我國非營利組織內(nèi)部控制問題及對策研究

劉蔓瑩

（渤海大學(xué)管理學(xué)院，遼寧錦州　121000）

我國非營利組織內(nèi)部控制問題及對策研究

劉蔓瑩

（渤海大學(xué)管理學(xué)院，遼寧錦州121000）

在經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，我國的非營利組織為人們的幸福生活提供了保障，然而我國的內(nèi)部控制方面還存在諸多問題，主要體現(xiàn)在國內(nèi)還未形成相對穩(wěn)定適合發(fā)展的內(nèi)部控制環(huán)境，內(nèi)部控制意識也較為薄弱，在風(fēng)險應(yīng)對上缺乏經(jīng)驗，對項目預(yù)算上也缺乏準(zhǔn)確的控制，實物資產(chǎn)管理相對薄弱，信息建設(shè)處于滯后狀態(tài)，信息溝通受阻等方面。非營利組織應(yīng)通過明確內(nèi)部控制目標(biāo)，營造良好控制環(huán)境，加強內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度，加強信息透明度管理等措施建立一套科學(xué)有效的內(nèi)部控制制度，從而加強對內(nèi)部控制的管理，以此促進非營利組織健康發(fā)展。

非營利組織；內(nèi)部控制；問題；對策

一、非營利組織的界定和特征

（一）非營利組織的界定

非營利組織顧名思義，它是不以營利作為目的的組織。非營利組織異于營利企業(yè)，它的目標(biāo)是為公民提供基本的社會保障福利。非營利組織涉及藝術(shù)、慈善、教育、學(xué)術(shù)、環(huán)保等諸多范圍。我們稱政府部門為第一部門，企業(yè)界部門為第二部門，而非營利組織則成為第三部門，非營利組織作為三種影響社會的主要力量之一，肩負著整治社會風(fēng)氣的責(zé)任。非營利組織的資金來源途徑有政府撥款和公、私部門捐贈來獲得經(jīng)費，雖然享有免稅的特權(quán)，其收入和支出依然收到監(jiān)督和管理。由于世界各國的政治、文化、歷史等背景不同，對非營利組織的定義方法有較大差別。在我國非營利組織大部分是指在民政部門登記注冊過的民間非營利組織或私立非營利組織。

（二）非營利組織異于營利性企業(yè)的特征

1.組織目標(biāo)不同。營利性企業(yè)的目標(biāo)更側(cè)重于提高企業(yè)利潤空間，通過可用資源進行加工營銷來積累財務(wù)是營利企業(yè)的特征。所以營利性企業(yè)的利潤數(shù)據(jù)或每股收益是對企業(yè)經(jīng)營的客觀公允反應(yīng)。而非營利組織的目標(biāo)則是為公民提供基本的社會保障。非營利組織對籌集到的可用資源進行開發(fā)創(chuàng)新的目的，是為公民提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，而不是為了積累組織資本。

2.資源來源不同。營利企業(yè)和非營利組織的資源來源不同，營利組織的資源主要通過投資者的集資，或生產(chǎn)經(jīng)營過程中積累的財富。而非營利組織由于其目的不是為了盈利而是對公民負責(zé)承擔(dān)社會責(zé)任，因此其收入更多的依賴于宗教組織和慈善組織的捐贈。比如醫(yī)院和學(xué)校其資金來源主要依靠于政府的撥款來維持正常的運營花銷。

3.運行方式不同。營利性企業(yè)更注重利潤的增長，其次由于市場競爭激烈，來自市場營銷壓力較大。另外由于營利性企業(yè)的盈利完全依賴于客戶基礎(chǔ)，而當(dāng)下商品類別齊全，客戶的可選種類也較多，無形中提高了對營利企業(yè)的要求。非營利組織存在的特殊性削弱了市場競爭的壓力，其供應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)具壟斷的特征。非營利組織作為社會發(fā)展中不可或缺的一部分，其收費方式也異于營利企業(yè)，消費者接受非營利組織提供的產(chǎn)品或服務(wù)時，往往不需要付費或只收取一小部分費用，這也是非營利組織運作方式不同的具體體現(xiàn)。

4.誠信責(zé)任不同。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們的生活水平日益提高，欲望的放大極大的沖擊著當(dāng)人們的道德、價值觀念。而非營利組織作為社會的良心，其誠信精神填充了市場經(jīng)濟上所無法填補的缺憾，保證社會基本的福利機制正常運作。在建設(shè)社會特色主義道路上，非營利組織肩負著塑造誠信精神的重要任務(wù)，這也是異于營利企業(yè)的特色之所在。非營利組織的重要性不言而喻，一旦非營利組織不再擔(dān)負其應(yīng)付的公共責(zé)任，對社會造成的影響將是金錢所不能量化的，甚至?xí)?dǎo)致人心變冷道德觀淪喪的悲劇發(fā)生。

二、非營利組織內(nèi)部控制存在的問題

（一）控制目標(biāo)缺乏明確性

我國非營利組織內(nèi)部控制領(lǐng)域發(fā)展程度較低，如何通過內(nèi)部控制的完善，解決當(dāng)下非營利組織中以權(quán)謀私、會計失真，資金浪費的不良現(xiàn)象尤為重要。我國內(nèi)部控制理論研究基本處于留白區(qū)，內(nèi)部控制目標(biāo)作為以研究認識內(nèi)部控制基本理論為基點，為內(nèi)部控制的發(fā)展提供了指導(dǎo)方向。控制目標(biāo)與其下線的控制職能起到連鎖作用，控制目標(biāo)的導(dǎo)向性與明確性將會影響到控制職能能否發(fā)充分發(fā)揮其調(diào)動作用。雖然我國非營利組織內(nèi)控系統(tǒng)不斷的完善創(chuàng)新，改革系統(tǒng)中存在的漏洞，讓不法分子沒有可乘之機，然而由于控制目標(biāo)概念模糊，方向缺乏明確性和針對性，導(dǎo)致改革后的控制機制主觀方向不明確缺乏漏洞非營利組織內(nèi)部的運營過程中存在的不合規(guī)行為依然能繞開規(guī)定準(zhǔn)則，我行我素。其次由于內(nèi)部控制目標(biāo)指向性不足導(dǎo)致機制的推廣過程和執(zhí)行過程中阻力較大，執(zhí)行力和執(zhí)行效率大打折扣。第三，明確的控制目標(biāo)能輔助非營利機構(gòu)對風(fēng)險進行解讀，使風(fēng)險決絕辦法更科學(xué)有效。具有指向性的控制目標(biāo)能劃出預(yù)控風(fēng)險的范圍，并提出相應(yīng)的解決措施。顯然在由于我國現(xiàn)行的非營利組織內(nèi)部控制發(fā)展不夠明確，導(dǎo)致與其相關(guān)的結(jié)構(gòu)鏈產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)。在內(nèi)部控制目標(biāo)不夠明確的背景下，非營利組織的賬目問題缺乏獨立性，無疑不夠完善的資金的風(fēng)險評估體系為機構(gòu)資金流失埋下了隱患。因此如何提高非營利機構(gòu)內(nèi)部控制目標(biāo)的指向性和針對性，充分認知內(nèi)部控制風(fēng)險的薄弱環(huán)節(jié)所在，緩解執(zhí)行控制程序過程中的壓力，成為解決問題的思考方向之一。

（二）控制環(huán)境缺乏穩(wěn)定

控制環(huán)境不佳是我國國內(nèi)非營利組織機構(gòu)內(nèi)部控制問題的突出矛盾之一，造成其內(nèi)控環(huán)境不佳的原因有二。其一內(nèi)部控制的意識不足，這也與非營利機構(gòu)的特點有直接的關(guān)系。營利機構(gòu)更注重利益收入，市場需求量有效的情況下，市場競爭也相對激烈。而非營利組織的特性使得其不必承破產(chǎn)風(fēng)險和虧損等重擔(dān)，因此這也就從根本上反應(yīng)了非營利組織缺乏危機意識，內(nèi)控系統(tǒng)滯后的原因之所在。當(dāng)財務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)時，非營利組織依附于政府的力量解決資金周轉(zhuǎn)問題應(yīng)對風(fēng)險危機。有政府做后盾造成了非營利組織的缺乏對項目的合理預(yù)算，因此風(fēng)險意識和控制意識相對薄弱，對形成穩(wěn)定的內(nèi)部控制環(huán)境造成了威脅。內(nèi)部控制意識是形成良好內(nèi)部控制環(huán)境的基礎(chǔ)和前提，而資金收支非獨立性使得非營利組織管理者麻痹大意，缺乏對內(nèi)部控制制度的深入研究，控制意識較為淡薄。

其二，對內(nèi)部控制環(huán)境形成制約則是組織內(nèi)部的財務(wù)控制。非營利組織的內(nèi)部財務(wù)控制是建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素，然而由于非營利組織的特性，政府對其財務(wù)控制要求并不像對企業(yè)要求那般苛刻，這種彈性空間直接導(dǎo)致其財務(wù)控制方面漏洞較多。就當(dāng)下的現(xiàn)實情況而言，我國大多數(shù)的非營利組織在會計機構(gòu)的建設(shè)和管理上留于形式，其會計核算更是敷衍了事。部分非營利組織甚至沒有獨立的會計機構(gòu)，其會計人員工作能力和綜合素質(zhì)也沒有得到篩選和保障，包括負責(zé)對日常的資金賬目進行統(tǒng)計分析的會計人數(shù)寥寥無幾，加大了財務(wù)風(fēng)險，對良好內(nèi)部控制環(huán)境的形成埋下了隱患。非營利組織內(nèi)部控制環(huán)境不佳的最具體表現(xiàn)為內(nèi)部的徇私舞弊，部分專項資金通過賬目作假和人為運作被挪作他用。因此針對加強內(nèi)部控制意識加強財務(wù)控制意識成為構(gòu)建良好內(nèi)部控制環(huán)境提供了新思路。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督執(zhí)行工作不到位

我國的非營利性組織公立性較強，加之由政府作為其支持者和保護者，無形中削弱了內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度。當(dāng)下國內(nèi)非營利機制內(nèi)部控制問題突出的矛盾之一在于內(nèi)部控制制度有名無實，不能對違規(guī)行為起到約束作用。比如流程復(fù)雜需要多重審核的授權(quán)批準(zhǔn)、集體決策控制等措施由于沒有按照規(guī)則進行加之監(jiān)管力度不到位導(dǎo)致人為可控性強。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，提升內(nèi)部控制機制的監(jiān)督力度和執(zhí)行力度，試圖通過分級授權(quán)的方式緩解矛盾。然而上有行策下有對策，非營利組織成員可以通過降低審批層級、對控制嚴(yán)格的環(huán)節(jié)繞行來達到個人目的，因此內(nèi)部控制機制執(zhí)行效果沒有得到有效的改善。當(dāng)下部分非營利組織甚至將權(quán)力進行聚焦，將關(guān)鍵權(quán)力比如決定權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)集中在本組織內(nèi)部，徹底架空內(nèi)部控制機制，內(nèi)部控制系統(tǒng)也就此失效。提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力度和監(jiān)管力度是為了避免將非營利組織置于一個高風(fēng)險環(huán)境中，然而組織內(nèi)部管理者并沒有意識到內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要性，反而不斷的拉低內(nèi)部控制的執(zhí)行效率。

（四）控制信息化缺乏溝通和管理

信息溝通對于內(nèi)部控制的整體過程起到了預(yù)見和溝通的作用。其次信息的生成、傳遞與溝通機制是內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，信息對于整個內(nèi)部控制系統(tǒng)的運作起到了不可小覷的作用。然而當(dāng)前的內(nèi)部控制信息現(xiàn)狀尤為突出的是信息缺乏公開和透明，其次其真實性也有待考證，為內(nèi)部控制的運作和內(nèi)部控制職能的發(fā)揮限制了發(fā)展空間。非營利組織中資產(chǎn)賬目虛假、會計失真問題屢禁不止，由于政府方面對非營利組織賬目監(jiān)督并不向?qū)ζ髽I(yè)般嚴(yán)格，導(dǎo)致了非營利組織的財務(wù)報告公開性弱透明度差。信息真實性和透明性為徇私舞弊，以權(quán)謀私提供了溫床，同時也極大的限制了內(nèi)部控制體系發(fā)揮作用。信息的及時傳遞和溝通才能使得內(nèi)部控制系統(tǒng)更好的發(fā)揮作用，而當(dāng)前我國的非營利組織信息傳遞堵塞問題嚴(yán)重，內(nèi)部控制的建設(shè)步伐受到了阻礙，其職能作用處于架空狀態(tài)。因此如何促進信息傳輸系統(tǒng)的完善和發(fā)展，充分調(diào)動內(nèi)部控制系統(tǒng)的職能作用，在短時間內(nèi)滿足內(nèi)部控制過程的信息交流需求成為解決信息溝通滯后問題的重中之重。

三、針對內(nèi)部控制問題提出的相應(yīng)對策

（一）明確內(nèi)部控制目標(biāo)

內(nèi)部控制目標(biāo)是內(nèi)部控制組織運作與發(fā)展的前提，起到指向性作用。因此明確內(nèi)部控制目標(biāo)，及時糾正工作人員的工作方向偏離預(yù)定軌道現(xiàn)象的發(fā)生。以內(nèi)控目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過對非營利組織的發(fā)展情況進行分析，根據(jù)分析結(jié)果找出存在的紕漏，建立相應(yīng)的風(fēng)險評估體系。同時也可以通過內(nèi)控流程與風(fēng)險評估兩者之間進行整合的方法，以此形成具有針對性和指向性的非營利組織內(nèi)部控制的目標(biāo)管理制度。

（二）營造良好控制環(huán)境

良好的內(nèi)部控制環(huán)境為非營利組織的內(nèi)部控制正常運作提供了相對穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。首先內(nèi)部控制環(huán)境的形成與非營利組織內(nèi)部的管理者認識有著直接的關(guān)系。非營利組織內(nèi)部最高的管理人作為內(nèi)部控制建設(shè)的主要責(zé)任人，要有注重內(nèi)部控制發(fā)展的意識，上行下效才能從根本上提高對營造控制環(huán)境重要性的認識。第二非營利組織可以設(shè)立相對獨立的經(jīng)濟責(zé)任審計制度，這樣既保障了內(nèi)部控制系統(tǒng)正常運作發(fā)揮作用，又能起到標(biāo)榜作用，督促組織成員遵守內(nèi)控準(zhǔn)則并接受控制系統(tǒng)的監(jiān)督。良好的內(nèi)部控制環(huán)境有助于員工形成自覺遵守和貫徹實行內(nèi)部控制要求的意識。我國的內(nèi)部控制發(fā)展頗見成效，然而現(xiàn)有的績效考評措施沒有跟上發(fā)展的腳步，薪資結(jié)構(gòu)和分配缺乏公平合理，為形成良好的控制環(huán)境埋下了巨大的隱患，因此對現(xiàn)有的績效考核制度進行改革，從根本上杜絕可能存在的交易內(nèi)幕。

（三）加強內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度

我國的非營利組織雖然不斷的改革推行現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系，但體系的運營過程中人為操作大于規(guī)范要求，整個體系處于有名無實，其執(zhí)行力度和處罰力度普通隔靴搔癢不能對存在的病結(jié)對癥下藥。非營利組織首先劃分出關(guān)鍵的內(nèi)部控制點，針對這些可能存在的薄弱環(huán)節(jié)進行著重監(jiān)控，以點代面的實現(xiàn)整體內(nèi)部控制制度的控制效果。其次要加強對授權(quán)批準(zhǔn)程序過程中的監(jiān)管，雖然授權(quán)批準(zhǔn)流程相對復(fù)雜繁瑣，卻能有效的制約可能存在的人為操作，極大程度的杜絕了以權(quán)謀私的不法行為，其次授權(quán)結(jié)果要明確授權(quán)的批準(zhǔn)范圍和權(quán)限。第三，內(nèi)部控制的執(zhí)行力度的提升需要將非營利組織內(nèi)部的權(quán)利進行分散，組織內(nèi)的權(quán)力集中將會導(dǎo)致內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中受到阻礙和約束寸步難行。因此這對這一問題，可以對組織內(nèi)部的職務(wù)分工與崗位進行分離，使特殊的崗位和職務(wù)之間起到相互牽制的作用。第四，非營利組織可以通過強化內(nèi)部審計制度來提升內(nèi)部控制系統(tǒng)的監(jiān)管執(zhí)行力度，發(fā)揮內(nèi)部控制制度真正的作用。

（四）加強信息透明度管理

信息形成，傳遞，交流的過程對于非營利組織內(nèi)部控制機制發(fā)揮作用而言起到重要的作用。組織內(nèi)部決策和服務(wù)改進等諸多問題都依據(jù)于企業(yè)的信息分析和總結(jié)。這一切的前提都建立在信息的真實度和透明度得到保障的基礎(chǔ)上。因此豐富非營利組織內(nèi)部較為單一的信息交流渠道具有一定的可行性，信息渠道的多元化在一定程度上為信息交流的暢通無阻提供了可能。

四、結(jié)語

改革開放以后，我國的經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，人們的生活水平日益提高。期間學(xué)校，醫(yī)院、科學(xué)研究發(fā)展中心、工會、專業(yè)協(xié)會、慈善基金會等非營利性組織在提高人民幸福水平中扮演了重要的角色，為社會主義建設(shè)貢獻力量。我國的非營利組織機構(gòu)起步較晚，發(fā)展程度較低，政府部門意識到非營利機構(gòu)的重要性也不斷通過政策的改革和支持促其機構(gòu)的整體進步，力圖實現(xiàn)一套科學(xué)有效的企業(yè)內(nèi)部控制制度。然而非營利組織在實際運營過程缺嚴(yán)謹?shù)墓芾砗捅O(jiān)督，因此會計信息失真、賬目不清內(nèi)幕交易問題屢禁不止。對此我國的盈利組織一直在做著努力，試圖從內(nèi)部割除存在的弊病，同時也開始進行內(nèi)部控制方面的研究。非營利組織的內(nèi)部控制是持久戰(zhàn)，需要不斷共同的努力，將不法問題扼殺在萌芽中。

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［3］李國助.新常態(tài)下我國政府及非營利組織內(nèi)部控制問題探討［J］.廣西廣播電視大學(xué)學(xué)報，2016（1）:88-91

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［5］雷瓊.我國非營利組織內(nèi)部會計控制探析［J］.合作經(jīng)濟與科技，2015（20）:159-160

［責(zé)任編輯：潘洪志］

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1009-6043（2016）010-0046-03

2016-09-20