摘 要 “兩會”是當代中國客觀存在的一種政治生態(tài)，它因人大會議和人民政協(xié)會議同期舉行而形成了一種政治慣例，成為中國人民當家作主的一種民主形式。進入新世紀，對于如何實現(xiàn)人民當家作主的重大問題，中共在理論創(chuàng)造方面取得了重大突破，提出了社會主義民主兩種重要形式的論斷。人民代表大會構(gòu)建了社會主義選舉民主，人民政協(xié)是發(fā)揚社會主義協(xié)商民主的重要渠道，當代中國“兩會”無疑是社會主義民主兩種重要形式相互融合與統(tǒng)一的形式。

關(guān)鍵詞 “兩會” 社會主義 民主 重要形式 關(guān)系

作者簡介：杜滿昌，中共珠海市委黨校教師，法學博士，研究方向：社會主義民主。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.357

自中國共產(chǎn)黨成立以來，始終高揚人民民主的大旗，對于如何實現(xiàn)人民當家作主的重大問題，中國共產(chǎn)黨人“不拘泥于刻板的模式”，探索出了一條以會議的形式實現(xiàn)民主的路徑，“兩會”就是最顯著的例子。所謂“兩會”是指“每年同時召開的人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議”，① 它已經(jīng)成為當前中國政治生活中客觀存在著的民主政治生態(tài)和政治慣例。進入新世紀，中國共產(chǎn)黨又提出“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式”。②顯然，社會主義民主兩種重要形式是指社會主義選舉民主和社會主義協(xié)商民主。③習近平同志在指出“人民政協(xié)是人民民主的重要形式”、 “是社會主義協(xié)商民主的重要渠道”，④“我們必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”。⑤習近平同志的講話顯然指出了人大和人民政協(xié)在發(fā)揚社會主義民主中所起到巨大作用，那么對于因人大、人民政協(xié)每年春天同期議事所形成的“兩會”又與社會主義民主兩種重要形式之間的深刻關(guān)系是什么呢？

一、人民代表大會構(gòu)成社會主義選舉民主的主要形式

一般認為，社會主義選舉民主是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，人民采取投票的方式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，來選擇自己的利益代言人或者是決定國家和社會生活發(fā)展的一種重要民主形式。照上述界定，我國的人民代表大會無疑是社會主義選舉民主最具典型意義的實現(xiàn)形式，因為無論是從歷史的視角還是現(xiàn)實的彰顯來看，它凝聚了中國人民對選舉民主實現(xiàn)的追求。

從歷史上看，新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就領(lǐng)導人民依次采用三種會議形式讓選舉民主價值理念落了地。

一是工農(nóng)兵（蘇維埃）代表大會。工農(nóng)兵代表大會是土地革命戰(zhàn)爭期間，中國共產(chǎn)黨在蘇區(qū)創(chuàng)建的一種政權(quán)組織形式，它是以選舉民主為基礎(chǔ)具有代議制性質(zhì)的紅色政權(quán)組織形式，“這是中國幾千年歷史上第一次勞動者的代表大會，是人民自己的最高權(quán)力機關(guān)?！雹?/p>

二是“三三制”參議會?！叭啤眳⒆h會是中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭中在各個革命根據(jù)地建立的民主政權(quán)。它在組織各階層的力量參加參議會、議決重大問題、團結(jié)一切抗日力量、打擊日本侵略者中起到了積極作用。這種在抗戰(zhàn)期間以會議的形式實現(xiàn)民主的政治制度，不但秉承了工農(nóng)兵（蘇維埃）代表大會的基本原則，還進一步發(fā)展和擴大了民主范圍，為后來的人民代表大會確立提供了豐富的經(jīng)驗。

三是人民代表會議。人民代表會議是在解放戰(zhàn)爭和建國初期，中國人民實行的一種政權(quán)組織形式。它是具有代議性質(zhì)的一種無產(chǎn)階級的政權(quán)組織形式，更多的是為解放戰(zhàn)爭時期的地方政權(quán)建設(shè)而專門設(shè)計的，“它并不以普選作為必要條件，而是在更大程度上融入了協(xié)商民主的成分?！雹?/p>

上述三種會議的名稱盡管各不相同，但本質(zhì)上都承載了選舉民主的價值理念或者說是選舉民主的表現(xiàn)形式，這無疑是為建國后社會主義選舉民主在全國的實施積累了豐富的經(jīng)驗。1954年第一屆人民代表大會召開，不但形成了以它為核心和主要內(nèi)容的國家政權(quán)組織形式，而且還讓社會主義選舉民主有了更加廣闊的實踐舞臺，使得社會主義選舉民主以人民代表大會的形式在現(xiàn)實的政治生活中得以彰顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是人民代表大會是以選舉為核心的代議民主。一般而言，現(xiàn)代民主均為代議制民主，選舉是實現(xiàn)代議制民主的基本形式和基礎(chǔ)，代議機關(guān)主要由定期選舉產(chǎn)生，代議機關(guān)代表著人民意志，行使最高權(quán)力。開國者們所設(shè)計的以人民代表大會為核心的代議制民主符合地緣廣闊、人口眾多等基本國情。在此民主設(shè)計中，國家權(quán)力的所有者——人民不可能直接地經(jīng)常地行使屬于自己的權(quán)力，而是采用了間接形式民主的手段——人民代表大會制度。在人民代表大會中，所有中國成年公民均享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。人民通過選舉產(chǎn)生的人大代表組成國家權(quán)力機關(guān)的形式實現(xiàn)了當家作主。

二是人民代表大會是社會主義選舉民主的重要實現(xiàn)形式和途徑。盡管新中國成立后所頒布的《憲法》歷經(jīng)多次修訂，但均規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”在人民代表大會的職權(quán)上，法律規(guī)定，在國家層面，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，它的常設(shè)機關(guān)是全國人大常委會；在地方層面，地方人大是地方國家機關(guān)。在人民代表大會的組成方式上，法律規(guī)定人民代表大會代表由直接選舉或間接選舉產(chǎn)生。由于人大代表都是根據(jù)人民的意志選舉出來的，這凸顯出了選舉在社會主義選舉民主中的重要性。

三是人民代表大會所構(gòu)造的民主形式體現(xiàn)了選舉的精髓?，F(xiàn)代意義上的選舉民主一般要具備以下幾個基本要件：選舉定期化和堅持公開、公正、公平、自由選舉的原則；公民享有普遍的選舉權(quán)；選舉過程采用票決制；一人一票，多數(shù)決定；差額選舉，等等。⑧我國的人民代表大會堅持了上述原則：

其一，堅持選舉權(quán)的普遍性。法律規(guī)定凡是成年的本國公民，只要沒有依法被剝奪政治權(quán)利，都具有選舉資格，享有選舉權(quán)。

其二，堅持選舉權(quán)的平等性。每一選民在一次選舉中所投的票數(shù)相同，且每張票的效力相同，即通常所說的“一人一票一值”原則。

其三，堅持直接選舉與間接選舉相結(jié)合。法律規(guī)定全國人民代表大會之代表，省、縣和設(shè)區(qū)的市人民代表大會之代表，由其下一級人民代表大會選舉之。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民代表大會之代表，由選民直接選舉之。

其四，采用秘密投票的方式。無記名投票是我國選舉制度的一項重要原則。實行秘密選舉，有助于選民或者代表在不受外界干預(yù)和影響的情況下，更加自由地表達自己的意志，使選舉結(jié)果更加真實。

其五，實行差額選舉。法律規(guī)定，在選舉各級人大代表時，實行的是差額選舉，切實提高選舉的民主化程度，從而有利于選出人民群眾滿意的代表。

四是人民代表大會的決策過程也是對社會主義選舉民主彰顯。作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會要對國家和社會發(fā)展的重大事務(wù)進行決策，這無疑是在運用人民賦予它的權(quán)力。而每逢人大決策時，都要進行表決，每次的表決都用投票的方式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，來決定國家和社會生活重大事項。以上事實說明，人大的決策權(quán)力行使過程也是社會主義選舉民主彰顯的過程。

總而言之，人民代表大會主要圍繞選舉人大代表和由人大代表代行人民權(quán)力而展開，成為人民當家作主的根本形式，因而成為了社會主義選舉民主最集中的體現(xiàn)。

二、人民政協(xié)是發(fā)揚社會主義協(xié)商民主的重要渠道

“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式?！雹嶙鳛榘l(fā)揚社會主義協(xié)商民主主渠道的人民政協(xié)在發(fā)揚民主方面著比較優(yōu)秀的傳統(tǒng)和扎實的實踐基礎(chǔ)，有學者指出中國的協(xié)商民主以清末新政的“資政院”、咨議局為邏輯起點，⑩單就政治協(xié)商的視角來談協(xié)商民主的話，上述說法有一定的道理，但中國共產(chǎn)黨從新民主主義革命起，就依次以三種會議的形式賦予政治協(xié)商以新的內(nèi)涵，將其發(fā)展為既涵蓋政治協(xié)商，又有了新的寓意的社會主義協(xié)商民主。

一是“舊政協(xié)”會議。“舊政協(xié)”又稱政治協(xié)商會議，是抗戰(zhàn)勝利后，國內(nèi)各政治派別本著共同協(xié)商的基礎(chǔ)，旨在為建立一個民主中國而召開的一次重要會議?！芭f政協(xié)”探索了一條通過“協(xié)商”方式解決國內(nèi)政治問題的途徑。這也是中共同各民主黨派在歷史上，第一次進行正式的政治協(xié)商的實踐，加強了各民主黨派的團結(jié)與合作，發(fā)展壯大了統(tǒng)一戰(zhàn)線。

二是“新政協(xié)”會議?！靶抡f(xié)”是在國內(nèi)革命階級響應(yīng)中共“五一”勞動節(jié)口號下召開的，它在協(xié)商民主發(fā)展中的作用主要在于，通過協(xié)商的方式建國解決了中共建政的法理難題，為新中國的誕生奠定了合法性基礎(chǔ)。

三是人民政協(xié)會議。1949年9月召開了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，協(xié)商建立新中國，是新中國成立前后協(xié)商民主的一次成功實踐。此后，盡管人民政協(xié)的職能經(jīng)歷過重大調(diào)整，但在幾十年政治實踐中，一直發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要渠道的作用。

上述梳理表明，從“舊政協(xié)”經(jīng)“新政協(xié)”到人民政協(xié)，盡管其各自產(chǎn)生的歷史背景、政治內(nèi)容等有很大的差別，但它們運行的基本方式卻異曲同工，表現(xiàn)為不同的政治行為主體，基于某種利益考量，依托一定的制度平臺或政治架構(gòu)，借助于協(xié)商的方式，來尋求共識，達到共贏的政治過程。毫無疑問，這種發(fā)軔于政治協(xié)商的協(xié)商民主經(jīng)由人民政協(xié)發(fā)揚光大，其內(nèi)涵和外延得以不斷的豐富和發(fā)展，浸透在了人民政協(xié)職能中：

一是社會主義協(xié)商民主體現(xiàn)在政治協(xié)商中。人民政協(xié)的首要職能是政治協(xié)商。所謂政治協(xié)商是指“對國家和地方大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”。 人民政協(xié)的政治協(xié)商在體現(xiàn)協(xié)商民主方面主要強調(diào)四點：

其一，協(xié)商內(nèi)容是指就國家的大政方針、政治經(jīng)濟文化的重要問題來協(xié)商。

其二，協(xié)商的參加者是指在中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士。

其三，在協(xié)商形式上，主要是采用會議的形式，即有政協(xié)全體會議，也有常務(wù)委員會會議，還有主席會議和常務(wù)委員專題協(xié)商會等其它會議形式。

其四，在協(xié)商程序上，強調(diào)決策之前和決策執(zhí)行過程中。多年的實踐證明，人民政協(xié)的政治協(xié)商不但在重大決策中發(fā)揮了作用，而且成功地開辟了一條提升中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要途徑。

二是社會主義協(xié)商民主體現(xiàn)在民主監(jiān)督中。人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種非權(quán)力的政治監(jiān)督，它對協(xié)商民主的彰顯，主要體現(xiàn)在以下方面：在監(jiān)督內(nèi)容上，主要針對憲法和法律法規(guī)的實施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導干部履行職責、廉潔從政等方面的情況而開展；在監(jiān)督形式上，它主要是通過提出意見、批評、建議的方式來施行；在具體做法上，形式多樣，主要有以下幾種：提建議案；調(diào)研活動、視察活動以及提交提案、舉報；接受聘請擔任政府、司法機關(guān)的特邀監(jiān)察、督查、檢查人員方式；積極參與民主評議等?？傮w而言，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，對于建立和完善我國科學合理的權(quán)力運行機制，鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力，均具有十分重要的意義，它反映了社會主義協(xié)商民主的特點，突出了社會主義民主的巨大優(yōu)勢。

三是社會主義協(xié)商民主體現(xiàn)在參政議政中。參政議政是人民政協(xié)的另一職能，在突出協(xié)商民主方面主要表現(xiàn)為兩點：

其一，專題調(diào)研來反映社情民意。主要指政協(xié)組織參加政協(xié)的各界別委員，對國家大政方針以及人民群眾普遍關(guān)心的問題開展調(diào)查研究，然后撰寫出調(diào)研報告、提案、建議案或采用其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)提出意見和建議。

其二，各民主黨派、無黨派人士到政府中任職，參與國家事務(wù)的管理，或者是同中國共產(chǎn)黨一道對國家大政方針和國家領(lǐng)導人選進行協(xié)商，或者是參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定執(zhí)行等。

總之，參政議政有利于調(diào)動政協(xié)各參加單位和各界委員參與國事的積極性，也有利于黨和政府在決策中充分吸納人民的意志和各方面的合理要求。

一言以蔽之，社會主義協(xié)商民主是中共十八大報告正式表述和確認的中國人民民主的一種基本形式，它豐富了中國特色的民主形式。在推進協(xié)商民主建設(shè)的過程中，無疑，人民政協(xié)是一個經(jīng)過長期實踐檢驗，業(yè)已成熟的制度化平臺。

三、“兩會”彰顯社會主義民主兩種重要形式的統(tǒng)一

上文已經(jīng)分析人大是社會主義選舉民主的主要形式，而人民政協(xié)是發(fā)揚社會主義選舉民主的重要形式，那么由這兩個會議所形成的“兩會”，理應(yīng)成為社會主義選舉民主與社會主義協(xié)商民主的表現(xiàn)形式。事實上也的確如此。

從歷史上看，人民政協(xié)曾把選舉民主與協(xié)商民主“一肩挑”。中國人民政治協(xié)商會議第一次全會在特定的歷史條件下代行了全國人大的職權(quán)。中央人民政府由其產(chǎn)生，共同綱領(lǐng)由其通過，還制定了新中國的幾部重要法律，人民政協(xié)的上述活動無疑說明它在當時的歷史環(huán)境下，很大程度上在行使選舉民主的職權(quán)。人民政協(xié)第一次全體會議選舉產(chǎn)生的6名中央人民政府副主席和56名委員中，民主黨派和無黨派人士均約占一半。這既體現(xiàn)了中共平等的態(tài)度和合作的誠意，又使選舉民主與協(xié)商民主相輔相成、互為補充。

從人大代表、政協(xié)委員產(chǎn)生來看，是選舉民主與協(xié)商民主互相交融。在人大代表選舉中，有關(guān)法律強調(diào)通過“醞釀、討論、協(xié)商”的程序來確定正式代表候選人，這一程序的設(shè)置無疑就是突出協(xié)商民主作用。在實踐中操作中，也一直恪守上述程序規(guī)定。比如，在間接選舉中，代表名額的分配要經(jīng)過多次的自上而下多次的協(xié)商后，達成一致意見后，才能確定候選人，最后票出結(jié)果。而政協(xié)委員的產(chǎn)生更是體現(xiàn)了協(xié)商民主，比如，人民政協(xié)全國委員會委員的產(chǎn)生：第一步，要先由各民主黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等充分協(xié)商后提出。在地方的全國委員會委員，要先由各地方委員會協(xié)商推薦；第二步，對于各方面提出的推薦名單，中共黨委組織有關(guān)部門要進行綜合平衡，反復(fù)同各推薦方面協(xié)商后，方能形成建議名單；第三步，名單公示。事實證明，上述每個步驟都浸透著協(xié)商民主的精神。

從組成上看，“兩會”是由承載選舉民主的人大和承載協(xié)商民主的人民政協(xié)構(gòu)成，由于此兩個會議在一起召開，故而形成了當代中國的“兩會”，所以“兩會”就成了選舉民主和協(xié)商民主的統(tǒng)一。我們看到，每年春天，人大會議召開時，同級的人民政協(xié)會議也往往召開，且政協(xié)委員一般要列席人大的會議，聽取“一府兩院”的工作報告，并對人大會議所討論的國計民生的重大事項和所作出的重要決策提出自己的意見或提交自己的方案。

從議事和決策的過程看，“兩會”是選舉中協(xié)商，協(xié)商中有選舉，且協(xié)商是“兩會”決策的重要一環(huán)。當人大會議就議題作出重大決策時，在內(nèi)部先進行充分和熱烈地協(xié)商必不可少，然后根據(jù)各方面的意見修改議案，再由全體會議實行表決。另外，在此強調(diào)的是，無論是在決策之前還是在決策之中，人大都會與人民政協(xié)充分協(xié)商，充分聽取人民政協(xié)的建議和意見。這種人大和人民政協(xié)的互動既是互相監(jiān)督的體現(xiàn)，又彰顯了社會主義協(xié)商民主的精髓。

總之，走過了半個多世紀的當代中國“兩會”，成了社會主義民主最有成效的組織形式和實現(xiàn)形式，它在選舉民主中一直融有協(xié)商民主，協(xié)商民主中也一直伴隨選舉民主，兩種民主形式并非截然分開，而是互相交融，統(tǒng)一于“兩會”之中。如此說來，當代中國的“兩會”民主實際上就是社會主義民主兩種重要形式統(tǒng)一的彰顯。

注釋：

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