩序雖是西方一手建立的并聲稱全球適用,但“正處在一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)上”;進(jìn)而提出了“均勢、權(quán)力、正當(dāng)性三位一體”可以作為世界秩序的理論內(nèi)核[1]。2015年9月底中國主席習(xí)近平訪問西雅圖時(shí),就引用《世界秩序》一書的最后一句話來問候基辛格:“評判每一代人時(shí),要看他們是否正視了人類社會最宏大和最重要的問題,而政治家必須在結(jié)果難料的情況下做出應(yīng)對挑戰(zhàn)的決策?!?參見習(xí)近平在美國華盛頓州西雅圖市出席華盛頓州當(dāng)?shù)卣兔绹押脠F(tuán)體聯(lián)合舉行的歡迎宴會發(fā)表的講話內(nèi)容。http://news.southcn.com/china/content/2015-11/14/content_136917648_6.htm。然而,什么是“人類社會最宏大和最重要的問題”?基辛格“均勢、權(quán)力、正當(dāng)性三位一體”的理論,是否解答了這一問題?
圖1 歐洲大陸400年來六強(qiáng)爭霸下的“均勢制衡”圖解
早在220多年前,如果把當(dāng)時(shí)北美大陸的安全秩序類比歐洲的話,則從1787年《美國憲法》之中可以發(fā)現(xiàn)“分權(quán)制衡”的權(quán)力設(shè)置決定了美國安全秩序的法治準(zhǔn)則。1787年《美國憲法》奠定了美國政治制度的法律基礎(chǔ),即奉行“三權(quán)分立”的政治思想,《美國憲法》中的“分權(quán)制衡”理論是由美國當(dāng)時(shí)特定的歷史條件決定的。然而,“分權(quán)制衡”的安全秩序從一開始、直到現(xiàn)在都飽受質(zhì)疑,例如威爾遜總統(tǒng)和佛朗西斯·福山教授都認(rèn)為“分權(quán)制衡”下的《美國憲法》最大缺陷在于多重權(quán)威,責(zé)任混淆,否決至上,效率低下*美國前總統(tǒng)威爾遜在《國會政府》報(bào)告中指出“就目前的美國聯(lián)邦政府而言,它因?yàn)榉謾?quán)而缺少力量,因?yàn)槎嘀貦?quán)威而行動遲緩,因?yàn)槌绦蚣姺倍e步維艱,因?yàn)樨?zé)任不清、行動缺乏方向性而效率低下……”;而當(dāng)代著名的美國政治學(xué)者佛朗西斯·福山也在美國2014年《外交》雙月刊9/10月號上撰文《衰敗的美利堅(jiān)——政治制度失靈的根源》,他仔細(xì)剖析了美國當(dāng)代政治制度的諸多流弊,“美國的政治制度逐漸衰敗,因?yàn)槠鋫鹘y(tǒng)的制衡體系愈發(fā)強(qiáng)化并日益僵化”,并在該文結(jié)尾處感嘆改革無望、“死路一條”。。
早在70年前的二戰(zhàn)勝利前夕,《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)被認(rèn)為是開啟了新的世界秩序——聯(lián)合國的根本大法,它既確立了聯(lián)合國的原則、宗旨以及組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,又規(guī)定了成員國的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù),并在決定世界安全秩序的根本問題上規(guī)定了處理國際關(guān)系、維護(hù)世界和平的基本原則和方法。《憲章》設(shè)置了聯(lián)合國安全理事會(下稱“安理會”)和五大常任理事國“均勢+制衡”的世界安全秩序,規(guī)定了聯(lián)合國安理會是唯一有權(quán)決策采取行動維護(hù)世界安全秩序的聯(lián)合國機(jī)構(gòu),能夠做出全體會員國都有義務(wù)接受并執(zhí)行的決定;同時(shí),《憲章》賦予了安理會理事國以投票權(quán)、賦予了其中五大常任理事國以否決權(quán),確立了集體決策與大國否決相結(jié)合的世界安全秩序。
70年來,從當(dāng)前國際社會與聯(lián)合國196個(gè)會員國的國家安全秩序來看,安理會否決權(quán)的設(shè)置,是世界安全秩序機(jī)制的一種歷史性創(chuàng)新。作為一種特殊的表決機(jī)制,安理會否決權(quán)的產(chǎn)生是基于二戰(zhàn)后各個(gè)大陸迫切的安全秩序需要,同時(shí)也有著復(fù)雜的地緣政治根源。第二次世界大戰(zhàn)宣告一戰(zhàn)后的國際聯(lián)盟(下稱“國聯(lián)”)的徹底失敗,美蘇等大國也因種種原因沒有參加或退出了國聯(lián),其中一個(gè)重要原因就是國聯(lián)一直堅(jiān)持“全體一致”原則,這相當(dāng)于各成員國均有世界安全秩序的否決權(quán)。理性反思國聯(lián)失敗的歷史教訓(xùn)與二戰(zhàn)反法西斯戰(zhàn)爭勝利成果,“大國道義”的實(shí)踐被全世界清晰地認(rèn)同為世界和平的保證;同時(shí),戰(zhàn)勝國肩負(fù)起維護(hù)世界和平與安全的責(zé)任與道義也需要上升為國際法律秩序,這就決定了聯(lián)合國的根本基礎(chǔ)在于“大國一致”、而非“全體一致”原則,即:安理會就非程序性問題進(jìn)行投票表決時(shí),只要其中有一個(gè)大國不同意,決議就不能通過,這對消弭地區(qū)危機(jī)起到了極大的推動作用,體現(xiàn)了人類千百年來所希望建立的一種國際安全體制,以求消除發(fā)生世界大戰(zhàn)的危險(xiǎn),達(dá)成維護(hù)世界和平的美好意愿。
聯(lián)合國的根本使命是實(shí)現(xiàn)《憲章》中所追求的世界和平。自1948年以來,聯(lián)合國的維和行動共計(jì)執(zhí)行了69次*參見聯(lián)合國網(wǎng)站:http://www.un.org/zh/peacekeeping/。,目前的維和行動項(xiàng)目有16個(gè),維和軍事人員(包括警察和軍事觀察員)共有98 071人,文職人員17 277人,志愿人員2 015人,自2013年7月1日至2014年6月30日,聯(lián)合國核定的最近年度維和行動總預(yù)算為78.3億美元。圖2標(biāo)示出截至2014年6月30日的“聯(lián)合國維持和平”基本情況。
圖2 2014年6月30日聯(lián)合國維和行動分布圖
聯(lián)合國維和與安理會否決,構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)世界安全秩序中的“二律背反”(antinomies)。所謂安理會否決權(quán),是指對于非程序性事項(xiàng)決議的表決,應(yīng)做到包含有五大國在內(nèi)的至少9個(gè)安理會理事國同意才可以通過議案;安理會投票的核心機(jī)制就是否決權(quán)問題,這也被稱為“大國一致原則”。在聯(lián)合國安理會所有的十五個(gè)理事國中,五大國的實(shí)力與特殊地位是相較于其他十個(gè)國家為強(qiáng)的。在安理會表決的過程中,一方面五大國應(yīng)承擔(dān)起更大的責(zé)任與道義,以維護(hù)世界和平與安全、促進(jìn)國家間的合作,但是,另一方面五大國各自否決權(quán)的行使無論如何不能超越本國和本地區(qū)地緣安全利益的束縛[4]。此“二律背反”,折射出了世界安全秩序的現(xiàn)實(shí)主義傾向;利益與道義,盡管構(gòu)成了“二律背反”,同時(shí)也是大國利益與道義的“二者競合”(concurrence)。
(一)加權(quán)表決與國際道義的競合
“親愛的威爾,”年輕的女子用紙條回答說:“見到你的字條真高興。我記得昨天我說的是‘不行’,但是我實(shí)在想不起是對誰說的了。”
安理會的投票機(jī)制是基于當(dāng)時(shí)的政治局勢而設(shè),五大常任理事國都曾在某一時(shí)期行使過否決權(quán)。關(guān)于安理會的否決權(quán)機(jī)制問題,中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所門洪華副教授在“否決權(quán)機(jī)制及其未來”一文中指出:從法律意義上講,否決權(quán)是加權(quán)表決制的一種表現(xiàn)形式。加權(quán)表決制(Weighted voting system)是一種根據(jù)成員國實(shí)力的大小、責(zé)任和貢獻(xiàn)的多少以及利害關(guān)系的輕重等因素來分配投票權(quán)的一種表決方法[5],這是與一國一票制度相反的一種表決方式。但是,否決權(quán)的實(shí)質(zhì)并不完全等同于加權(quán)表決制,否決權(quán)的行使體現(xiàn)了大國在維護(hù)自身國家意志的同時(shí),必須以《憲章》基本原則為第一要義,信守公平正義理念,最終實(shí)現(xiàn)國際法治與道義下的世界和平最大化。
(二)大國否決與主權(quán)平等的競合
國際法是調(diào)整國際關(guān)系的法律規(guī)范,其主要的主體即主權(quán)國家同時(shí)也是國際關(guān)系的主要參與者,因此國際法不可能超出國際社會的實(shí)力背景之外而獨(dú)立存在。而在國際組織中的各個(gè)國家,不論大小與強(qiáng)弱,在本質(zhì)上都是平等的,但它們各自在國際關(guān)系中的作用仍有一定的差異性,這是由各國國家實(shí)力和發(fā)展水平?jīng)Q定的。否決權(quán)的存在,雖然意味著五大國在國際社會中需要承擔(dān)更多的責(zé)任與道義,但這也在一定程度上競合了主權(quán)平等的原則——只把某項(xiàng)權(quán)力分配給少數(shù)國家,雖然容易造成大國之間的爭端無法解決,但也會避免某大國主張霸權(quán)主義時(shí)并不能為所欲為。
安理會作為一個(gè)大國角逐的國際性舞臺,不可避免地成為大國之間相互為用的縮影。但是,《憲章》對于否決權(quán)的設(shè)計(jì),無論如何不是為了脫離最初維護(hù)國際和平與安全的宗旨,不是為了放縱五大國的權(quán)力而犧牲全人類的安全利益。實(shí)際上,隨著各國之間國際關(guān)系逐漸趨于緩和,常任理事國在國際交往之中對否決權(quán)的行使變得越來越謹(jǐn)慎。
(三)結(jié)盟對抗與文明協(xié)商的競合
格里高利·康斯坦丁諾維奇·奧爾忠尼啟則,是前蘇聯(lián)的政治活動家,他在一次講話中提道:“否決權(quán)并不是特權(quán),而是在安理會內(nèi)部尋求有效平衡的決策乃至實(shí)現(xiàn)整個(gè)聯(lián)合國良好運(yùn)作的重要因素?!雹?/p>
①參見奧爾忠尼啟則于2008年4月21日在北京人權(quán)論壇發(fā)表的講話,網(wǎng)址:http://www.china.com.cn/news/2008-04/21/content_14987048.htm。
②參見聯(lián)合國安理會決議,網(wǎng)址:http://www.un.org/zh/sc/documents/volumes/。
在冷戰(zhàn)時(shí)代,安理會經(jīng)歷了否決權(quán)的頻繁使用,這體現(xiàn)了美、蘇兩大陣營爭奪世界霸權(quán)的真實(shí)狀況;而近年來,由于美國單極霸權(quán)主義強(qiáng)權(quán)政治甚囂塵上,并不斷在國際大環(huán)境下作祟,美國常常采取單邊主義、繞過聯(lián)合國集體決策而獨(dú)立行動,在這種情況下,強(qiáng)調(diào)否決權(quán)的存在就顯得更為必要。
在當(dāng)初,否決權(quán)的設(shè)計(jì),兼顧了確保聯(lián)合國行動的平穩(wěn)有效和維護(hù)大國地區(qū)利益的雙重動機(jī)。它一方面能夠在制度上避免一國單極霸權(quán)的為所欲為,另一方面也努力把大國影響力局限在各自區(qū)域的地緣政治里。盡管由于強(qiáng)調(diào)“大國一致”的原則容易造成大國之間的爭端無法解決,這在一定程度上降低了效率性,但是,這已經(jīng)體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)者所能夠總結(jié)人類文明與集體安全的最大努力。
在二戰(zhàn)后的70年來,世界安全秩序的整體演進(jìn)經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)代:第一個(gè)是最初46年的冷戰(zhàn)時(shí)代,第二個(gè)是隨后24年美國自詡“領(lǐng)導(dǎo)世界”的單極霸權(quán)時(shí)代,第三個(gè)自2015年俄羅斯出兵敘利亞以及安理會以“大國一致”的原則通過打擊中東伊斯蘭國(IS)的決議起、世界安全秩序進(jìn)入了以中東為火藥桶、以中美俄歐多極維持安全秩序的多極維和時(shí)代。其中,美國單極霸權(quán)的第二時(shí)代是世界安全進(jìn)入第三時(shí)代的歷史先導(dǎo)。美國依照其戰(zhàn)后1947年《國家安全法》及歷屆總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略》,在第二時(shí)代中自詡有義務(wù)和責(zé)任來“領(lǐng)導(dǎo)世界”,并實(shí)踐了其主導(dǎo)全球治理的“兩洋安全戰(zhàn)略”,如圖3所示,即:在大西洋方向通過其結(jié)盟的“北約集團(tuán)”來遏制俄羅斯、控制中東資源,同時(shí)在太平洋方向通過其盟國實(shí)行所謂“亞太再平衡”戰(zhàn)略來抵消中國崛起和俄羅斯東面的威脅[6]。
圖3 美國單極霸權(quán)下的24年“兩洋安全戰(zhàn)略”圖解
中國自恢復(fù)聯(lián)合國合法席位以來,通過在聯(lián)合國安理會的投票,表現(xiàn)出了中國對國際事務(wù)的態(tài)度和立場,也體現(xiàn)出了中國的外交特色與文明風(fēng)范。中國一直努力維護(hù)世界和平與安全,謹(jǐn)慎行使否決權(quán);中國一直致力于促進(jìn)本國和整個(gè)國際社會的和平與安全、維護(hù)國際秩序的公正和穩(wěn)定、努力捍衛(wèi)憲章的宗旨與原則。解析中國在聯(lián)合國安理會為數(shù)不多的行使否決權(quán)的實(shí)踐,可以一窺中國在國際安全體系中的國家角色定位與國家利益考量。
通過對中國在安理會行使否決權(quán)的實(shí)踐進(jìn)行研究,可以看出中國作為安理會的常任理事國,為維護(hù)世界和平與安全并制止侵略做出了巨大貢獻(xiàn),并且始終跟進(jìn)推動地區(qū)間政治、經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的協(xié)商解決、和平發(fā)展。中國自恢復(fù)聯(lián)合國合法席位以來僅行使過的9次否決權(quán)實(shí)踐如下圖4所示②:
圖4 1971年—2014年底中國行使過的9次安理會否決權(quán)圖表
通過上圖可以看出,中國在世界安全秩序問題上始終堅(jiān)持獨(dú)立自主性、恪守大國道義性。從中國行使否決權(quán)的歷程來看,中國在政治立場上不僅僅是維護(hù)自身的國家主權(quán)利益,還常常盡力去幫扶第三世界國家的利益[7]。伴隨著中國各方面實(shí)力的增長,中國應(yīng)做好準(zhǔn)備承擔(dān)與自身實(shí)力相適應(yīng)的更大的國際責(zé)任,而對否決權(quán)更為合理的使用,則將是其中的重要內(nèi)容。
中國在安理會五大國之中之所以最少地使用否決權(quán),恰是因?yàn)橹袊恢北制降日螀f(xié)商、和平解決爭端的“和安”立場。這是自歐洲“均勢”安全思想、美國“制衡”安全思想之后,伴隨中國崛起而更多呈現(xiàn)在國際舞臺上的中國特色?!皡f(xié)商+均勢+制衡”三大“和平思想”,是世界和平的未來走向,是中國崛起帶給世界的多元文明選擇,是促動未來世界安全秩序走向和諧理性的正義能量。
否決權(quán)只有少數(shù)國家擁有,五大國以外的國家常常認(rèn)為其不利于公平的國際秩序的建立。
(一)否決權(quán)機(jī)制存在的問題
關(guān)于實(shí)質(zhì)性決議必須得到所有安理會常任理事國的同意,即大國否決權(quán)的存在,使其持有的少數(shù)票在安理會決議的表決過程中擁有了取消多數(shù)票的效力。例如印度學(xué)者阿蘭德所言:“五大國在聯(lián)合國安理會及其他場所的特權(quán)不符合主權(quán)平等原則,并使主權(quán)平等原則僅僅具有一種感情上或禮儀上的意義?!?/p>
在1996年年底聯(lián)合國秘書長換屆的問題上,由于秘書長加利對美國一直所推行的強(qiáng)權(quán)政治做法不滿,并對美國動輒對他國實(shí)行制裁也很有意見,主張?zhí)岣甙l(fā)展中國家在聯(lián)合國中的地位,使美國深感它在聯(lián)合國的地位受到?jīng)_擊,所以,美國政府發(fā)言人曾聲稱必要時(shí)將行使否決權(quán)阻止加利連選連任。由此可見,特定時(shí)期的特定大國,也存有對安理會否決權(quán)機(jī)制濫用的傾向;聯(lián)合國如果不采取有效的制裁措施限制否決權(quán)的濫用,也會助長某些大國推行霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治的勢力。
(二)否決權(quán)機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)
安理會常任理事國的否決權(quán),反映了五大國在聯(lián)合國擁有特殊地位;大國濫用否決權(quán),又為以強(qiáng)壓弱和少數(shù)對抗多數(shù)的行為提供了輿論口實(shí)。自二戰(zhàn)后的舊金山會議至最近一屆的聯(lián)合國大會以來,幾乎每屆聯(lián)大都會有國家提出改組安理會,或重新審查修改《聯(lián)合國憲章》中有關(guān)否決權(quán)條款的提案。歷史上曾多次出現(xiàn)過的蘇聯(lián)與美國濫用否決權(quán)的事件,在當(dāng)時(shí)就激起了廣大中小國家希望聯(lián)合國發(fā)揮公正作用以及實(shí)現(xiàn)大小國家一律平等的強(qiáng)烈愿望與呼聲,可見,國際社會之中要求對否決權(quán)進(jìn)行改革的呼聲一直存在。
對此,各國紛紛提出各自的意見:有些國家建議增加安理會成員以及常任理事國席位,使其他國家有更多機(jī)會參與表決權(quán)的行使,以確保地區(qū)代表性;而有些國家則提倡對否決權(quán)的使用范圍加以限制,或者改變否決權(quán)在安理會表決過程中所占的分量等。首先美國是極力反對取消否決權(quán)的,其理由是因?yàn)檫@個(gè)權(quán)力是美國實(shí)現(xiàn)“美國統(tǒng)治下的和平世界”所必需的手段和工具,即便其他四國都同意取消否決權(quán),美國也不會同意。五大國所擁有的否決權(quán)是它們區(qū)別于其他國家的特權(quán),也是它們提高其自身國際地位并進(jìn)行國際競爭的籌碼。
由此可見,限制或擴(kuò)大否決權(quán)的使用范圍,即使面臨諸多挑戰(zhàn),但在國際格局沒有發(fā)生大的變局的情況下,維系二戰(zhàn)果實(shí)、維護(hù)集體安全、鞏固既有體制,恐怕仍是未來安理會否決權(quán)機(jī)制得以存在的現(xiàn)實(shí)土壤與實(shí)力前提。
(三)中國推動全球治理的前瞻
中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國之一肩負(fù)著減少國際沖突,促進(jìn)世界和平的道義與責(zé)任,且任重道遠(yuǎn)。在對否決權(quán)使用的問題上,中國作為安理會中唯一的第三世界國家,一貫堅(jiān)定地同廣大發(fā)展中國家站在一起,始終堅(jiān)持實(shí)事求是、伸張正義、維護(hù)國際和平與安全的原則,倡導(dǎo)和平解決爭端、謹(jǐn)慎地行使否決權(quán)。
在聯(lián)合國各項(xiàng)決議的表決歷程中,中國在聯(lián)合國秘書長人選、阿以沖突和個(gè)別成員國入會等問題上行使了否決權(quán),支持了第三世界國家的合理要求,為被侵略的國家和弱小民族伸張了正義,贏得了廣泛的贊譽(yù)。
伴隨中國崛起,中國在行使否決權(quán)次數(shù)問題上有逐漸攀升的可能,這也從側(cè)面表明中國敢于表達(dá)自身的立場和態(tài)度,敢于承擔(dān)更多、更大的國際道義。中國在融入國際體系、參與聯(lián)合國等國際組織的過程中,始終堅(jiān)持獨(dú)立自主和“伙伴關(guān)系”的國家定位,秉持不結(jié)盟、不稱霸的文明理念,倡導(dǎo)政治協(xié)商并談判解決爭端,這將有利于世界安全秩序的和諧發(fā)展,推動世界和平的規(guī)則導(dǎo)向的法治化進(jìn)程。
最后,回到基辛格“均勢、權(quán)力、正當(dāng)性三位一體”的理論、回到世界安全秩序轉(zhuǎn)折點(diǎn)上來正視“人類社會最宏大和最重要的問題”,中國實(shí)踐所增添和豐富了的“協(xié)商+均勢+制衡”三大“和平思想”,不僅代表了世界和平未來走向的正當(dāng)性(legitimacy),更是中國崛起帶給世界多元文明的“美美與共”正義性(justice),這是局限于歐美“均勢”或“霸權(quán)”思維的人所將體會出的中華文明的和諧理性。
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[責(zé)任編輯:范禹寧]
2015-12-10
2015年度黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)研究課題(15008/2015)
趙宏瑞(1968-),男(滿族),黑龍江哈爾濱人,院長,教授,博士研究生導(dǎo)師,主要從事國家安全法治原理、國際經(jīng)濟(jì)法、國際公法、財(cái)政金融、貨幣理論研究;楊一澤(1993-),女,黑龍江哈爾濱人,2015級國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。
D99
A
1008-7966(2016)01-0115-04