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摘要：新形勢下的中國特色軍事革命要求建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系，從而使政治工作實(shí)現(xiàn)從“法制化”到“法治化”的根本性轉(zhuǎn)變，其根本要求是黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化，實(shí)踐路徑是建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)建設(shè)；政治工作；法治化

2014年10月，習(xí)主席在全軍政治工作會議上強(qiáng)調(diào)，要“提高政治工作信息化、法治化、科學(xué)化水平。”

①這為新形勢下軍隊(duì)政治工作的發(fā)展趨勢指明了道路。法治化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，建設(shè)一支與法治國家相適應(yīng)的法治軍隊(duì)是中國特色軍事革命的時代目標(biāo)，而政治工作法治化是建設(shè)法治軍隊(duì)的必然要求。

一、實(shí)現(xiàn)政治工作從“法制化”到“法治化”的根本性轉(zhuǎn)變

我軍政治工作在法制化進(jìn)程中成績斐然，初步形成了具有我軍特色的政治工作法規(guī)體系，但是在法治理念、官兵治理、權(quán)力運(yùn)行等方面離法治化要求還有一定差距。政治工作實(shí)現(xiàn)從“法制化”到“法治化”的轉(zhuǎn)變主要包含以下3層蘊(yùn)意。

（一）以培育提升軍人法治信仰為“軟約束”，增強(qiáng)主體動力

長期以來，我們過多強(qiáng)調(diào)政治工作法制的“硬約束”，而忽略了政治工作法治信仰的“軟約束”，從而造成了主體動力不足。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)指出：“要讓法治精神、法治理念深入人心，使官兵信仰法治、堅守法治，沒有這一條，依法治軍、從嚴(yán)治軍是難以推進(jìn)的?！?②把法治提升到信仰的高度，對軍人既是“軟約束”，又是極大的關(guān)注。馬克思主義的人本軍事法思想告訴我們，關(guān)注戰(zhàn)爭中個體的主觀能動性對決定戰(zhàn)爭勝負(fù)是至關(guān)重要的。政治工作法治信仰是軍人對政治工作法律現(xiàn)象的一種特殊的主觀把握方式，是對政治工作法規(guī)制度的一種心悅誠服的認(rèn)同感和依歸感。外化在主體身上的表現(xiàn)就是對政治工作法規(guī)制度的尊重、服從、守護(hù)和敬仰，這種表現(xiàn)是軍人關(guān)于政治工作法規(guī)制度的主觀心理狀況的上乘境界。

（二）以完善政治工作法規(guī)體系為“硬支撐”，確立制度基石

良法是善治之前提。良法即科學(xué)之法，完善的法律是科學(xué)立法的第一要務(wù)。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性?！雹鄄⒃谌娬喂ぷ鲿h上就政治工作法規(guī)體系的科學(xué)完善提出了具體要求。經(jīng)過建軍80多年的法制建設(shè)，我軍已初步形成了日臻完善的政治工作法規(guī)體系。但是與依法治國、依法治軍的快速發(fā)展相比，與中國特色軍事革命相比，還存在很大的完善空間?！罢喂ぷ鲗?shí)踐中創(chuàng)造出的很多具有普遍性、穩(wěn)定性的經(jīng)驗(yàn)還沒有用法的形式加以確認(rèn)，以政治工作單行法律法規(guī)為內(nèi)容的政治工作‘子法系統(tǒng)還沒有完全建立起來?！臃ㄏ到y(tǒng)的不完善，使實(shí)現(xiàn)‘母法（政工條例）所倡導(dǎo)的原則和價值受到很大制約?！雹鼙热?，缺少一部軍隊(duì)保衛(wèi)工作方面的‘基本法，《軍事法院組織法》和《軍事檢察院組織法》也沒有出臺。因此，政治工作法治化應(yīng)以完善法規(guī)體系為“硬支撐”，打牢政治工作的制度基石。

（三）以規(guī)范政治工作權(quán)力運(yùn)行為“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，確保依法履職

塞·約翰遜曾說過：“合法而穩(wěn)定的權(quán)力在使用得當(dāng)時很少遇到抵抗”。習(xí)主席提出“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。⑤ 1871年5月，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中闡述了他有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的思想，他指出，權(quán)力機(jī)關(guān)公布機(jī)關(guān)工作信息，便于接受群眾的監(jiān)督，只有這樣做，才能避免權(quán)力的過分集中。政治工作權(quán)力主要包括決策權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)力的運(yùn)行都要遵循職權(quán)法定、程序法定、內(nèi)容法定的原則，即在開展政治工作時首先要對照政治工作法規(guī)確認(rèn)權(quán)力是否有法律授權(quán)，不得行使法外之權(quán)；其次是行使職權(quán)的程序要合法，遵循公平、公正、公開、公示的原則，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；最后是賦予政治工作對象的具體權(quán)利義務(wù)要合法。決策權(quán)是權(quán)力的重要形式，就政治工作的決策權(quán)而言，應(yīng)科學(xué)合理地界定各級黨委和機(jī)關(guān)的決策權(quán)，并以法律法規(guī)的形式固定下來，形成權(quán)力清單制度，決策過程中應(yīng)堅持公開透明，將決策有關(guān)內(nèi)容，選擇適當(dāng)時間和范圍在黨委內(nèi)外或部隊(duì)內(nèi)外公開發(fā)布，征求意見、及時反饋、修正完善和監(jiān)督評議。指導(dǎo)權(quán)是權(quán)力的基本內(nèi)涵，對于法規(guī)制度的職能職權(quán)，應(yīng)堅持依法具體指導(dǎo)，依法履職盡責(zé)，依法選人用人，遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，消除“人治”、“假大空”現(xiàn)象，營造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力的根本保障，應(yīng)保障群眾知情權(quán)，尊重群眾批評權(quán)，落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)，堅持有案必查、違紀(jì)必究，及時向群眾反饋查處結(jié)果，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

二、堅持黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化

十八屆四中全會《決定》提出，黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的核心和根本要求⑥。軍隊(duì)政治工作是黨領(lǐng)導(dǎo)和掌握軍隊(duì)的工作，政治工作法治化的核心和根本要求是黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化。

（一） 黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度具有充足的正當(dāng)性基礎(chǔ)

根據(jù)馬克思主義法學(xué)理論的觀點(diǎn)，法律是指由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的，具有普遍約束力的一種特殊行為規(guī)范。馬克思主義法學(xué)強(qiáng)調(diào)，法律應(yīng)該體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。我國憲法第1條第1款規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。這就意味著，我國法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)包括工人階級、農(nóng)民階級在內(nèi)的廣大人民群眾的根本利益和意志。在我國，中國共產(chǎn)黨始終代表著最廣大人民的根本利益，是最廣大人民根本利益的集中體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨自1921年創(chuàng)建、1949年執(zhí)政以來的歷史實(shí)踐充分證明：中國共產(chǎn)黨不僅是工人階級的先鋒隊(duì)，也是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，中國共產(chǎn)黨始終代表著最廣大人民的根本利益。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾的利益是一致的，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就是為了維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。憲法第29條第1款規(guī)定：中華人民共和國的武裝力量屬于人民。對數(shù)量龐大且性質(zhì)特殊的武裝力量，需要進(jìn)行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。人民的軍隊(duì)，自然只能由人民利益的忠實(shí)代表來領(lǐng)導(dǎo)。在長期的革命和改革實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的重任歷史性地賦予了中國共產(chǎn)黨。

（二）黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度具有充分的法理依據(jù)

我國憲法沒有明確直接地提出“黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)”，但通過第29條第1款與第93條第1款的規(guī)定，確立了中國共產(chǎn)黨通過中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的制度。目前，黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)被寫入《國防法》、《中國人民解放軍政治工作條例》（以下簡稱政工條例）等法律法規(guī)。國防法第19條明確規(guī)定：中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，武裝力量中的中國共產(chǎn)黨組織依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行活動。政工條例第4條則規(guī)定：中國人民解放軍必須置于中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，其最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)屬于中國共產(chǎn)黨中央委員會和中央軍事委員會。憲法與法律的規(guī)定，使黨指揮槍原則更具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和規(guī)范性。黨在軍隊(duì)的重要方針、政策和制度，也可以通過立法程序確定為國家法律和軍事法規(guī)，從而提高其權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步從法的效力上保證了黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的落實(shí)。比如《古田會議決議》和《譚政報告》等經(jīng)典性的黨的文件，可以通過先制定黨內(nèi)法規(guī)，條件成熟時再上升為法律法規(guī)的方式來增強(qiáng)權(quán)威和提高威信。因?yàn)椤氨M管黨的政策與法律具有高度的一致性，二者都是黨執(zhí)政的重要依據(jù)，但是從總體上和根本上看，黨治國執(zhí)政的主要依據(jù)應(yīng)該是法律而不應(yīng)當(dāng)是政策，這是黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求?！雹?/p>

（三）黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)形式

我國憲法第93條明確規(guī)定：“中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量”，“中央軍事委員會實(shí)行主席負(fù)責(zé)制”。國家軍委是由黨的軍委經(jīng)過全國人大選舉產(chǎn)生的，即所謂“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，這樣既從“黨規(guī)”的角度，又從“國法”的角度保證黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法治軍，首先要堅持依憲治軍。軍委主席負(fù)責(zé)制作為憲法確立的重要制度，具有至高無上的權(quán)威，是黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)的最高實(shí)現(xiàn)形式。因此，要圍繞貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制，完善和落實(shí)相關(guān)制度機(jī)制，確保全軍一切行動聽從黨中央、中央軍委和習(xí)主席指揮。

三、建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系

建立完善的政治工作法治體系既是中國特色軍事法治體系的重要組成部分，也是對習(xí)近平軍事法治思想的偉大實(shí)踐，其實(shí)現(xiàn)路徑主要包括以下3個方面。

（一）建立科學(xué)的政治工作法規(guī)制度體系

所謂科學(xué)，首先是政治工作法規(guī)要與整個國家的法規(guī)體系協(xié)調(diào)一致。特別是與社會領(lǐng)域聯(lián)系較為緊密的軍隊(duì)保衛(wèi)工作、軍人權(quán)益保障和軍人退役安置等法規(guī)要以《憲法》為依據(jù)，要與國家法規(guī)制度相銜接；其次是政治工作法規(guī)體系本身要融為一體，銜接配套。通過“廢、立、改、合”形成以《政治工作條例》為核心的，涵蓋各類業(yè)務(wù)、兼顧平時與戰(zhàn)時、實(shí)體和程序并重的多層次的政治工作法規(guī)體系。要建立政治工作程序法規(guī)，把實(shí)體法中涉及程序性的東西加以補(bǔ)充完善以程序法的形式穩(wěn)定下來，使之成為政治工作運(yùn)行的依據(jù)。最后是政治工作法規(guī)制度體系要符合戰(zhàn)斗力這一唯一根本標(biāo)準(zhǔn)。聚焦強(qiáng)軍目標(biāo)和軍隊(duì)轉(zhuǎn)型要求所帶來的使命拓展，制定關(guān)于信息化戰(zhàn)爭條件下的政治工作、對外軍事交流和援助方面的政治工作、軍民融合式發(fā)展中的政治工作等方面的法規(guī)。

（二）構(gòu)建有力的政治工作法治實(shí)施體系

首先是堅持職權(quán)法定原則。各級黨委、政治機(jī)關(guān)和政治干部要牢固樹立法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的理念，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單制度，依照法律法規(guī)開展政治工作，使政治工作步入黨委依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)、基層依法落實(shí)的法治軌道。其次是堅持程序公開原則。嚴(yán)格按照法定程序開展政治工作，實(shí)現(xiàn)程序法治，能夠克服政治工作中的難題，及時有效地糾正工作中的隨意和失范現(xiàn)象，可以克服工作中的獨(dú)斷性和隨意性，避免以言代法、以權(quán)代法、以情代法。

（三）形成有效的政治工作法治監(jiān)督體系

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代法治社會對權(quán)力運(yùn)行的基本要求。第一是形成監(jiān)督合力體系。形成黨委統(tǒng)攬、紀(jì)委負(fù)責(zé)、機(jī)關(guān)參與的監(jiān)督體系；建立完善上級黨委和機(jī)關(guān)對下級部屬執(zhí)行政治工作法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督的體系；突出紀(jì)檢機(jī)關(guān)對政治工作法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督功能；充分發(fā)揮軍務(wù)、審計、財務(wù)等管理部門的監(jiān)督作用；建立群眾監(jiān)督舉報制度。第二是創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。積極探索法治監(jiān)督的新手段、新方法，將定期監(jiān)督與臨時監(jiān)督相銜接，將全面監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，使監(jiān)督運(yùn)行法治化，使其由過于籠統(tǒng)、約束不力的狀態(tài)走向程序嚴(yán)密、約束有力的法治軌道。最后是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。沒有責(zé)任的法律是惡法，其效力也最低，責(zé)任追究是法治化的懲戒和彌補(bǔ)機(jī)制。各級黨委、政治機(jī)關(guān)和政治干部應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識，真正認(rèn)識到違反政治工作法規(guī)的后果和責(zé)任，獎懲分明，對執(zhí)行力高的干部要給予表彰獎勵，執(zhí)行法規(guī)不力的干部要批評教育，需承擔(dān)法律后果的要依據(jù)法定程序追究其法律責(zé)任。

[注釋]

①何斌.軍隊(duì)政治工作法治化探要[J].西安政治學(xué)院，2015（06）：47-51.

②孫金明.不斷強(qiáng)化對法治的信仰[N].解放軍報，2015-7-3（06）.

③習(xí)近平.依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)[N].人民日報，2013-2-25（1）.

④高煒.制約政治機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)工作的法規(guī)因素剖析[J].南方論叢，2010（09）：21-22.

⑤習(xí)近平.更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入[N].人民日報，2013-1-23（1）.

⑥本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2014：37-38.

⑦李永洪.黨的執(zhí)政方式法治化的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].天府新論，2007（3）：9-12.

[參考文獻(xiàn)]

[1]何斌.軍隊(duì)政治工作法治化探要[J].西安政治學(xué)院，2015（06）：47-51.

[2]孫金明.不斷強(qiáng)化對法治的信仰[N].解放軍報，2015（06）.

[3]習(xí)近平.依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)[N].人民日報，2013（1）.

[4]高煒.制約政治機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)工作的法規(guī)因素剖析[J].南方論叢，2010（09）：21-22.

[5]習(xí)近平.更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入[N].人民日報，2013（1）.

[6]馬克思恩格斯文集（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009：195.

[7]李永洪.黨的執(zhí)政方式法治化的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].天府新論，2007（3）：9-12.

（作者單位： 西安政治學(xué)院，陜西 西安 710000）