張國清

【摘要】部分地方政府在貫徹落實重要講話、決定精神和方針政策的過程中，存在理解偏差和執(zhí)行錯誤等現(xiàn)象，導致中央重大決定或中央領導的重要講話精神在基層喪失效力。擔任地方領導工作的同志，要善于樹立正確的人生目標，善于把握大勢，正確處理國家利益和地方利益的關系，正確處理政府、社會和市場的關系。

【關鍵詞】中央精神 地方政府 “跑偏” 【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

地方政府是貫徹落實國家大政方針的主要陣地，也是領會中央領導講話、落實中央精神的落腳地。然而，部分地方政府在貫徹落實中央重要講話、決定精神和方針政策的過程中，存在理解偏差和執(zhí)行錯誤等現(xiàn)象，導致中央重大決定或中央領導的重要講話精神在基層喪失效力，損害中央在人民心中的權威形象，給地方政府工作造成負面的后果，影響了全國社會經(jīng)濟發(fā)展大局。

造成地方政府對中央精神理解偏差的主要原因

第一，在中央部署統(tǒng)一性和地區(qū)發(fā)展不均衡性之間存在著矛盾。這個矛盾表現(xiàn)為兩點。其一，落實中央精神的內(nèi)在要求與地方政府財力和行政能力不相稱。全面貫徹落實中央精神，需要地方政府提供相應的財力和人力支撐，但是從地方來說，中國東南部沿海發(fā)達地區(qū)和西北部、中部貧困地區(qū)發(fā)展的差距較大，發(fā)展不平衡，部分發(fā)展落后地區(qū)無法提供足夠的財力和人力來執(zhí)行中央精神，又不得不對其作出回應，所以，只能按照自己現(xiàn)有的經(jīng)濟水平和施行能力對中央精神作出解讀，并提出執(zhí)行方案。相對發(fā)達地區(qū)則會利用自己的區(qū)域優(yōu)勢和先發(fā)優(yōu)勢，對中央精神做出更有利于自己的解讀，并利用自己的優(yōu)勢向中央施加影響，使一些中央決議朝著更有利于自己所在地區(qū)發(fā)展的要求傾斜。其二，中央精神與地方目標和需求存在偏差。中央文件、領導講話、會議精神等更多是大局眼光和全局戰(zhàn)略，以平衡、統(tǒng)一方式統(tǒng)籌部署，但是各個地區(qū)的發(fā)展目標和需求是不一致的。這使得各地在貫徹中央精神時所秉持的理念不一樣。部分地方政府往往會結合地方發(fā)展實際對中央精神做出相應改變，造成部分地方政府“跑偏”的客觀現(xiàn)象。例如，即使在同一個江蘇省，蘇北和蘇南地區(qū)發(fā)展水平差異大，對“五大發(fā)展理念”的理解和執(zhí)行會存在較大差異，在實踐過程中突出的重點也不同。很多成功的地方治理經(jīng)驗只適用本地，其他地區(qū)可以借鑒，但是不能跟風，不能不假思索地照搬照抄。

第二，在中央精神執(zhí)行的全面性和地方政府領導執(zhí)政績效的可預期性之間存在著矛盾。隨著領導責任制和績效評估制在政府機構的推廣和實施，績效成為地方政府領導追求的重要目標。在領會和執(zhí)行中央精神的過程中，部分地方政府領導傾向于在短期內(nèi)容易產(chǎn)生優(yōu)良政績的工作下功夫，將其作為自己施政的焦點和重點，針對不利于自己政績的中央決策和決議、領導講話、會議精神等，他們會選擇性地理解和執(zhí)行。他們往往不愿做“無效工作”或“低效勞動”。筆者把這種現(xiàn)象稱為“領會和消化中央精神以謀求自身利益最大化為目標”現(xiàn)象。他們是聰明的地方政府領導，但不一定是合格的地方政府領導。因為他們在解讀中央精神時，其解讀方向可能發(fā)生了偏差，他們只對中央決議或中央精神做出符合自己抱負、欲望或要求的解讀，結果是，任何中央決議或中央精神都變成實踐其個人抱負的手段。

第三，在中央決議和中央精神執(zhí)行的客觀要求和地方政府領導主觀意愿之間存在著矛盾。中央決議或中央精神一般會有一些新的提法。新提法存在有待確定的解釋空間，允許解讀者做出主觀解讀。中央決議或中央精神在層層下達過程中，先從中央到省級，省級再結合實際下達到地市級，再下達到縣級，這種自上而下的傳遞和解讀過程，由于每一層級領導的理解、領會和領導理念各有不同，對同一個中央決議、中央領導講話或政治文件，不同層級的每一個領導者都會作出自己的主觀解讀，最終的施行結果可能偏離中央精神。一些地方政府領導并非在主觀能力上存在解讀中央精神的障礙，而是在價值目標上沒有同中央精神的要求保持一致，也就是說，他們在價值觀上出了問題。“非不能也，是不愿耳。”

第四，有的中央決議或領導講話是比較抽象的文本，同地方政府面對的具體社會政治語境存在適用性和適合性矛盾。每一個地方都存在特定的文化風俗、生活習慣、治理歷史等環(huán)境因素。中央決議或領導講話可能會受到一定時間和空間的局限，不一定適應地方政府的特殊社會政治環(huán)境。每一個地區(qū)都有獨特的社會文化生活習慣。每個地方的社會治理都有特定的治理慣性，處于不同的社會歷史發(fā)展階段或發(fā)展水平，為政一方的領導的工作方法必定受到當?shù)厣鐣幕挠绊懞桶l(fā)展水平的制約。他們在理解中央精神過程中，不得不考慮當?shù)仫L土人情、政治傳統(tǒng)和治理規(guī)則，對中央精神的理解會有一個選擇和轉化過程。尤其是在縣級層面，本地干部受地方環(huán)境制約，對中央精神的理解往往帶有濃厚地方色彩。

要改變對中央決議或中央精神進行過濾、篩選和處理的思考方式

地方政府要算各種不同的“賬”，不僅要算經(jīng)濟賬，還要算社會、政治、文化和生態(tài)等方面的賬。他們要改變這樣一種思考問題的方式：在頭腦中對中央決議或中央精神進行過濾、篩選和處理，只留下對自己有利有用的部分，剔除對自己不利無用的部分。假如一些地方政府負責人仍然以片面方式領會中央精神，我們只能說，他們便是只善于打小算盤，只顧自己所管理地區(qū)的局部利益或暫時利益的“政治勢利者”。他們表面上服從中央決議或中央領導，暗地里抵制中央決議和中央領導。這是典型的陽奉陰違。他們對待中央決議或中央領導講話精神的策略是，能用的則立，不能用的則廢；有用的則存在，不能用的則視若無物。這是典型的實用主義。最終，中央決議無法得到貫徹執(zhí)行，中央領導的講話精神無法得到正確領會和準確傳達。中央決議或中央領導講話精神在執(zhí)行過程中要么半途而廢，要么大打折扣。之所以如此，是因為地方干部存在著維護地方利益的“私心”。如此“私心”有一些是合情合理的，它們既要被尊重，又不能被夸大，更不能上升為與中央決議或中央精神對抗的理由。

地方政府領導更要以大局意識對待中央精神，加強自身理論學習，不斷章取義，不穿鑿附會，做到抓關鍵、求本質(zhì)。中央會議和領導講話不可能考慮到地方政府工作的每一個方面，學習者要靈活掌握中央會議和領導講話，了解中央會議或領導講話針對的具體問題和特定語境，全面理解和準確把握中央會議精神，熟悉中央會議的具體內(nèi)容。在原則上保持與中央會議精神高度一致，落實中央會議精神不打折扣。這是首要步驟，也是最關鍵的一步。因此，學習態(tài)度要認真和真誠，做到謙虛謹慎、戒驕戒躁、不偏不倚、仔細研讀、全面領會，從大局上考慮黨中央提出該精神的目的、意圖和條件，抓住核心思想、本質(zhì)所在，理解中央所要解決的問題以及這一問題與本地的關系。從中央文件、會議講話中正確領會中央精神，在施政過程中把中央精神貫徹到實處。

地方的特殊性不是地方政府曲解中央精神的理由

地方的特殊性不是地方政府曲解中央精神或拒絕執(zhí)行中央決議的理由。一些地方政府不能總是以差別、差距、特殊性等借口來回避其必須承擔的社會、政治和法律責任。中國各地區(qū)發(fā)展水平不平衡，不同地區(qū)的地方政府領導在解讀中央決議和中央領導講話時，所出現(xiàn)的差異有其合理性。我們不能要求西部生產(chǎn)力水平相對落后地區(qū)的政府同東部生產(chǎn)力水平比較發(fā)達地區(qū)的政府，以相同的政策舉措回應中央決議和中央領導講話。承認差別、承認差距、承認多樣性，這是做好地方工作的基本出發(fā)點。相對于中央決議和中央精神的要求，每一個地方都是特殊的，落后有落后的理由，先進有先進的借口，如果所有的地方政府都以特殊性或差別性作為不執(zhí)行中央決議，曲解中央精神的理由，那么大家都可以按照自己的意愿各行其是，中央決議和中央精神便成為空頭文件。

針對地方特殊情況，中央政府和中央領導會給予特殊政策或特殊關照，但是中央政府和中央領導期望這些政策和關照成為激發(fā)地方政府的動力，而不是地方政府和中央討價還價的籌碼。地方政府尤其不能以犧牲人民群眾根本利益，以破壞生態(tài)條件和自然環(huán)境作為代價來謀求地方經(jīng)濟發(fā)展。令人遺憾的是，一些地方政府決策者和管理者的確存在不顧自己所負責地區(qū)的自然地理環(huán)境和社會客觀條件，片面解讀中央精神的情形。比如，在經(jīng)濟增長方式方面，近年來中央一再強調(diào)，要抑制產(chǎn)能過剩，完成產(chǎn)業(yè)轉型升級。但是一些地方政府官員不愿意自己所管理的地方經(jīng)濟利益受到暫時損失，一再回避中央為解決鋼鐵、煤炭、能源、水泥、地產(chǎn)等行業(yè)產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)轉型升級所做出的系列決定。他們自行其是，不僅沒有減少過剩產(chǎn)能，反而偷偷地繼續(xù)擴大過剩產(chǎn)能，使中央經(jīng)濟調(diào)控一再落空。

地方政府要在中央的戰(zhàn)略布局中把握發(fā)展的重大機遇

上級政府在下達和傳遞中央精神的過程中，要考慮到下級政府的執(zhí)行能力和執(zhí)行效力，為地方政府提供相應物力和人力支撐，完善配套措施，提供一定獎勵和鼓勵。一些地區(qū)發(fā)展落后，在某些方面不能完全落實中央精神，這是不容忽視的客觀現(xiàn)實。上級政府應認真指導這些地區(qū)對中央精神的貫徹。事實上，越是財力和能力不充足的地方，越需要上級簡政放權、悉心指導、大力扶植。只有這樣，中央精神才有可能在每一個地區(qū)真正落到實處。

同時，地方政府要結合工作實際，根據(jù)地方特殊情況，落實中央會議精神。地方政府需要在中央精神和地方發(fā)展目標中尋求平衡點，把長期目標和短期目標結合起來，把握發(fā)展的契機和機遇。地方政府要重視創(chuàng)新，主要是政府服務創(chuàng)新，更好地為發(fā)展地方社會、政治、經(jīng)濟、教育和文化做出貢獻。地方政府需要深刻認識到，雖然中央的發(fā)展目標和方向并不一定符合各個地方的當前發(fā)展目標和需求，但是它更具全局觀、前瞻性和方向性，是地方政府發(fā)展的長期目標。因此，地方政府要避免“跑偏”中央精神，不能只著眼于本地的短期目標，而要抓住中央的長期規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，把自己的短期目標和中央的長期目標有效結合，兼顧當前利益和長遠利益，在中央的戰(zhàn)略布局中把握發(fā)展的重大機遇。此外，要完善地方政府的領導責任制度和績效考評制度，科學評估地方領導對黨中央精神貫徹執(zhí)行的力度。把地方政府領導對中央精神的執(zhí)行情況納入績效考評。這是避免地方政府領導“拈輕怕重”“避重就輕”“只抓出政績部分”等情況的重要手段。

總之，地方政府領會中央決議和中央精神“不跑偏”是一門大學問。擔任地方領導工作的同志，要善于樹立正確的人生目標，心中有“大理想”，胸中有“大智慧”，視野要寬廣，眼界要高遠；要善于把握大勢，有大局意識，在工作方向上不犯迷糊，懂得分寸和進退；要善于正確處理國家利益和地方利益的關系，正確處理政府、社會和市場的關系，知道政府工作的邊界和自己肩負的使命；要善于借鑒其他地方政府的工作經(jīng)驗，加強理論修養(yǎng)，平時多學習相關專業(yè)知識；要善于因地制宜，做好地方治理工作，準確領會中央精神。

（作者為浙江大學公共管理學院教授）

【參考文獻】

①韓慶祥：《思想的力量——新一屆中央領導集體治國理政的基本思路》，北京：中央黨校出版社，2014年。

責編/張寒 美編/于珊