關(guān)于中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的幾個問題

毛壽龍

現(xiàn)代社會，公共治理不只是一個公天下的理念，還是一個具體的、可操作的技術(shù)平臺，可以跟各種治理去對接。所以現(xiàn)在需要各個層次、各個方面治理，尤其是中央與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任是公共治理中一個非常重要的、基礎(chǔ)性的部分。所以理想治理是公共治理，而且是與各個部分的相對封閉同時又開放的治理結(jié)合在一起的。

第一，這次改革有哪些積極意義

最近，中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步厘清政府職能清單，推動中央與地方關(guān)系的進(jìn)一步改革。應(yīng)該說這是比較積極的事情。長期以來，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任改革就有這么一種傾向，中央政府一直是個實(shí)體性政府，但它一直沒有做實(shí)，而財政事權(quán)上卻非常實(shí)。可以發(fā)現(xiàn)一個不良的、不平衡的趨勢：中央財政權(quán)力越來越大，越來越實(shí)，地方財政權(quán)力越來越小，越來越被中央虛置；而做事情時候，中央責(zé)任越來越少，越來越虛，地方上的事情反而是越來越多，責(zé)任也越來越大。中央責(zé)任越來越小，而且基本上是一種追究責(zé)任的責(zé)任，總是處于永遠(yuǎn)正確的位置上，永遠(yuǎn)處于道德制高點(diǎn)上。地方總是處于行動和做事情的下位，與中央沒有可以討價還價的余地，中央的命令肯定是要支持的。但是，地方的支持能力和資源有限，就不得不想各種辦法去解決。因此，地方也選擇性地做事情，比如，中央要求地方做一大堆事情，又不做說明，什么事情都是挺重要的。哪些事情重要，哪些事情不重要，地方就不得不去給它排隊。最后就導(dǎo)致這樣的結(jié)局：中國是最集權(quán)最統(tǒng)一的國家，但一到地方就會發(fā)現(xiàn)，所有的事情都不一樣。比如，中國所有的法律都是一樣的，因?yàn)榈胤降倪x擇和偏好排序不一樣，所以執(zhí)行就不一樣。尤其是財務(wù)方面，中央政府的財務(wù)規(guī)定、事權(quán)規(guī)定，在法律上都是一樣的，但各個地方執(zhí)行的差異卻非常大。所以，整個國家看上去是個單一制國家，但實(shí)際上比聯(lián)邦制國家還要聯(lián)邦，每個地方都是一個“國家”。在國內(nèi)，搞得跟國際移民似的，雖然現(xiàn)在短期旅游不要簽證，但長期居住比簽證還要難，比很多發(fā)達(dá)國家還要封閉。這也導(dǎo)致中外關(guān)系有很多不平衡的地方，很不正常。所以，我認(rèn)為這一點(diǎn)是亟需探討的。

這次改革力圖解決這個問題。解決中央與地方關(guān)系問題不是這次才提出來的，但這次提出了很多細(xì)致的、具體的方案。過去改革一直在強(qiáng)調(diào)中央與地方關(guān)系，強(qiáng)調(diào)兩個積極性，有段時間強(qiáng)調(diào)中央的能力建設(shè)，又有一段時間強(qiáng)調(diào)如何發(fā)揮地方積極性，應(yīng)該說始終沒有解決好這個問題。地方靈活性大了，中央就感覺到?jīng)]有權(quán)威，很多東西亂套了；中央有權(quán)威了，把所有問題管起來了，地方感覺好像又被管死了。就像現(xiàn)在，正好處于一個管得比較死的階段，很多地方官員就感覺到做事情沒有多少空間。所以，“一管就死，一放就亂”的問題到目前還沒有解決。如果與很多發(fā)展中國家相比，中國地方政府是比較有活力的，中央政府也是比較有能力的。很多發(fā)展中國家處于地方發(fā)展缺乏活力，中央政府缺乏能力，屬于國家失敗這么一個狀態(tài)。與這些國家相比，中國應(yīng)該是一個比較成功的國家。但是，相比于發(fā)達(dá)國家來說，我國中央與地方的關(guān)系還存在各種各樣的問題，尤其是一講到問責(zé)的話，中國的責(zé)任政府很難建立起來，尤其是財政責(zé)任、事權(quán)責(zé)任。

所以，這次之所以能夠推進(jìn)，與歷史上一直在研究這個問題、一直對這個問題有清醒認(rèn)識的人的努力有很大關(guān)系。

第二，這次改革為什么能夠做得起來

過去我參與這方面的研究，參與政府的一些文件性研究項目，要把中央事權(quán)與財權(quán)、責(zé)任搞清楚，是非常非常難的。把各個國家中央與地方關(guān)系搞清楚了，然后要把它寫成文字，費(fèi)盡腦筋，最后只能原則性地、很虛地說幾句。美國憲法也很原則、很抽象，但卻能深入到很多具體的、細(xì)節(jié)的問題。但在中國原則性地、很虛地說幾句，很難深入到細(xì)節(jié)中去，很難像美國憲法那樣發(fā)揮作用。

在中央與地方關(guān)系問題上，過去之所以很多事情分不清楚，是與方方面面的關(guān)系沒有理清楚有關(guān)。政府職能定位沒有理清楚，政府和市場的關(guān)系沒有理清楚，或者說讓市場起決定性作用這樣的基本原則沒有確立，社會如何發(fā)展的思路也不清晰，又怎么能確定中央和地方之間的責(zé)任？還有，中國與世界各國的關(guān)系定位也不清晰。過去中國反對霸權(quán)主義，后來一心和平發(fā)展，現(xiàn)在努力與世界各國建立經(jīng)濟(jì)合作的伙伴關(guān)系，不結(jié)盟、不稱霸，但要承擔(dān)大國的各種各樣的國際責(zé)任。這種職能框架在逐步確定。

過去，很多法律文件太原則、太抽象，像國務(wù)院組織法、地方政府組織法，沒有真正起到界定權(quán)力之間關(guān)系的作用，所以，法律上規(guī)定的政府職責(zé)是很虛的。最近幾年，很多事情比如政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單、程序清單，包括政府運(yùn)作的規(guī)章等，都做得越來越好。在行政法規(guī)、具體可執(zhí)行的法規(guī)環(huán)境方面，做的工作比較多，雖然說做得并不盡如人意，但做了之后就知道問題出在哪里了。例如，我們可以看到完全相同的兩個部門，可能會在不同的地方依據(jù)同樣的法律，最后權(quán)力清單、程序清單和責(zé)任清單都是不一樣的。這樣慢慢厘清問題、磨合，自然就逐步形成統(tǒng)一的清單，即使有出入，也是與各地具體情形不太一樣有關(guān)。

在這種情況下，適時推出中央與地方財權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，就有了比較好的條件。整個政府職能框架、政府與社會、政府與市場，包括中國與世界各國關(guān)系等各方面關(guān)系已經(jīng)大體清楚，改革也已經(jīng)到了一定階段，很多政府職能定位已經(jīng)形成了一個大致框架。中國現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)全面規(guī)劃，這也是一個重要條件。比如“十三五”規(guī)劃、各種中長期規(guī)劃，以及各種各樣的專業(yè)規(guī)劃，每級政府、地方每個部門、每件事情都有規(guī)劃，而且都在不斷修改，不斷銜接，目前又在不同規(guī)劃之間努力整合。規(guī)劃是與具體事情聯(lián)系在一起的，其實(shí)一個是事權(quán)，一個是財權(quán)。有了規(guī)劃之后才能向財政要錢，財政也有自己的規(guī)劃，對接上就好辦，這時候就生出支出責(zé)任的劃分問題。

有了各種清晰的清單，有了方方面面關(guān)系的框架，也有了各種規(guī)劃，這都是中央和地方事權(quán)劃分、財權(quán)和實(shí)施責(zé)任劃分的非常重要的基礎(chǔ)條件。所以，這次改革是一個實(shí)際的、可操作的規(guī)范與中央相對比較虛的原則能夠?qū)拥姆桨浮?/p>

第三，目前要完全落實(shí)改革還很難

在中國，指導(dǎo)意見并不是一旦頒布就必須馬上落實(shí)執(zhí)行，它并沒有一個明確的時間表。也就是說，大家在考慮方方面面改革、做事情的時候，要按照這個指導(dǎo)意見來做，實(shí)踐條件成熟的地方先行試點(diǎn)。改革牽一發(fā)而動全身，是傷筋動骨做大手術(shù)的事情，所以，要先確保不出問題，確保各個職能、各個事情解決好，各個問題能夠認(rèn)真應(yīng)對。我們國家總體還算健康，要是因?yàn)閯哟笫中g(shù)變成失敗國家，那就沒必要了。所以從這個意義上講，這個指導(dǎo)意見和以往的指導(dǎo)意見一樣，比如行政體制改革指導(dǎo)意見，尤其是事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見，發(fā)布多少年了，一直在推進(jìn)，但整體上還沒有完全推動。事業(yè)單位去行政化指導(dǎo)意見一直都有，比如最近出臺事業(yè)單位編制逐步收回的意見，就是與去行政化密切相關(guān)的。它需要長期的、很多的細(xì)節(jié)來配套，這個配套不會一籃子全部推出來。所以，從這個意義上講，中央有這么一個改革要求，有這么一個框架方案，很多東西慢慢去落實(shí)，這是一個比較長期的過程。

第四，中央與地方關(guān)系理想的框架是什么

首先，從理念上講，什么是利國的方案？我們國家應(yīng)該是什么樣的？從傳統(tǒng)上講，中國的國家概念并不是一個完全西方的、近代意義上的、以主權(quán)理論為基礎(chǔ)的民族國家概念。中國的國家概念最早在戰(zhàn)國出現(xiàn)，它是天下觀念。周天子之下有戰(zhàn)國諸國，它們之間的關(guān)系相當(dāng)于國際關(guān)系。然后秦統(tǒng)一天下，一直到清，中國都不是完全的、西方近代史開始后的那種絕對主權(quán)國家的理念。在西方的國際關(guān)系當(dāng)中，國家是民族國家的理念。中華民國和中華人民共和國這兩個時代，在處理國際關(guān)系中試用了西方的主權(quán)理論，但內(nèi)部實(shí)際運(yùn)作還是一直與傳統(tǒng)密切相關(guān)的，這也為中國“公天下”的國家理念提供了一個重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)在中國不稱霸，但肯定要對天下承擔(dān)責(zé)任，為全世界提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品。從這個角度講，中國傳統(tǒng)的公天下的國家理念，是中國與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任改革的非常重要的傳統(tǒng)資源。有了這個傳統(tǒng)資源，我們就不會堅持行政分割、區(qū)域分割那些東西，不會堅持地方就是地方的，中央就是中央的，或者說上海的就是上海的，浙江的就是浙江的。國家是一個公器，國家利益代表天下為公的公共利益，而不是特殊的地區(qū)利益。每一級政府實(shí)際上也是不同范圍意義上的公。這個公對內(nèi)來講，是基于公共利益為公眾服務(wù)，解決公共問題，制訂公共政策，來發(fā)展自己方方面面的公共利益；但每一個層次的公，區(qū)域上的公，包括國家利益，對外部實(shí)際上都是開放性的，而不是封閉的。今后發(fā)展肯定會涉及到這個問題，比如，北京人到天津去，天津人到北京來，醫(yī)療的支出責(zé)任到底誰負(fù)？如果天津人到北京，醫(yī)療費(fèi)用還必須天津來承擔(dān)，那就是封閉政府；或者說天津人走出去，天津政府就不管了，更是封閉政府，它不是公對公。如果北京人到到天津去了，北京市政府不管，天津市政府也不管，那也不行。既然是公的，那么天津人到北京、北京人到天津都是開放的，北京的公共資源都是開放的，北京的公園、馬路外地人都是可以來參觀、使用的，這說明堅持公天下非常重要。這是我們非常重要的傳統(tǒng)資源，對目前推進(jìn)中央與地方財權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任劃分改革是非常重要的。

其次，什么樣的方案是理想的方案？過去我們叫公天下，用現(xiàn)代化的概念講就是公共治理，也就是說，要把國家治理、地方治理、城市治理、基層治理，還有跨域的區(qū)型治理、專業(yè)治理，都要與公共治理這個平臺對接。歷史上一直強(qiáng)調(diào)公天下的治理替代家天下的治理，但實(shí)際上公天下的治理一直沒有實(shí)現(xiàn)，凡事被家天下的治理綁架了，所以中國古代的公共治理理念一直處于一種理想狀態(tài)。在現(xiàn)代社會，公共治理不只是一個公天下的理念，還是一個具體的、可操作的技術(shù)平臺，可以跟各種治理去對接，甚至是全球治理。所以現(xiàn)在需要各個層次、各個方面治理，尤其是中央與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任是公共治理中一個非常重要的、基礎(chǔ)性的部分。所以理想治理是公共治理，而且是與各個部分的相對封閉同時又開放的治理結(jié)合在一起的。

我現(xiàn)在不太堅持，先確定一個理想，然后按照這個理想去努力，就會變成非常完美的社會，這是不可能的。我們也不能說中國過去的治理都不好，中國有幾千年的文明，在任何時代、任何地點(diǎn)，都有非常太平的時期，都有治理得非常不錯的時候。據(jù)有人研究，在秦始皇時代，老百姓的生活甚至比上世紀(jì)70年代末80年代初的生活都好過，我想當(dāng)時的治理應(yīng)該也是比較好的吧。所以從這個意義上講，我們設(shè)定一個理想目標(biāo)，并不意味著在時間上一定就是未來的、要去努力的、永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了的理想的東西，而是一個參照物。今天我們說的公共治理、公天下的理念，是很現(xiàn)實(shí)的一個理念，歷史上曾經(jīng)存在過，而且它總是與要解決的問題聯(lián)系在一起。有白天就有黑夜，如果描寫的理想只有陽光面，沒有相應(yīng)的黑暗面，就永遠(yuǎn)不可能平衡。同理，開放的公共治理，和封閉的相關(guān)管理、技術(shù)性的管理，包括它的相關(guān)邊界，也總是處于一種動態(tài)平衡的狀態(tài)。比如，你要有權(quán)力，肯定就要負(fù)責(zé)任，事權(quán)與支出責(zé)任就是這樣一對平衡關(guān)系。公共治理給我們提供一個光明的前景，或者說給我們光明的一面，并不是說我們達(dá)不到它，也并不是說我們把黑暗、問題永遠(yuǎn)留在后面，只剩下光明。

再次，公共治理就是建立良好秩序，是在現(xiàn)實(shí)的秩序中不斷努力，不斷改進(jìn)，不斷取得平衡的一個過程。在這個過程中，中央缺錢，地方缺錢要去賺錢，中央責(zé)任太多，地方責(zé)任不足，地方責(zé)任過度、壓力太大，地方債務(wù)太多，等等一系列的各種各樣問題，從原則性的問題、理念性的問題，一直到操作性的問題，總是在公共治理這個平臺上發(fā)生，而且回過頭來對公共治理的平臺和體系產(chǎn)生影響。這說明任何改革都是在一個秩序的維度里面進(jìn)行，不可能打破這個秩序。如果打破這個秩序，改革后果將是致命的，所以我們看到，歷史上任何傷筋動骨、破壞秩序的改革，不僅沒有把事情搞好，反而把事情搞砸了。我想強(qiáng)調(diào)的是，我們所做的是，局部努力不斷相互推動、相互矛盾、相互沖突，而且在各個層次發(fā)生影響的這么一個過程。

最后，從操作層面來講，中央先有一個指導(dǎo)意見，在其他各個方面逐步明朗的情況下，不斷地推進(jìn)，我認(rèn)為這是符合公共治理改革的演進(jìn)原理的。秩序不可能在一夜之間建立，很多東西都是在演進(jìn)、演化的；公共治理最大的問題是需要樹立信心，而信心源于過去的各種習(xí)慣；一旦大家都一無所知的時候，對新的狀態(tài)就會處于一種茫然無措的狀態(tài)。所以，改革需要幾個方面的平衡，改革的先知者、推動者、支持者，還有改革的反對者，都需要一個共同的支撐點(diǎn)。任何改革都是與堅持過去美好傳統(tǒng)有關(guān)系的，越是傳統(tǒng)的東西，越是能夠堅持下來。所以我不太主張，說這個改革是憑空想出來的，是歷史上從沒有過的，是中國首次改革，我認(rèn)為最好是一萬次這樣做，這樣才容易成功。公共治理的治理資源，在中國歷史上有幾千年的公天下的理想，和相關(guān)的制度安排，以及一些習(xí)慣，這些東西都是非常寶貴的。堅持一些非常美好的傳統(tǒng)，與現(xiàn)在推進(jìn)改革不矛盾，而且是相輔相成的，對改革來說會形成更多的推動力，更少的反對者。這是我們從操作意義上應(yīng)該注意的，更重要的是一定要注意全國各地的、具體的改革經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)這些具體的改革經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)多樣性。如果為了統(tǒng)一性，犧牲多樣性，最后事情變得表面上統(tǒng)一，實(shí)際上更加復(fù)雜，那問題就更嚴(yán)重了。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）