譚世貴

摘要：公共信息公開是現(xiàn)代社會對公共權(quán)力運作的基本要求，有必要在明確其基本概念、構(gòu)成要素和法理依據(jù)的基礎上，借鑒域外立法模式與制度運作之經(jīng)驗，審視我國公共信息公開的實踐與問題。推進公共信息公開應當遵循“公共信息公開全覆蓋”、“以公開為常態(tài)、不公開為例外”、“主動公開和依申請公開相結(jié)合”、“公共信息無償使用”等原則，并實行公共信息公開統(tǒng)一立法模式、制訂公共信息公開的負面清單、規(guī)定公共信息公開的內(nèi)部與外部程序、擴大公共信息公開的途徑和渠道、建立公共信息公開的救濟與監(jiān)督機制。

關鍵詞：公共信息公開；知情權(quán)；立法模式；公開方式

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0113-09

一、公共信息公開的概念與法理依據(jù)

公共信息公開是現(xiàn)代社會對公共權(quán)力運作的基本要求，也是民主政治從代表制民主發(fā)展到人民直接參與的重要環(huán)節(jié)。當前我國信息公開實踐較為深入的，主要集中于兩大方面：一是政府信息公開，二是司法信息公開。政府信息公開方面，2007年4月5日，國務院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“《政府信息公開條例》”），由此拉開了我國政府信息公開的序幕。該條例自2008年5月1日實施以來，各級政府大力推進網(wǎng)站建設，為政府信息公開提供了重要平臺：各級政府及其部門依公民、法人或其他組織申請公開相關信息的事例逐漸增多，在極大方便申請人的同時，也對行政機關及其工作人員產(chǎn)生了不小的負擔和壓力；各級人民法院開始受理政府信息公開行政案件，一個運用司法審查促進政府公開與依法行政的格局正在形成。司法信息公開方面，2009年，最高人民法院頒布了《關于司法公開的六項規(guī)定》和《關于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》，將司法公開的范圍擴大至“立案公開”、“庭審公開”、“執(zhí)行公開”、“聽證公開”、“文書公開”和“審務公開”。細心研讀《關于司法公開的六項規(guī)定》，不難發(fā)現(xiàn)文件所規(guī)范的“司法公開”已悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再局限于傳統(tǒng)意義上的司法公開的基本內(nèi)涵，其中關于庭審視頻公開、執(zhí)行信息查詢、裁判文書上網(wǎng)以及逐步建立和完善信息公開平臺的規(guī)定屬于事后的信息公開，而非行為、過程的同步公開，應當屬于“司法信息公開”的范疇?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014—2018）》進一步將司法信息公開的改革進路加以明確，指出當下的改革重點在于完善庭審公開制度、完善審判信息數(shù)據(jù)庫、繼續(xù)加強“中國裁判文書網(wǎng)”建設和整合各類執(zhí)行信息；《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》則填補了審前階段案件信息公開的制度空白，將司法信息公開向前延伸。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度?！?/p>

司法行為與行政行為都屬于公權(quán)力行使，故而司法信息與政府信息都屬于公共信息之范疇。但除此之外，公共領域的信息公開仍有待制度化、規(guī)范化。尤其是在自媒體格外發(fā)達的今天，這種“普通大眾經(jīng)由數(shù)字科技強化、與全球知識體系相連之后，開始了解如何提供與分享他們本身的事實、他們本身的新聞的途徑”，改變了信息傳播的傳統(tǒng)格局。在公共事件中，我們時常發(fā)現(xiàn)，來源于自媒體的草根信息往往比官方信息更“快”、更“準”，以至于“倒逼”官方進行信息公開；在此之前，公共機構(gòu)發(fā)布的信息多模棱兩可、含糊不清，甚至編造虛假信息試圖蒙混過關。古羅馬歷史學家塔西佗曾在《歷史》一書中寫道：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡?！边@也被形象地稱為“塔西佗陷阱”，即一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。謠言止于公開，公信源于公開。因此，公共機構(gòu)需要進一步厘清公共信息公開的概念及其構(gòu)成要素，并探索其法理依據(jù)，為其制度化、規(guī)范化奠定理論基礎。

1.公共信息公開的概念界定與構(gòu)成要素

所謂公共信息，是指所有發(fā)生并應用于社會公共領域，由公共事務管理機構(gòu)依法管理，具有公共物品特性.并能為全體社會公眾所共同擁有和利用的信息。人民群眾依照憲法和法律規(guī)定對國家公共事務享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中，知情權(quán)又被稱為獲得信息權(quán)、了解權(quán)。有學者對知情權(quán)作了廣義與狹義之分：廣義的知情權(quán)泛指公眾知悉、獲取信息的自由和權(quán)利，包括私法領域中平等主體的知情權(quán)：而狹義的知情權(quán)只是指公法領域的知情權(quán)，即公民有權(quán)知道政府持有、保存與其權(quán)力行使有關的一切信息，法律另規(guī)定的除外。就此而言，狹義的知情權(quán)指向政府信息公開，而公共信息公開則介于廣義的知情權(quán)與狹義的知情權(quán)之間：一方面，公共信息顯然不包括私法領域的平等主體所持有的信息；另一方面，公共信息不限于政府信息，其持有、發(fā)布和傳播主體更加多元。參考《政府信息公開條例》中對“政府信息”的定義，可將“公共信息”之概念界定為：“公共機構(gòu)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”顯然，其持有、發(fā)布主體是公共機構(gòu)，而受眾則是所有受憲法保障、享有知情權(quán)的社會公眾，而公共信息的構(gòu)成要素包括“公共機構(gòu)職權(quán)行使”、“公共機構(gòu)實際持有”和“信息實際記載”，即公共信息應當歸屬明確、確實存在且記載真實。

2.公共信息公開的法理依據(jù)

當然，公共信息公開的概念并不是抽象的理論假設，其付諸實踐有著堅實的法理依據(jù)：其一，公共信息公開是實現(xiàn)公共權(quán)力行使正當性的重要標志.是提升國家機關和其他公共機構(gòu)透明度的關鍵措施。權(quán)力是“雙刃劍”，行使不當便會帶來負面效果，加之其本就具有天然的膨脹傾向，需要相應的規(guī)范進行約束方能體現(xiàn)其正當性。過往，社會力量試圖從多種渠道監(jiān)督公權(quán)力，但效果往往難盡人意。實際上，陽光是最好的防腐劑，各種暗箱操作也最怕被曝光，一旦被公之于眾，腐敗行為便會露出蛛絲馬跡，甚至浮出水面。因此，只有將公共信息予以全面公開，不斷提高國家機關和其他公共機構(gòu)的透明度，才能保證公共權(quán)力的正當運行，切實防止各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。其二，公共信息公開是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的客觀需要。雖然《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2章“公民的基本權(quán)利和義務”并沒有明確類似“知情權(quán)”的概念，《政府信息公開條例》亦未出現(xiàn)“知情權(quán)”之表述，但“國家尊重和保障人權(quán)”已寫入《憲法》第2章第1條（總第33條），而知情權(quán)是聯(lián)合國決議和《世界人權(quán)宣言》所宣示的基本人權(quán)，自然應當囊括在國家尊重和保障的范圍之內(nèi)。同樣在《憲法》第35條、第41條分別明確了公民的言論自由和監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督權(quán)所涵蓋的申訴、控告、檢舉等本身即是參與行為，參與抑或監(jiān)督的前提是知情權(quán)，因此可以說我國《憲法》其實是將知情權(quán)納入基本權(quán)利的，并且知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)已形成體系，公共信息公開也正是適應如此需要而存在的。其三，公共信息公開是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本手段。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。法治與國家治理息息相關，法治是國家治理的基本方式。是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。通過健全和完善國家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實施機制，形成科學完備、法治為基的國家治理體系，能有效提升國家治理的能力與水準。公共信息公開雖然只是國家治理體系的一個環(huán)節(jié)，但卻是不可或缺的一環(huán)，離開了這一環(huán)節(jié)，人民的參與和腐敗的預防就會成為一句空話，所謂的治理體系和治理能力現(xiàn)代化也就無從談起。其四，公共信息公開是履行諸多國際條約所確定義務的必要保證。聯(lián)合國1946年第59（1）號決議指出：“信息自由是一項基本人權(quán)……，是被聯(lián)合國所信奉的所有自由權(quán)利的試金石?！薄妒澜缛藱?quán)宣言》第19條明確規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！奔幢闳绱?。直到最近十年，知情權(quán)作為一項基本人權(quán)才得到廣泛承認，作為受國際法保護之表達自由權(quán)的一方面，世界各國開始意識到言論自由不僅僅是言說、傳播信息與觀點，更包括找尋、接受信息與觀點。據(jù)此，實行公共信息公開就成為我國履行諸多國際條約所確定義務的重要內(nèi)容和必要保證。

二、域外公共信息公開的考察與啟示

1.域外公共信息公開的立法模式

1766年，瑞典成為最早通過立法確立信息公開制度的國家，而首個真正具有系統(tǒng)性的信息公開法案則是1966年美國制定的《信息自由法》（Free-dom of Information Aet）。其后，信息公開立法成為世界趨勢，截止2013年，全球已有95個國家和地區(qū)完成信息公開相關立法。信息公開立法包括信息法、官方信息法、信息自由法、公共信息公開法、電子政務法、政府信息公開法、法院公開規(guī)則。等等。由此，我們可以將信息公開立法劃分為綜合立法模式與部門立法模式、集中立法模式與分散立法模式等類型。

綜合立法模式與集中立法模式多有交織。域外信息公開立法所約束的主體通常是廣義政府之下的立法、行政、司法機關，例如美國《電子政務法》雖以“政務”為名，卻在其中明確了對于立法、司法機關信息化建設的具體要求，但《電子政務法》并不是完全意義上的綜合立法模式與集中立法模式。較為典型的，是美國1966年《信息自由法》、英國2000年《信息自由法》、印度2005年《信息權(quán)法案》等。這樣的立法模式的優(yōu)點在于覆蓋面廣，能為各領域信息公開確定統(tǒng)一的原則、標準、程序和救濟措施，但同時，這樣的立法模式也有明顯的弊端，例如統(tǒng)一的例外規(guī)定，實際上模糊了各個不同部門的業(yè)務特質(zhì)，進而難以突出其特殊需求，“一刀切”的立法模式使得某些部門在執(zhí)行法律時，要么執(zhí)行力度大打折扣，要么不得不違背自身運作規(guī)律。

盡管已有近百個國家和地區(qū)完成了信息公開的相關立法，但它們并沒有完全選擇類似的信息公開集中立法，部門立法模式與分散立法模式同樣存在。以新加坡為例，其推動司法信息公開的法律依據(jù)散見于《官方機密法》、《內(nèi)部安全法》、《最高法院司法權(quán)法令》、《法庭規(guī)則》、《計算機濫用法》等，但其司法信息化、電子化進程毫不亞于英美。當然，相比于司法公開理念幾乎毫無例外地呈現(xiàn)于現(xiàn)代國家訴訟法典之中，司法信息公開的制度化進程尚處于起步階段，實踐步伐超出文本約束的探索仍在繼續(xù)。這一模式屬于典型的分散立法模式。同樣，日本的《行政機關保有信息公開法》、俄羅斯的《法院信息公開法》等都是典型的部門立法模式。分散立法模式與部門立法模式的區(qū)別在于，分散立法模式可能存在一定規(guī)模的法律以保證信息公開立法存于各個公共信息領域，但部門立法模式可能僅針對某一部門內(nèi)部，而并不必然意味著其它部門同樣進行信息公開立法或選擇相同的公開標準。

2.域外公共信息公開的制度運作

立法不能窮盡公共信息的所有領域，更何況上述種種立法模式皆非盡善盡美。因而，域外公共信息公開的實效還有賴于制度運作過程中將法律文本進行延伸，使其覆蓋于公共信息存在的每個角落。以英國為例，某一機構(gòu)進行信息公開的標準需要經(jīng)歷兩個階段，首先是根據(jù)集中立法檢索法律依據(jù)。其次是根據(jù)自身機構(gòu)特質(zhì)制定細則。英國于1998年制定的《數(shù)據(jù)保護法》和2000年制定的《信息自由法》之效力雖不完全約束法院，但法院和裁判所的服務處屬于法案規(guī)定的“公共機構(gòu)”。其代表法院和裁判所持有的信息被認為是這些機構(gòu)的自有信息，在公開范圍之內(nèi)。但這并不意味著英國司法信息公開的制度化程度不及美國等其他國家，不僅最高法院根據(jù)《信息自由法》制定了《最高法院信息公開方案》，司法部同樣制定了信息公開系列指南，規(guī)范涉及司法的信息公開。而皇家檢察署信息公開同樣遵循《信息自由法》的最低限度標準，并提供具有可操作性與實效性的救濟途徑，明確信息公開爭議的可訴性。同時，皇家檢察署根據(jù)其機構(gòu)職能與機構(gòu)定位，突出信息公開之重點，包括案件統(tǒng)計、政策導向、人員選拔、經(jīng)費使用等在內(nèi)的公共信息實行主動公開，對依法可以公開的個人信息實行依申請公開。此外，還以事后性與同步性區(qū)分了信息公開與行為公開，進而分別設置公開規(guī)則。

由此觀之，域外公共信息公開的制度運作并非原旨主義地按照信息公開立法之條文運作，在惠及公共利益的前提下，各部門可以根據(jù)上位立法進行適當?shù)难由旌屯卣?，在制度運作中將集中立法的原則和程序運用于自身機構(gòu)，并探索出一定經(jīng)驗，總結(jié)為各自部門的指導細則，從而規(guī)范信息公開。

3.域外公共信息公開對我國的啟示

《政府信息公開條例》的頒布標志著我國邁入信息公開立法之行列，但顯然，《政府信息公開條例》屬于部門立法模式，其覆蓋范圍僅限于行政機關。而我國近年來興起的司法信息公開（包括檢察信息公開）所依據(jù)的，主要是黨中央文件以及最高人民法院、最高人民檢察院的相關規(guī)范性文件，并沒有相關立法，而在制度運作過程中，與《政府信息公開條例》及其實踐的關聯(lián)性也十分有限。而政府信息和司法信息不過是公共信息的一部分，在更大范圍的信息獲取與發(fā)布機制中，法律是缺位的，進而形成了諸多亂象。因此，汲取上述域外公共信息公開之立法經(jīng)驗，對我國信息公開立法的模式選擇及未來走向?qū)⒂兴砸妗?/p>

總體而言，域外公共信息公開立法具有以下四個基本特點：其一，確定基本原則。原則是指導立法的基礎，也是規(guī)則適用之補充，實際上，無論何種領域立法，原則都是不可或缺的。而公共信息公開的基本原則需要銜接其特有的理論資源與實踐場域，“最大限度公開”、“以公開為常態(tài)、不公開為例外”等即是信息公開立法所特有的原則。其二，明確最低標準。最低標準包括兩方面，即信息公開之范圍與質(zhì)量，前者通常以例外規(guī)定或負面清單加以明確，而后者則需要進行實質(zhì)判斷和審查。其三，設置程序保障。如果說所謂最低標準——尤其是信息公開的質(zhì)量標準——系實體判斷，則在理論詮釋和實踐運作中難免有些模糊，但程序向度的保障卻較為清晰，通過公共信息公開立法所規(guī)制的程序和公開方式，同樣可以對公開行為的質(zhì)量進行評價，且易于把握。其四，提供救濟途徑。除了常見的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督以及復議、訴訟等途徑，域外公共信息公開立法還設置了信息專員等特殊救濟渠道，其目的在于豐富救濟途徑，使之具有層次性。由此，社會公眾在獲取信息受阻時，可以在多元化的救濟途徑中找尋最適合、最經(jīng)濟的救濟手段，從而保證公共信息公開制度的有效落實。

三、我國公共信息公開的實踐與問題

1.我國公共信息公開的初步實踐

前已述及。政府信息公開與司法信息公開是我國公共信息公開中率先實現(xiàn)規(guī)范化的領域，其中，因為《政府信息公開條例》的頒布，政府信息公開更是邁人了法制化進程。2011年6月起，國務院各部門陸續(xù)公布“三公經(jīng)費”，在全社會引起了強烈反響，成為增強政府透明度、推進反腐倡廉的重大舉措。政府信息公開對于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府工作的透明度，服務人民群眾的生產(chǎn)、生活乃至經(jīng)濟社會活動，均發(fā)揮了極其重要的作用，我國各級政府長期以來封閉運作的狀況開始發(fā)生較高程度的松動和改變。除此之外，其他公共信息領域的探索和實踐同樣業(yè)已展開，具體而言.包括村務公開、廠務公開、校務公開、科研項目信息公開，等等。

村務公開方面，早在20世紀80年代就已開始探索，主要是通過召開會議、張榜公布、印發(fā)手冊等形式公布信息，但相關指導文件較為籠統(tǒng)、位階不高，并未形成全國范圍內(nèi)的一套統(tǒng)一的做法。直到黨的十五大召開，尤其是1998年《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》的下發(fā)，村務公開才得以正式實行。2010年修訂的《村民委員會組織法》第30條對村務公開作了明確規(guī)定，即：“村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監(jiān)督：（一）本法第二十三條、第二十四條規(guī)定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；（二）國家計劃生育政策的落實方案；（三）政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；（四）村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況；（五）涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項……”。由此，村務公開在全國范圍內(nèi)得到了有效推進。

廠務公開方面，黨的十五大以來，廣大企業(yè)通過實行廠務公開，加強企業(yè)管理和改革，完善職工代表大會制度，促進基層民主政治建設，切實提高了企業(yè)經(jīng)濟效益。黨的十七大報告指出，要“全心全意依靠工人階級，完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，推進廠務公開，支持職工參與管理，維護職工合法權(quán)益?！秉h的十八大報告進一步提出：“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。”其中，以關系企業(yè)發(fā)展的重大問題和群眾普遍關心的熱點問題以及涉及職工切身利益的問題為重點。包括企業(yè)重大問題決策公開、企業(yè)管理人員的選拔任用和管理公開、涉及職工切身利益的問題公開、企業(yè)經(jīng)營狀況公開、企業(yè)領導人員收入和待遇公開，等等。同時，企業(yè)注冊登記信息、信用信息等也逐步通過相關網(wǎng)站進行公開，社會公眾可以根據(jù)需要進行查詢。

校務公開方面，2002年教育部、中華全國總工會聯(lián)合發(fā)布的《關于全面推進校務公開工作的意見》指出：“全面推進校務公開，是貫徹落實江澤民同志‘三個代表重要思想和黨的十五屆六中全會精神，推進依法治國和社會主義民主政治建設的必然要求；是在學校工作中依靠教職工辦好學校，實現(xiàn)決策民主化、科學化的重要舉措；是調(diào)動教職工積極性，維護教職工合法權(quán)益，深化教育改革、確保穩(wěn)定和發(fā)展的有效途徑；是加強學校黨風廉政建設和行風建設，進一步密切學校黨群、干群關系的客觀需要?！庇纱?，校務公開逐步推進，其內(nèi)容主要包括重大決策事項、組織人事工作事項、財物管理事項、教職員工切身利益事項、學生管理工作事項等幾大類，并根據(jù)學校的各自特點進一步完善工作機制，取得了一定效果。

科研項目信息公開則是近年來才開始推行的一項信息公開。針對越來越多違規(guī)使用科研經(jīng)費的現(xiàn)象，2014年國務院頒布的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》明確指出：“強化科研項目和資金管理信息公開，加強科研誠信建設和信用管理，著力營造以人為本、公平競爭、充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情的良好環(huán)境……建立健全信息公開制度。除涉密及法律法規(guī)另有規(guī)定外，項目主管部門應當按規(guī)定向社會公開科研項目的立項信息、驗收結(jié)果和資金安排情況等，接受社會監(jiān)督。項目承擔單位應當在單位內(nèi)部公開項目立項、主要研究人員、資金使用、大型儀器設備購置以及項目研究成果等情況，接受內(nèi)部監(jiān)督?！贝撕螅督逃筷P于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟?、《教育部關于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟泛汀督逃?、財政部關于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》相繼出臺，部分省市也制定了科研經(jīng)費使用信息公開辦法，進一步細化了科研項目信息公開制度。

2.我國公共信息公開存在的主要問題

盡管我國公共信息公開已取得初步成效，但存在的問題仍然較多。概括起來，主要表現(xiàn)為以下八個方面：第一，公開的進程不一。因為缺乏集中、綜合的公共信息公開立法或者實施方案，因而各領域的信息公開大多“各自為戰(zhàn)”，相互之間缺乏交集，且進程不一，有的步伐較快，取得了明顯的效果，如政府信息公開、執(zhí)行信息公開等；而有的進展不大、效果不明顯，如立法信息公開、司法管理信息公開等。第二，概念不統(tǒng)一。如上所述，我國當前的公共信息公開包括了“政府信息公開”、“司法信息公開”、“村務公開”、“廠務公開”、“校務公開”和“科研項目信息公開”等概念，極不統(tǒng)一；而且，往往將信息公開與行為公開相混淆。以司法信息公開為例，當前仍冠以“司法公開”之名，但其舉措以信息公開為主，不同于以法庭審理和宣告判決為內(nèi)容的審判公開。另外，檢察機關的信息公開一直被稱之為“檢務公開”，2014年起又出現(xiàn)了“案件信息公開”的概念。第三，立法位階或規(guī)范性程度不統(tǒng)一。迄今為止，真正進入法制進程的信息公開領域僅有政府信息。村務公開雖然有《村民委員會組織法》進行規(guī)范，但條文屈指可數(shù)，并沒有完整的原則、程序和救濟措施，更有部分領域僅有相關指導意見，其制度剛性有限，在實踐中更多地需要領導強調(diào)、自身重視，規(guī)范性程度較低。第四，公開范圍的差異較大。各公共信息領域因為存在各自特點，故而公開范圍不盡相同，但因為缺乏綜合、集中的規(guī)范，所以沒有形成最低限度的標準，更不用說負面清單。由此可能帶來的不利影響是，在范圍設定時可進可退，加之規(guī)范缺乏剛性，造成規(guī)則制定退一步、實踐運作退一步的情況，進而架空信息公開制度。第五，公開方式和程序不統(tǒng)一。從信息收集到信息保存再到信息發(fā)布、獲取，應當有一個基本的流程，但目前我國公共信息公開的程序不一，缺乏共性，導致社會公眾在試圖獲取不同領域信息時，往往需要重新熟悉相關流程，徒增信息獲取成本，也造成信息發(fā)布機構(gòu)缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)制，各行其是。第六，公開途徑和渠道不統(tǒng)一。部分公共機構(gòu)仍以傳統(tǒng)渠道為主，而沒有跟上新媒體時代的社會潮流，以至于習慣使用網(wǎng)絡媒體的社會公眾難以便捷地獲取信息。相反，部分公共機構(gòu)卻誤認為只要開放新媒體公開渠道即可，而忽視傳統(tǒng)媒介，以致部分不善于使用網(wǎng)絡的社會公眾難以獲取相關信息。第七，大多數(shù)信息公開的救濟手段缺失。即便是邁入立法進程的《政府信息公開條例》，其救濟手段也十分有限，并沒有形成規(guī)?；木葷緩剑溥\作實效也存有疑問，更不必說政府機關以外的公共機構(gòu)，社會公眾試圖在信息公開領域?qū)で缶葷某杀靖?，且成功率低。第八，監(jiān)督機制缺失或閑置。監(jiān)督是上下級之間存有的特定關系，在公共信息公開很大程度上取決于領導意志的當下，即便提請監(jiān)督，倘若上下級意志趨同，也很難有實質(zhì)效果，由此將會消解機構(gòu)權(quán)威、阻礙信息公開的進程。

3.我國公共信息公開存在問題的原因分析

問題的形成，自然有其內(nèi)在原因與外部影響因素，我國公共信息公開存在問題的原因具體包括：首先是思想原因。建國以來，我國在公共信息公開方面歷經(jīng)曲折，改革開放后的情況明顯好于改革開放之前，而2003年后的情況又明顯好于此前。這一轉(zhuǎn)變過程，很大程度上緣于思想的開放。黨內(nèi)占主導地位之思想理念的正確，執(zhí)政能力建設成為黨的自覺意識和實踐，對人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重，對國內(nèi)輿情和國際輿論大勢的深切了解和準確研判，是改變發(fā)生的重要原因。其次是經(jīng)濟與人力資源因素。信息公開必然消耗經(jīng)濟與人力資源，但在我國政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展尚不均衡的情況下，經(jīng)濟和人力資源必然優(yōu)先適用在基礎設施建設之上，至于公共信息公開，則是公共機構(gòu)成型之后的更高層次要求，發(fā)展速度也相對滯后。再次是公共機構(gòu)性質(zhì)的因素。由于非政府組織在我國仍有待進一步發(fā)展，公共信息公開所涉及的公共機構(gòu)大多具有官方色彩，而這些機構(gòu)的典型特征即是科層化。雖然科層制足以保障政策導向在形式上“全面貫徹”，但貫徹的背后卻有阻力迫使改革異化、虛化。由于科層內(nèi)部專業(yè)化知識體系對外力的排斥，公共機構(gòu)將自身的活動范圍勾畫為特殊領地，內(nèi)部的自我認同使得“自己人”和“外人”之間的界限日益牢固，外部人員的參與被視為一種干擾，從而產(chǎn)生對信息的壟斷和知情權(quán)的漠視。最后是法律和社會因素。改革開放以來，國家的法制建設逐步推進。但由于中國歷史上長期封建專制傳統(tǒng)形成的政治文化，以及1949年中華人民共和國成立以后至1979年之間多年基本上依靠政策，實行公共信息公開并創(chuàng)造一個公共信息公開制度運作的社會條件，還需要進行相當大的努力。相應地，政府信息公開真正邁入系統(tǒng)的法制進程，更廣泛的公共信息公開法制化、規(guī)范化，還需要法律與社會的良性互動。

四、實行公共信息公開應當遵循的基本原則

公共信息公開無論選擇何種立法模式，綜合、集中立法抑或部門、分散立法，首先需要確立基本原則，一方面在原則之上架構(gòu)規(guī)則形成系統(tǒng)的規(guī)范，另一方面通過原則指引實踐運作，以原則彌補規(guī)則之漏洞、指引實踐之展開。

1.公共信息公開全覆蓋的原則

作為知情權(quán)的基礎的一個基本價值觀就是“最大限度公開”的原則，它提出這樣一個假設：公共組織持有的一切信息都應當公開，除非出于維護公眾利益的考慮有必須優(yōu)先考慮的理由對信息保密。最大限度公開原則也意味著建立有效機制使公眾能夠獲取信息，包括信息索取制度、主動公布和傳播關鍵信息的制度。對此，《聯(lián)合國準則》的表述更加明確：“公共機構(gòu)具有發(fā)布信息的義務，每一位公眾都有相應的接收信息的權(quán)利；‘信息包括公共機構(gòu)掌控的全部記錄，且不限于任何保存方式。”聯(lián)合國通過的《奧胡斯公約》對信息所下的定義同樣非常廣泛，涵蓋了“書面、視覺圖像、聲音、電子或任何其它物質(zhì)形式的全部信息”。而“最大限度公開”意味著公共信息公開全覆蓋，包括主體全覆蓋和對象全覆蓋。主體全覆蓋意味著凡是公共性質(zhì)的機構(gòu)（機關）均有收集、保存、發(fā)布信息的義務，所針對的信息應當覆蓋其履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的所有信息。同樣，對象全覆蓋意味著，所有社會公眾都有權(quán)利通過一定方式接收公共機構(gòu)履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的所有信息。因此，有必要通過綜合、集中立法確立一種推定，即凡是例外規(guī)定以外的信息，公共機構(gòu)均有義務進行公開，社會公眾均有權(quán)利進行接收，進而落實全覆蓋原則，將“公共信息”從理論概念落實到制度運行，避免遺漏、克減。

2.以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則

縱觀域外之立法實踐。公共信息公開的首要之義即是除基于公共利益或個人利益角度的考慮可免除公開的信息以外，其它信息應無任何條件與理由地及時公開，亦即實行“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則。換言之，只要法律沒有明確禁止公開的信息都應當一律公開。全覆蓋原則與“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的區(qū)別在于，前者是針對公共信息公開而言的，通常需要綜合、集中的立法模式加以兌現(xiàn)，與“公共信息”的概念相契合，使得立法之效力覆蓋整個社會公共領域；而后者則凡是立法均有可能涉及，即便是部門或分散立法模式。實際上，《政府信息公開條例》即是遵循這一原則進行規(guī)制設置的；而司法信息公開的探索進程中，同樣屢次強調(diào)這一原則。關鍵在于，如何對這一原則進行正確理解并將其真正貫徹和滲透于規(guī)則設置與實踐運作之中。一方面，對于個人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密等例外信息需要加以明確，以便于實踐中加以甄別，而不被公共機構(gòu)所利用；另一方面，對于例外規(guī)定以外的信息應當不打折扣地予以公開，形成常態(tài)，而且公共機構(gòu)對于應當公開相關信息而不公開的需承擔相應法律責任，社會公眾也可以依法尋求救濟。

3.主動公開和依申請公開相結(jié)合的原則

根據(jù)公民、法人或者其他組織獲取公共信息是否需要提出申請為前提，公共信息公開的方式可以分為公共機構(gòu)主動公開和依申請公開兩種。所謂主動公開公共信息，是指公共機構(gòu)依據(jù)法律或相關規(guī)范性文件之規(guī)定，在規(guī)定的期限內(nèi)積極主動地將屬于公開范圍的公共信息予以公開；而依申請公開公共信息，是指公共機構(gòu)在公民、法人或者其他組織根據(jù)自身所需或者開展監(jiān)督活動的需要提出公開公共信息的要求時方予以公開。就當前而言，我國某些領域的信息公開僅采用主動公開方式，以服務于接受社會監(jiān)督這一目的。但實際上，無論是根據(jù)許多國家公共信息公開的立法，還是我國《政府信息公開條例》的規(guī)定，公共信息或政府信息公開的另一重要目的是保證社會公眾知情權(quán)的實現(xiàn)。相應地，我國公共信息公開在實行主動公開的同時也應當采用依申請公開的方式，以充分保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。而主動公開和依申請公開相結(jié)合的原則也意味著根據(jù)不同的公開方式，需要相應設計不同的公開程序，前者是公共機構(gòu)主動進行公開，后者是社會公眾申請公共機構(gòu)進行公開；且信息公開的對象范圍有明顯的區(qū)別，主動公開惠及所有社會公眾，而依申請公開僅向有需求的申請者公開相關的信息。

4.公共信息無償使用的原則

在公共信息公開的過程中必然產(chǎn)生一定費用，主要包括四類，即信息搜索費，準備或?qū)忛喰畔l(fā)生的費用，復制信息或提供便于獲取的信息的費用，以及必要時將信息送達申請人的費用。在世界上，墨西哥、牙買加和秘魯?shù)葒?，將收費限制于復制信息的費用。而印度、日本和瑞典的法律，則規(guī)定由某個中央機構(gòu)制定收費的價目表，這種做法避免了不同的公共機構(gòu)對收費制定不同標準的做法并且限制了收費上漲的壓力。許多國家還規(guī)定在某些條件下，如對窮人，可以免費，南非設定了特定的收入標準，低于標準的可以不收費。在一些國家，對不同類別的信息有不同的收費制度，例如在墨西哥，獲取個人資料是免費的，而在阿塞拜疆、瑞典和保加利亞，對查閱信息或個人復制信息是免費的。美國法律對收費有詳細的規(guī)定，區(qū)別對待不同的情況：商業(yè)申請人，他們搜索、復制和查閱文獻都是要收費的；教育和科研機構(gòu)，一般只對復制信息收費；其它申請人，有可能對搜索和復制收費。對于后兩類人，搜索信息的頭兩小時和復制資料的前100頁都是免費的。最后，對于和公共利益相關的申請實行免費，包括媒體和非政府組織。無論使用哪種制度，重要的是保持收費標準低廉以免打消個人提出申請查詢信息的意愿。如何解決這個問題各國的情況不同，取決于國家的富裕程度及與公有企業(yè)的約定等因素。我國幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展尚不平衡，為了鼓勵和提升社會公眾對公共信息公開的監(jiān)督熱情和能力，需要明確公共信息無償使用原則，即信息收集、保存和發(fā)布不應收取任何費用。需要說明的是，在主動公開和依申請公開中也應當有所區(qū)別，前者不應以任何形式收取費用，而后者可以根據(jù)相關標準收取一定的復印、郵寄等成本費用，但成本費用并不影響公共信息無償使用的本質(zhì)。

五、建構(gòu)我國公共信息公開制度的主要設想

在我國，從某種意義上講，立法與否將決定制度的踐行效果，《政府信息公開條例》頒布前后的情形即成對比。相反，在司法信息公開方面，“司法公開示范法院”公布之后，各示范法院并不是按部就班地執(zhí)行《司法公開示范法院標準》，而是根據(jù)該標準制定轄區(qū)內(nèi)施行的“辦法”、“意見”，并且付諸實踐后總結(jié)成本轄區(qū)的經(jīng)驗進行交流。然而，這樣的交流似乎只集中在“成功經(jīng)驗”，對于實踐問題卻少有提及。因地制宜本無可厚非，但缺乏剛性、統(tǒng)一的制度作為基礎，勢必導致標準不統(tǒng)一，甚至使得最高司法機關一系列規(guī)范性文件的實施效果大打折扣。更重要的是，由最高司法機關頒布指導性文件的做法并不足以使司法信息公開制度化，相關規(guī)定過于原則，缺乏剛性，各地實踐中的失范行為亦得不到有效的規(guī)制。因而，立法是建構(gòu)公共信息公開制度之基礎。

1.實行公共信息公開統(tǒng)一立法模式

建構(gòu)公共信息公開制度，首先需要明確立法模式。我國當前唯一的信息公開專門立法——《政府信息公開條例》——采部門立法模式，其規(guī)則影響力雖然僅涉及本部門之內(nèi)，但立法本身所蘊含的公開理念已經(jīng)波及其它部門。尷尬的是，其它公共信息領域雖有公開之實踐，卻無法律約束，由此大大影響了信息公開之實效。公開與否很大程度上取決于領導意志，一個典型的例子即是當前司法信息公開的實踐源自首席大法官的更迭，新官上任三把火固然能在短時間內(nèi)助推信息公開的實踐，但要真正形成常態(tài)化的系統(tǒng)規(guī)范還需要邁入立法進程。

前已述及，公共信息公開乃國際條約的義務，以加入WTO為契機，國際條約與我國法律的對接和轉(zhuǎn)化的進程逐漸加快，而這也是中國作為負責任大國所應具備的國際形象和擔當?！堵?lián)合國準則》所闡釋的“信息”包括公共機構(gòu)掌控的全部記錄，由此觀之，僅僅將國際條約與《政府信息公開條例》相對接是遠遠不夠的，而是需要一部統(tǒng)一的立法將公共機構(gòu)、公共信息全面覆蓋。各部門通過實施細則將該公共信息立法進一步細化，形成體系化的規(guī)范層次。就此而言，從部門立法走向統(tǒng)一立法將是公共信息公開制度建構(gòu)的基礎和必然趨勢。當然，可以是自上而下將統(tǒng)一立法落實到各部門實施細則，也可以是在各部門信息公開實施細則或類似《政府信息公開條例》的部門立法之上建構(gòu)統(tǒng)一立法。

2.制訂公共信息公開的負面清單

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。盡管《意見》僅針對“政務公開”，但內(nèi)容涵蓋面廣，可以視為我國未來信息立法的風向標，可資借鑒?！兑庖姟分赋觯骸敖⒄展_負面清單。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府和國務院各部門要依法積極穩(wěn)妥制定政務公開負面清單，細化明確不予公開范圍，對公開后危及國家安全、經(jīng)濟安全、公共安全、社會穩(wěn)定等方面的事項納入負面清單管理，及時進行調(diào)整更新。負面清單要詳細具體，便于檢查監(jiān)督，負面清單外的事項原則上都要依法依規(guī)予以公開?！薄柏撁媲鍐巍敝贫缺晃覈鶑V泛知悉是在自貿(mào)區(qū)建設過程之中，《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》劃分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施，包括具體行業(yè)措施和適用于所有行業(yè)的水平措施。而這一制度在實踐中已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，輿論口碑良好，因此具備進一步推廣的社會基礎。各級政府也正在制定和細化權(quán)力負面清單制度，對于遵循“公共信息公開全覆蓋”、“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的信息公開領域而言，“負面清單”制度顯然是與之高度契合的，即通過“負面清單”列出例外事項，進而保證信息公開范圍的最大化。

3.規(guī)定公共信息公開的內(nèi)部與外部程序

當前公共信息公開實踐的相關程序基本是由各領域或公共機構(gòu)自身把控，例如《政府信息公開條例》第3章規(guī)定的“公開的方式和程序”。一方面，《政府信息公開條例》所側(cè)重的是外部程序，即信息發(fā)布與信息接收銜接，是主體與受眾的相互關系，而對于內(nèi)部程序——機構(gòu)內(nèi)部信息制作、審核、發(fā)布的一系列程序——則關切不足：另一方面，《政府信息公開條例》對于外部程序的規(guī)定大多是傳統(tǒng)媒介向度的，隨著新媒體的不斷發(fā)展，利用網(wǎng)絡媒介獲取信息更加便捷，而規(guī)范明顯滯后，呈現(xiàn)空白地帶，導致實踐中新媒體公開方式與程序發(fā)展不平衡。因此，公共信息公開立法需要同時規(guī)范內(nèi)部程序與外部程序，平衡傳統(tǒng)媒介與新媒體公開程序。具體而言，在內(nèi)部程序中，應當遵循制作、審核、發(fā)布的三級管理程序：首先，信息“誰辦理誰制作”；其次，由公共機構(gòu)內(nèi)部人員對信息“隨到隨審”，而不是“集中審核”，避免審核步驟延誤公開時限，并且審核的目的主要是查漏補缺，并非加以限制；最后，設立專門崗位負責及時整合、發(fā)布信息，在新媒體平臺和傳統(tǒng)平臺同步公開。而外部程序應當著重關切依申請公開事項，明確申請者獲取信息所應遵循的程序和步驟。

4.擴大公共信息公開的途徑和渠道

《意見》指出：“提高信息化水平。積極運用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，提升政務公開信息化、集中化水平。加快推進‘互聯(lián)網(wǎng)+政務，構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務服務體系……”?！凹訌娬T戶網(wǎng)站建設。強化政府門戶網(wǎng)站信息公開第一平臺作用，整合政府網(wǎng)站信息資源，加強各級政府網(wǎng)站之間協(xié)調(diào)聯(lián)動，強化與中央和地方主要新聞媒體、主要新聞網(wǎng)站、重點商業(yè)網(wǎng)站的聯(lián)動，充分運用新媒體手段拓寬信息傳播渠道……”?；诠俜骄W(wǎng)站和新媒體的信息化平臺，是當前公共信息公開所主要倚仗的，也是公眾最容易獲取資源的工具。但“信息公開”并不完全等同于“信息化公開”。雖不及信息化平臺便利，但畢竟一些年紀較大或偏遠地方的公眾尚不能熟練運用互聯(lián)網(wǎng)，公共機構(gòu)應當加強與報刊、廣播、電視等媒體的合作，并且在縣級以上各類檔案館、公共圖書館分類設置公共信息查閱場所，形成信息發(fā)布的常規(guī)路徑，拓寬信息覆蓋面。由此完成新媒體平臺與傳統(tǒng)平臺的無縫對接，實現(xiàn)信息共享，避免某一平臺出現(xiàn)更新滯后，導致信息獲取困難。同時，由于新媒體發(fā)展速度較快，公共機構(gòu)需要及時適應各種嶄新平臺，并且各個平臺之間應當保持延續(xù)性。

5.建立公共信息公開的救濟與監(jiān)督機制

“無權(quán)利，則無救濟”，反之亦然，“無救濟，則無權(quán)利”?！墩畔⒐_條例》第4章專門規(guī)定了“監(jiān)督和保障”。《意見》也同樣指出：“加強考核監(jiān)督。把政務公開工作納入績效考核體系，加大分值權(quán)重。鼓勵支持第三方機構(gòu)對政務公開質(zhì)量和效果進行獨立公正的評估。指導新聞媒體和政府網(wǎng)站做好發(fā)布政府信息、解讀政策、回應關切的工作。充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、人民團體、社會公眾、新聞媒體對政務公開工作的監(jiān)督作用……”。但當前監(jiān)督所著重呈現(xiàn)的仍是行政化架構(gòu)下的監(jiān)督，是自上而下的內(nèi)部監(jiān)管，而外部監(jiān)督的作用依附于內(nèi)部監(jiān)督和考核，進而可能實效存疑。其中，信息公開的受眾處于被動地位，難以主動提請救濟。公民、法人或者其他組織認為公共機構(gòu)不依法履行信息公開義務或違反例外規(guī)定的，應當有權(quán)向原公共機構(gòu)信息審核部門或上級監(jiān)管部門舉報，相關部門收到舉報后應當及時通報審核進程和審核結(jié)果；若查明確實未履行公開義務、違反例外規(guī)定或有其它不正當行為的，應當責令相關部門制作、發(fā)布信息或立即整改，并對相關人員進行責任追究。更重要的是，應當明確公共信息公開行為的可訴性，將訴訟作為最后的救濟手段。

六、結(jié)語

目前，我國公共信息公開方興未艾，無論是觀念的革新、理論的進步還是制度的建構(gòu)都需要時間沉淀并不斷試錯。公共信息的有效利用、便捷獲取，需要逐漸形成慣性思維，一旦操之過急只會陷入行政化、功利化、形式化的窠臼，難以在信息化革命中提升國家軟實力。而且。公共信息公開是社會公眾所享有的基本權(quán)利，在此之上，應當夯實理論基礎、有針對性地借鑒域外經(jīng)驗，分析現(xiàn)有制度運作的利弊得失，為統(tǒng)一的公共信息公開立法作好理論和實踐準備。

（責任編輯 李濤）