孫海哲

(中國(guó)人民公安大學(xué) 北京 100038）

食品違法犯罪防控體制機(jī)制建設(shè)問題探討
——以食品行政監(jiān)管的改革為視角

孫海哲

(中國(guó)人民公安大學(xué) 北京 100038）

近年來,我國(guó)食品違法犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻,暴露出我國(guó)食品行政監(jiān)管部門防控食品違法犯罪中存在諸多問題,主要是食品行政監(jiān)管體制不順、監(jiān)管部門內(nèi)部監(jiān)督不力、監(jiān)管方式落后等。應(yīng)加快完善頂層設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式、網(wǎng)格化管理以及健全企業(yè)食品違法犯罪追責(zé)制度,以完善和建設(shè)食品違法犯罪防控體制機(jī)制,更好地保障食品安全。

食品行政監(jiān)管部門；防控；食品違法犯罪；機(jī)制體制

食品安全關(guān)系社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及民心的向背，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身之勢(shì)。近年來，食品違法犯罪如雨后春筍，已經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的瓶頸問題。安全食品的信任度嚴(yán)重下滑，其帶來的影響是不言而喻的，造成的損失也是不可小覷的。為了迎接新時(shí)期食品安全的挑戰(zhàn)，國(guó)家審時(shí)度勢(shì)、高屋建瓴，有的放矢進(jìn)行食藥安全的頂層設(shè)計(jì)?！笆称钒踩珣?zhàn)略”構(gòu)想、“食品安全治理體系”建設(shè)①、“健康中國(guó)夢(mèng)”等一些列方針政策的提出，旨在應(yīng)對(duì)新時(shí)期食品安全的挑戰(zhàn)，以積極的姿態(tài)解決食品安全問題，盡最大努力凈化食品安全環(huán)境，讓百姓安心、放心、寬心。今年兩會(huì)再次強(qiáng)調(diào)食品問題。面對(duì)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，建設(shè)完備的食品違法犯罪防控機(jī)制體制是有效預(yù)防和打擊食品違法犯罪，回應(yīng)公眾關(guān)切、解決食品違法犯罪問題的重要途徑。對(duì)此，食品安全監(jiān)督管理負(fù)有重要職責(zé)。其依照法律法規(guī)和程序?qū)κ称返母鱾€(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理，具體包括：對(duì)食品日常監(jiān)管，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，以及查處食品違法行為等。食品安全問題在各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)，而食品行政監(jiān)管部門的職權(quán)涉及從食品到消費(fèi)的整個(gè)環(huán)節(jié)。本文試圖從食品行政監(jiān)管部門改革的角度進(jìn)行分析，為建立立體化、全覆蓋的監(jiān)管體制機(jī)制，使食品安全監(jiān)管正規(guī)化、法制化、常態(tài)化，遏制和防控犯罪，提出參考建議。

一、我國(guó)食品違法犯罪現(xiàn)狀

“民以食為先，食以安為先”。從三氯氰胺、孔雀石綠、二氧化硫果脯蜜餞、毒大米，到皮革奶、

毒膠囊、染色饅頭、健美豬等等案件，反映出我國(guó)正處于食品違法犯罪問題多發(fā)期、高發(fā)期，食品違法犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，全國(guó)法院受理問題食品違法犯罪案件350多件，審結(jié)案件數(shù)為330件左右，較2010年增長(zhǎng)近181%，判決人數(shù)超過400人，較2010年增長(zhǎng)近150%；2012年僅上半年就受理案件約330件，審結(jié)275件，判決人數(shù)超過420人[1]。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)，2012年全年法院受理食品案件為1235件、審結(jié)案件1105件、被判決人數(shù)1512人，2013年全國(guó)法院共受理食品違法犯罪案件2360多件，審理結(jié)案2080多件，被判決人數(shù)為2645人左右，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了2012年的記錄[2]?！吨袊?guó)社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告2013》顯示，在報(bào)告中令公眾最不滿意的前三大事項(xiàng)，其中之一就是食品安全。《中國(guó)民生調(diào)查報(bào)告(2014）》中顯示，最讓居民擔(dān)心的食品安全問題是假冒偽劣食品、食品中違規(guī)使用添加劑、食品中農(nóng)藥等殘留物超標(biāo)。

在今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員武維華也指出了我國(guó)目前農(nóng)藥、化肥使用量之大以及對(duì)農(nóng)用、化肥使用監(jiān)管現(xiàn)狀作了說明。據(jù)《四川農(nóng)村日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2012_2014年農(nóng)作物病蟲害防治農(nóng)藥年均使用量31.1萬噸，比2009_2011年增長(zhǎng)了2.9萬噸。在生產(chǎn)、加工、制作時(shí)，添加劑超標(biāo)使用、濫用非食品添加劑問題已經(jīng)開始進(jìn)入人們關(guān)注的視野，引起人們的擔(dān)憂，如：亞硝酸牛肉、瓜子中使用工業(yè)鹽等等。在市場(chǎng)流通監(jiān)管方面，流動(dòng)攤位和攤點(diǎn)、加工作坊、大拍檔屢禁不止[3]。通過梳理這幾年里有關(guān)機(jī)關(guān)查辦的案件，我國(guó)食品違法犯罪可以歸納為下列特點(diǎn)：(1）犯罪數(shù)量逐年增長(zhǎng)，(2）犯罪對(duì)象趨于滲透到食品生產(chǎn)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)，(3）犯罪手段日新月異，(4）危害結(jié)果日益嚴(yán)重，(5）犯罪主體復(fù)雜化。

嚴(yán)峻食品違法犯罪形勢(shì)，暴露出我國(guó)食品行政監(jiān)管部門防控食品違法犯罪中存在問題。加強(qiáng)食品行政監(jiān)管部門防控食品違法犯罪能力，不僅是新時(shí)代對(duì)食品行政監(jiān)管部門提出的新要求、新期待，更是新挑戰(zhàn)，防控食品違法犯罪任道而重遠(yuǎn)。

二、食品行政監(jiān)管部門在防控食品違法犯罪中存在的問題

(一）“條”、“塊”關(guān)系尚未理順。

分段式監(jiān)管防控導(dǎo)致盲區(qū)、空白。新《食品安全法》出臺(tái)后，國(guó)家為了扭轉(zhuǎn)各部門互相推諉、協(xié)調(diào)少的局面，提高監(jiān)管效率，調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建了食安會(huì)進(jìn)行專門管理，并在法律條文中明確規(guī)定各部門的權(quán)限，我國(guó)食品安全監(jiān)管前景越來越明晰，相關(guān)制度也趨于完善。從新《食品安全法》中，我們也可以看出，我國(guó)當(dāng)前的食品監(jiān)管模式并沒有大的改觀，仍然是“分段管理為主，品種管理為輔”。在這種監(jiān)管模式下，食安會(huì)僅僅起到協(xié)調(diào)作用，而非垂直管理。我國(guó)負(fù)責(zé)食品監(jiān)管的部門，包括公安、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，在監(jiān)管上采取橫向分工的方式，食品管理職能分別由部位、政府等部門履行，不同部門對(duì)食品從生產(chǎn)、加工制作、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管、負(fù)責(zé)，很容易出現(xiàn)條塊關(guān)系理不順的問題，監(jiān)管盲區(qū)的出現(xiàn)。

為了改善上述問題，近年來，各地紛紛進(jìn)行食藥監(jiān)管體制改革，不少地區(qū)開始實(shí)行了“三合一”的大市場(chǎng)監(jiān)管體制和分級(jí)管理，有的地方取消省以下的垂直管理，實(shí)行地方管理等，但是由于改革力度不夠，上下組織機(jī)構(gòu)間的縱向貫通難以實(shí)現(xiàn)，政令的統(tǒng)一調(diào)度難，可謂上面千條線，下面一根針；各層食安辦的橫向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力難以發(fā)揮；食藥一線執(zhí)法隊(duì)伍難以穩(wěn)定等。食品監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題會(huì)造成的食藥監(jiān)執(zhí)法不力，使不合格、有毒、有害食品流入市場(chǎng)，在這些食品流入市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有很好的起到防控犯罪的作用。

另外，“利益之爭(zhēng)是多部門監(jiān)管體系的結(jié)果，爭(zhēng)取并維護(hù)本部門利益的考慮是位居首位的[4]”分段管理中的各監(jiān)管部門會(huì)在管轄不明確時(shí)，向利益看齊，向“錢”看齊；由于部門之間監(jiān)管信息

或資源共享率低，部門之間沒有形成統(tǒng)一管理機(jī)制，各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息不能及時(shí)溝通與傳達(dá)等，這些都給食品違法犯罪預(yù)留了可鉆的空子，為食品違法犯罪的防控不力埋下了不利因素的種子。分段監(jiān)管在危機(jī)事件中還會(huì)出現(xiàn)各部門之間、區(qū)域之間溝通、協(xié)作不暢，存在多頭管理、多重領(lǐng)導(dǎo)、多個(gè)政令，嚴(yán)重影響控制食品違法犯罪發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

(二）監(jiān)管部門內(nèi)部監(jiān)督不力。

食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)分級(jí)管理機(jī)制，很容易滋生地方保護(hù)主義，這也為滋生權(quán)力異化提供了溫床，監(jiān)管腐敗助長(zhǎng)了食品違法犯罪的猖獗。食品監(jiān)管部門是減少和防控問題食品，把好食品安全關(guān)口的主導(dǎo)力量和排頭兵。我國(guó)《《刑法》修正案(八）》、《食品安全法》等法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定都規(guī)定了食品監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，但是“毒豆芽”、“瘦肉精”、“大頭奶粉”等一系列食品違法犯罪問題層出不窮，這也在一定程度上叩問著監(jiān)管部門是否產(chǎn)生了異化手中的權(quán)力，進(jìn)行“權(quán)力尋租”。如：“貓鼠結(jié)親”式監(jiān)管，2012年福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院審判了一起涉嫌受賄金額25.35萬元瀆職案件，8名食品監(jiān)管人員充當(dāng)販賣病死豬不法分子的“保護(hù)傘”②。湖南省放縱用“瘦肉精”喂養(yǎng)、銷售生豬的禹喜云等人、涉嫌河南“瘦肉精”案的趙和鎮(zhèn)、李正福等12名國(guó)家工作人員、江蘇省徇私舞弊為不法分子通風(fēng)報(bào)信的唐敏華、浦達(dá)明也都是充當(dāng)“保護(hù)傘”，瀆職、失職、濫用職權(quán)的典型人物[5]。

(三）監(jiān)管方式落后。

長(zhǎng)期以來，“突擊式”打擊、“以罰代管”、“養(yǎng)魚式”監(jiān)管等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。為了追求業(yè)績(jī)和達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，平時(shí)過度包容不法分子，在年關(guān)或搞專項(xiàng)活動(dòng)、嚴(yán)打時(shí)，開始撒網(wǎng)捕大魚、肥魚。此類監(jiān)管模式也是造成“馬后炮”式監(jiān)管的源頭?！榜R后炮”監(jiān)管，食品監(jiān)管介入事件總是滯后于媒體，等事件被曝光之后，監(jiān)管部門才認(rèn)識(shí)到問題，開始著手下力度打擊、查處，如：染色饅頭、牛肉膏、毒豆芽、假葡萄酒等事件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)的食品案件均是監(jiān)管部門跟隨媒體曝光的腳步才開始有所行動(dòng)的。落后的監(jiān)管方式難以獲得長(zhǎng)期效果。

三、食品行政監(jiān)管部門加強(qiáng)食品違法犯罪防控體制機(jī)制建設(shè)的建議

建設(shè)食品違法犯罪防控體制機(jī)制是社會(huì)發(fā)展的需要。社會(huì)要穩(wěn)定的發(fā)展，首先要處理好食品違法犯罪問題，保障人們的食品安全。同時(shí)，建設(shè)食品違法犯罪防控體制機(jī)制是民心所向。食品安全，是人們對(duì)食品最基本的要求，也是保證自己身體健康的物質(zhì)前提。建設(shè)完備的食品違法犯罪防控體制機(jī)制有利于減少食品安全問題所引發(fā)的群體性事件，從而保障社會(huì)的穩(wěn)定，一個(gè)完備的食品違法犯罪防控體制機(jī)制能對(duì)原材料的生產(chǎn)、采集，食品的加工、包裝、運(yùn)輸、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)立體化、全覆蓋的監(jiān)管和預(yù)防犯罪的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)“抓早、抓小、抓苗頭”，實(shí)現(xiàn)各個(gè)相關(guān)部門齊心協(xié)力，多管齊下的防控食品違法犯罪的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)食品安全的社會(huì)綜合治理，讓食品違法犯罪無縫可鉆、無處可藏。按照2013年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、十八屆五中全會(huì)提出食品安全戰(zhàn)略構(gòu)想以及在“十三五規(guī)劃”中提出建立食品安全治理體系，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)緊緊把握國(guó)家政策，響應(yīng)國(guó)家政策，從以下方面建立一套完整的防控食品違法犯罪的行政監(jiān)管體制：

(一）加快完善食品安全監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)。

在建國(guó)初期，百?gòu)U待興時(shí)，國(guó)家就制定了各種規(guī)劃、各種路線圖、時(shí)間表，如建黨100年的目標(biāo)和建國(guó)100年的目標(biāo)，使國(guó)家的各項(xiàng)建設(shè)有條不紊、扎扎實(shí)實(shí)地前進(jìn)。因此，目標(biāo)是指南，路線圖可以避免走彎路、偏離目標(biāo)，時(shí)間表可以起到督促作用，提高效率。鑒于此，解決食品違法犯罪防控問題，國(guó)家也要有好的、可行的頂層設(shè)計(jì)，為食品行政監(jiān)管部門防控犯罪引路。

在國(guó)家食品安全戰(zhàn)略下，食品行政監(jiān)管部門要加完善和設(shè)計(jì)完備的食品安全監(jiān)管制度，具體規(guī)劃如何監(jiān)管來防控食品違法犯罪：(1）建立覆蓋城鄉(xiāng)的食品安全監(jiān)管制度，從食品原材料生產(chǎn)到產(chǎn)品銷售，食品安全監(jiān)管制度覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)，將食品違法犯罪扼殺在苗頭、襁褓中；(2）借鑒公安改革的做法，建立統(tǒng)一、權(quán)威的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一目標(biāo)要求，加強(qiáng)食藥監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，建立一支高能力、高水平，素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，時(shí)刻整裝待發(fā)，在防控食品違法犯罪面前有一支強(qiáng)有力的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍；(3）制定食品突發(fā)事件的等級(jí)應(yīng)急方案，做到事無巨細(xì)，有備無患，以便更好的控制食品安全事件的態(tài)勢(shì)等等。

加快制定食品違法犯罪防控戰(zhàn)略時(shí)間表，明確階段性目標(biāo)和任務(wù)：(1）制定短期、階段性目標(biāo)任務(wù)，可以以5年為節(jié)點(diǎn)，設(shè)計(jì)防控食品違法犯罪的監(jiān)管五年規(guī)劃；(2）制定長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)食品防控的協(xié)調(diào)、創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”的宏偉目標(biāo)。

另外，防控食品違法犯罪監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)也要與時(shí)俱進(jìn)，盡可能地避免監(jiān)管部門上下政令不一致等二帶來的監(jiān)管漏洞。建設(shè)完善的信息交流平臺(tái)，完善信息傳遞、轉(zhuǎn)化、溝通的機(jī)制，讓食品違法犯罪信息可以在各部門間暢通無阻的傳遞，為各部門合作防控食品違法犯罪打下基礎(chǔ)。

(二）轉(zhuǎn)變防控犯罪的監(jiān)管模式。

隨著新技術(shù)、新科技的發(fā)展以及“十三五”規(guī)劃提出發(fā)展要求，食品行業(yè)也在進(jìn)行兼并、重組等優(yōu)勝劣汰的“洗牌”過程，為了生存，轉(zhuǎn)變以前的發(fā)展模式，走專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展道路，逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些都對(duì)食品行政監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的普及不僅擴(kuò)大了食品監(jiān)管的范圍，脅迫食品監(jiān)管由現(xiàn)實(shí)世界涉足虛擬網(wǎng)絡(luò)世界，而且，也為食品違法犯罪提供了更多的渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，網(wǎng)售假冒偽劣食品案件逐年增長(zhǎng)(如圖1），互聯(lián)網(wǎng)食品違法犯罪模式(如圖2）涉及原材料、加工、銷售、物流等多方面，也都考驗(yàn)著食品監(jiān)管部門的通過監(jiān)管防控犯罪的水平與效能。因此，監(jiān)管模式要轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)管，監(jiān)管前移，變靜態(tài)為動(dòng)態(tài)監(jiān)管，才能滿足當(dāng)今對(duì)防控食品違法犯罪所提出的要求。具體可以采取下列方式：

圖1 2009-2013年網(wǎng)絡(luò)銷售食品違法犯罪變化趨勢(shì)圖[6]

圖2 網(wǎng)絡(luò)銷售假冒偽劣食藥犯罪模式圖[6]

1.充分利用信息化的優(yōu)勢(shì)，建立食品電子監(jiān)管管理系統(tǒng)。食品電子監(jiān)管管理系統(tǒng)是以食品的電子監(jiān)管碼為識(shí)別標(biāo)志，對(duì)食品在生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、配送等過程中進(jìn)行的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管的系統(tǒng)，便于監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行追溯、追責(zé)，也利于企業(yè)召回不合格產(chǎn)品，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。建立食品電子監(jiān)管系統(tǒng)，第一，按監(jiān)管責(zé)任區(qū)建立較大的數(shù)據(jù)庫(kù)，便于集中儲(chǔ)存本責(zé)任區(qū)內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)及流通的信息；第二，要統(tǒng)一規(guī)范食品電子監(jiān)管碼，由于食品小件包裝較多，出于利益的考慮，可以將同一批次的相同產(chǎn)品賦予同一個(gè)監(jiān)管碼；第三，此系統(tǒng)要包括危險(xiǎn)研判、預(yù)警、報(bào)警系統(tǒng)，數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、食品安全監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng)等子系統(tǒng)；第四，建立全國(guó)食品監(jiān)管信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管信息的交流等。通過對(duì)食品的實(shí)時(shí)監(jiān)管，讓防控食品違法犯罪的觸角延伸到食品的各個(gè)環(huán)節(jié)，打造立體化、動(dòng)態(tài)的防控食品違法犯罪的監(jiān)管體系。

2.建設(shè)以政府為主導(dǎo)，監(jiān)管部門、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、媒體共同參與的防控食品違法犯罪的監(jiān)管網(wǎng)。食品安全涉及各個(gè)行業(yè)、部門、消費(fèi)者，因此，只有建立起社會(huì)共治的防控犯罪的監(jiān)管網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)防控食品違法犯罪體系和能力的現(xiàn)代化。充分發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，建立并完善食品監(jiān)管的平臺(tái)，打通食品監(jiān)督的渠道，如，舉報(bào)電話、咨詢熱線、投訴熱線等，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)、各部門的積極性，借助社會(huì)力量防控食品違法犯罪；行業(yè)協(xié)會(huì)要團(tuán)結(jié)一致進(jìn)行自律，通過協(xié)會(huì)的力量遏制食品違法犯罪達(dá)到防控犯罪的目的；消費(fèi)者要有維權(quán)意識(shí)，利用好監(jiān)督平臺(tái)，充分展現(xiàn)主人翁的意識(shí)，對(duì)食品違法犯罪采取“零容忍”。媒體在食品安全監(jiān)督方面扮演著重要角色，媒體在很多時(shí)候都引領(lǐng)著人們的思考方向，影響著人們的情緒，所以要充分利用好、組織好媒體的監(jiān)督作用。從而，形成防控食品違法犯罪的群防群控的的監(jiān)管局面。另外，這些部門之間的食品安全信息交流是必不可少的，盡量防止由于信息傳遞及獲取的信息不對(duì)稱，使食品安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而有損政府及其相關(guān)部門的形象，不利于防控食品違法犯罪監(jiān)管網(wǎng)的建設(shè)。

3.改革食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。減少層級(jí)，使政令快速傳達(dá)；削減不必要的部門，減少“閑人”“閑崗”的存在；縮減領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)，充實(shí)基層執(zhí)法隊(duì)伍；完善專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)，健全食品檢驗(yàn)檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)研判與預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制等制度，從行政監(jiān)管部門自身的角度，做好防控食品違法犯罪的各項(xiàng)準(zhǔn)備，對(duì)食品違法犯罪分子形成威懾作用。

(三）實(shí)行防控食品違法犯罪的網(wǎng)格化監(jiān)管。

網(wǎng)格化監(jiān)管就是一種將管轄區(qū)域按照某種標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干個(gè)單元，然后將各個(gè)單元分配給監(jiān)管人員，并明確其權(quán)利和義務(wù)的落實(shí)食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管方法。這種監(jiān)管方式使監(jiān)管責(zé)任明確到具體人，便于追責(zé)，一定程度上可以威懾食品監(jiān)管瀆職、失職等不作為、濫作為的行為。同時(shí)也可以促進(jìn)相關(guān)人員履行食品監(jiān)管職能，每一個(gè)監(jiān)管人員做到盡職盡責(zé)就能及時(shí)有效的預(yù)防和打擊食品違法犯罪。具體建設(shè)方法如下：

1.科學(xué)、合理劃分監(jiān)管區(qū)域，配備監(jiān)管力量。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，在管轄區(qū)域內(nèi)的食品加工、流通等場(chǎng)所不同，各地區(qū)的重點(diǎn)問題不同，因此，劃分監(jiān)管區(qū)域要結(jié)合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管環(huán)境、監(jiān)管資源等實(shí)事求是、科學(xué)劃分，使監(jiān)管資源利用率最大化。如：在食品加工聚集區(qū)、食品流通集散地、食品銷售集聚區(qū)，可根據(jù)監(jiān)管財(cái)力等就近設(shè)置多個(gè)基層食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)食品的日常監(jiān)管工作；在食品工業(yè)少的地區(qū)，可以合并監(jiān)管區(qū)域，設(shè)立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)等。配備監(jiān)管責(zé)任人時(shí)要遵循回避原則，盡可能減少徇私舞弊、濫用職權(quán)等權(quán)力異化的機(jī)會(huì)。執(zhí)法時(shí)，時(shí)刻保障配備的人員至少兩人共同執(zhí)法，互相監(jiān)督，減少助長(zhǎng)食品違法犯罪腐敗的可能。合理、科學(xué)劃分監(jiān)管區(qū)域及配備監(jiān)管人員，使每個(gè)監(jiān)管人員工作任務(wù)合理，刺激了他們工作的積極性，當(dāng)好食品違法犯罪防控的排頭兵，讓食品違法犯罪不敢出現(xiàn)。

2.明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范監(jiān)管行為。在網(wǎng)格化監(jiān)管模式下，明確監(jiān)管負(fù)責(zé)人的監(jiān)管職責(zé)是至關(guān)重要的，可以讓其知道什么可以做什么不可以做，什么必須做什么一定不能做，嚴(yán)守規(guī)則，減少監(jiān)管盲區(qū)。另外，監(jiān)管職責(zé)還要根據(jù)責(zé)任區(qū)的情況突出重點(diǎn)，也要區(qū)分市、縣、基層派出機(jī)構(gòu)的責(zé)任，劃分事權(quán)，讓權(quán)力和責(zé)任對(duì)等，從而調(diào)動(dòng)人員工作積極性和熱情，避免不作為、濫作為，讓食品違法犯罪鉆空子。對(duì)于規(guī)范監(jiān)管行為，可以采取下列措施：第一，樹立主流的監(jiān)管理念，使監(jiān)管人員知道職責(zé)所在，該保障誰的安全。如：堅(jiān)持服務(wù)與監(jiān)管并重理念；堅(jiān)持食品安全為主，企業(yè)發(fā)展并重的雙贏發(fā)展理念等等。第二，痕跡化管理。痕跡，指客觀事物留下的，肉眼可見的印跡(好搜百科）。痕跡化管理就是監(jiān)管部門在日常監(jiān)管的每一環(huán)節(jié)中，都要記錄、保留執(zhí)法的相關(guān)資料，如：錄像、照片、文字等，并進(jìn)行資料備案，做到條理清楚、有據(jù)可查[7]。這些數(shù)據(jù)或者證據(jù)，包括檢查記錄、交接班記錄等，在時(shí)間和內(nèi)容上要不留死角、空白而形成完整的數(shù)據(jù)鏈或證據(jù)鏈，便于責(zé)任倒查。通過痕跡化管理，使監(jiān)管人員的監(jiān)管行為透明化，倒逼其履職盡責(zé)，規(guī)范監(jiān)管行為，減少不作為、濫作為、暗箱操作的權(quán)力異化行為。通過規(guī)范監(jiān)管行為，讓監(jiān)管人員依法辦事、依職權(quán)行事。這在一定程度上會(huì)給食品違法犯罪份子有力的威懾。

(四）加強(qiáng)建設(shè)防控食品違法犯罪的基層監(jiān)管。

基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)是離食品最近的機(jī)構(gòu)，是食品監(jiān)管的“排頭兵”，同時(shí)也是防控犯罪的最重要、最基礎(chǔ)的一環(huán)。因此，做好食品監(jiān)管防控犯罪工作重在做好基層食品監(jiān)管防控工作。全面、深化基層監(jiān)管建設(shè)，從各種資源及力量上保障基層監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)和壯大，讓基層食品監(jiān)管工作的實(shí)施無后顧之憂。從而，守好食品安全最基礎(chǔ)的一關(guān)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層部門可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，并體現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化的特點(diǎn)，如，對(duì)餐飲業(yè)和食品安全的監(jiān)管要分不同的科室來監(jiān)管，設(shè)立專門負(fù)責(zé)食安辦日常工作的科室等等。在人員培訓(xùn)方面，首先引導(dǎo)監(jiān)管人員樹立主流的學(xué)習(xí)理念和價(jià)值觀念，摒棄“培訓(xùn)就等于來休假”等惰性想法，樹立踏踏實(shí)實(shí)、苦練基本功的學(xué)習(xí)理念；第二，多開展模擬實(shí)戰(zhàn)演練，對(duì)演練中出現(xiàn)的問題及時(shí)分析、總結(jié)，吸取教訓(xùn)，不斷完善自我的能力與素質(zhì)；第三，嚴(yán)格培訓(xùn)人員的考核標(biāo)準(zhǔn)；第四，監(jiān)管人員培訓(xùn)工作要常態(tài)化、實(shí)用化、規(guī)范化，人員培訓(xùn)與人才培養(yǎng)相結(jié)合，多方面、多角度地提升素養(yǎng)，壯大監(jiān)管隊(duì)伍，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)[8]。在人員配置上，必須一定比例的配備業(yè)務(wù)精通、熟悉食品監(jiān)管工作的專業(yè)監(jiān)管人員，提高引進(jìn)人才的標(biāo)準(zhǔn)，如：學(xué)歷水平、通過考試考核合格者等，嚴(yán)把人才入口關(guān)。

在監(jiān)管設(shè)施上，要盡量充實(shí)基層執(zhí)法設(shè)備，如執(zhí)法記錄儀、車輛等以及專門的常用的檢驗(yàn)檢

測(cè)設(shè)備；加強(qiáng)基層信息化建設(shè)等。用加強(qiáng)基層食品監(jiān)管機(jī)建設(shè)設(shè)的手段和方法，壯大基層防控力量，充分發(fā)揮基層人員的優(yōu)勢(shì)，讓基層防控犯罪得心應(yīng)手。

(五）健全企業(yè)食品違法犯罪追責(zé)制度。

一方面，要盡快建立食品企業(yè)黑名單以及信息溝通平臺(tái)，為有效追責(zé)提供基石；另一方面，利用企業(yè)信用體系強(qiáng)化信息管理機(jī)制，如食品安全信息獲得、信息管理、信息使用、信息發(fā)布以及企業(yè)的申訴機(jī)制等，保障食品違法犯罪行為能夠及時(shí)被追責(zé)和控制。利用企業(yè)食品違法犯罪追責(zé)機(jī)制，對(duì)犯罪分子形成震懾作用，使他們不敢觸碰法律的底線。

四、結(jié)語

食品安全，對(duì)于個(gè)體家庭來說，是關(guān)系到子孫后代健康成長(zhǎng)的問題；對(duì)于集體大家庭，即國(guó)家來講，是關(guān)系到社稷安危、民心穩(wěn)定的大問題。近年來，食品違法犯罪肆無忌憚，使得食品安全躍升為高頻詞匯，我國(guó)食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)制度及建設(shè)無不是巨大的挑戰(zhàn)。食品安全監(jiān)管部門要緊跟時(shí)代潮流、相應(yīng)社會(huì)呼吁，加快行政監(jiān)管體制機(jī)制的建設(shè)，筑起防控食品違法犯罪的鋼鐵長(zhǎng)城，讓百姓安心、放心。

“閉門造車”是行不通的，應(yīng)采取“拿來主義”“以他山之石，攻我之玉”，與國(guó)際接軌，借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法及監(jiān)管理念，建立具有中國(guó)特色的監(jiān)管體制機(jī)制，做到疏而不漏，將食品鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管好，對(duì)食品的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行防控，讓違法犯罪無縫可鉆，讓食品安全不再是口號(hào)。

[注釋]:

①《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。”

②福建龍巖市新羅區(qū)人民法院便開庭宣判了一起這樣的腐敗案件。該市食品藥品監(jiān)督管理局8名執(zhí)法人員，與販賣病死豬肉的不法分子相勾結(jié)，共收受賄賂25.35萬元后，其結(jié)果是讓大批病死豬肉流入市場(chǎng)，給人民群眾的健康造成了嚴(yán)重傷害。也正是因?yàn)橛辛藞?zhí)法人員的“保護(hù)傘”，不法者才會(huì)更加變本加厲、肆無忌憚。站在被告席上負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的8名被告人，以濫用職權(quán)、貪污等罪名，一審分別被判處6年6個(gè)月至12年6個(gè)月不等的有期徒刑。來源：http：//www.canyin168.com/Article/qwfb/48947.htm l.

[1]全世文,曾寅初.我國(guó)食品安全犯罪特征分析--基于171例食品安全犯罪案件[J].調(diào)研世界,2013,(6):17-21.

[2]馬學(xué)玲.去年全國(guó)法院受理食品安全犯罪案件同比增超9成[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2014/01-21/ 5763582.shtm l.

[3]趙井高.我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究[D].蘇州:蘇州大學(xué),2015.

[4]Richard A.Merrill&Jeffrey K.France,Organizing Federal Food Safety Regulation,31 Seton Hall L.Rev.61(2000-2001),p.128.

[5]宋 飛,龐 旭.論食品監(jiān)管瀆職犯罪的懲治與預(yù)防[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(4):77-78.

[6]李春雷,任 韌.我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營(yíng)違法犯罪問題研究[J].中國(guó)人民公安大學(xué)(社會(huì)科學(xué)版）,2014,(4):54-65.

[7]黃 斌,鄢留寶.深化痕跡化管理防范基層監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)工商管理研究,2014,(8):78-80.

[8]韓勝昔,等.我國(guó)藥品安全監(jiān)管現(xiàn)狀分析[J].醫(yī)學(xué)與社會(huì),2015,28(9):19-22.

（責(zé)任編輯：吳良培）

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1674-5612（2016）02-0085-07

2016_02_17

孫海哲，(1991_)，女，河北石家莊人，中國(guó)人民公安大學(xué)碩士生，研究方向：犯罪學(xué)。