呂向一　孟芷卉

摘要：本文以大連為例，分析了大連市交通擁堵的具體原因，并運(yùn)用公共管理學(xué)的相關(guān)理論知識和研究方法，研究探索出解決當(dāng)下城市交通擁堵的具體辦法，提出相應(yīng)的道路稅費(fèi)改革。為城市交通擁堵困境的道路稅費(fèi)治理措施提供了一定的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市交通擁堵;道路稅費(fèi);治理措施

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-0000-02

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國各大城市的交通建設(shè)如雨后春筍般發(fā)展迅猛，但當(dāng)下的城市道路建設(shè)未能跟上我國汽車使用量的增加，城市道路擁堵問題日益嚴(yán)峻，并無法得到有效的解決。以大連為例，大連市交通道路擁堵出現(xiàn)：機(jī)動車時(shí)速下降，無法滿足大連市民的日常出行意愿、市內(nèi)大部分道路岔口流量飽和度增加，交通擁堵情況頻繁出現(xiàn)、人、車混行危害增大、上下班時(shí)間交通流量過大等等問題，這些問題的出現(xiàn)一方面加大了大連市民出行成本的同時(shí)無形的增加了大連交通部門人力、物力的支出，給社會和個(gè)人帶來了極大的危害。另一方面城市交通擁堵問題造成了大量汽車資源的浪費(fèi)，同時(shí)污染了空氣，降低了大連市民的生活質(zhì)量。為提高市民的生活質(zhì)量水平、增加群眾對城市的歸屬感，解決城市交通擁堵問題迫不及待。

一、大連道路交通擁堵的原因

（一）道路容量的問題

隨著大連市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，大連市民對汽車的購買力和使用量有增無減，機(jī)動車穿行于大連市的每條道路，且道路上的汽車等機(jī)動車數(shù)量明顯增加并達(dá)到飽和狀態(tài)。其中，私人車輛的出行量占據(jù)大部分車輛出行量。由于人民經(jīng)濟(jì)水平的提高和汽車行業(yè)的迅猛發(fā)展，人們的消費(fèi)觀念和出行方式發(fā)生了巨大的改變，現(xiàn)代市民對物質(zhì)和精神的雙重滿足程度越來越高。所以，以家庭為單位采取汽車購買行為的數(shù)量急劇增加。在汽車數(shù)量增加的同時(shí)，人民對交通道路的使用量不斷增加。然而，城市道路的建設(shè)是有限的，無法滿足日益增長的交通需求量，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的交通擁堵問題。加之，政府財(cái)政支出的重點(diǎn)和優(yōu)先投入傾向于城市的工業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目，對于交通建設(shè)項(xiàng)目所需的資金和精力的投入相對滯后。因此，城市道路建設(shè)過程相對緩慢。然而，相對于大連市來講，大連市交通建設(shè)也在增加。但道路的加寬、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)常常需要投入大量的時(shí)間和精力，項(xiàng)目實(shí)施期間，與之相關(guān)的部分道路使用情況處于暫停使用狀態(tài)，因而造成了階段性的城市交通擁堵問題。

（二）交通法的宣傳問題

當(dāng)下，家庭對汽車的購買力和使用量與日俱增，與發(fā)達(dá)國家相比，我國汽車行業(yè)的發(fā)展和對汽車的需求量增加，起步時(shí)間較對較晚，但我國對規(guī)范汽車行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)和對汽車出行相應(yīng)的交通法規(guī)，針對當(dāng)下的交通道路管理也起著不可忽視的作用。但是，我國相關(guān)政府部門和市民對交通法的重視力度較低，交通法未收到有效的宣傳和普及，相應(yīng)的交通法教育也沒有受到重視。這直接導(dǎo)致了市民對交通法規(guī)的忽視，從而出現(xiàn)黑車暫用車道違章靠停、行人漠視交通燈指示等問題。這些看是不起眼的違章問題，對城市交通造成了嚴(yán)重的事故、擁堵問題。交通法宣傳不到位也是造成大連市城市交通擁堵的罪魁禍?zhǔn)字弧?/p>

（三）市民意識問題

大連市交通法宣傳不到位直接導(dǎo)致大連市市民遵守相應(yīng)交通規(guī)則意識的淡薄。市民交通規(guī)則意識的缺乏，導(dǎo)致不少違法交通規(guī)則的行為陸續(xù)發(fā)生。比如：為趕時(shí)間或圖個(gè)人方便，機(jī)動車輛占道、亂停亂放、隨意換道、隨意掉頭的惡性事件時(shí)有發(fā)生，因而造成多種事故或引發(fā)交通的擁堵;個(gè)別行人因缺乏遵守交通法則意識，亂穿亂行、闖紅燈、翻圍欄、走車道等，這種無視交通法則的行為反應(yīng)了市民對遵守交通法意識的淡薄，對大連市的交通道路持續(xù)管理造成了嚴(yán)重的阻礙，同時(shí)也為自身安全埋下隱患。

（四）交通管理的問題

城市交通擁堵問題的發(fā)生的部分原因可以歸結(jié)于城市交通管理部門的不作為和不合理的行為。城市交通道路的管理工作是由多個(gè)不同的部門相互協(xié)調(diào)來完成的綜合式管理。明確的說，城市交通管理包含了兩個(gè)層面的意思，即對城市道路的建設(shè)管理問題和對到道路上機(jī)動車和非機(jī)動的行使管理問題。交通道路管理與其他管理模式一樣，需要明確的分工細(xì)則和各部門履行職責(zé)的相關(guān)規(guī)章制度，從而避免內(nèi)部人員的不作為現(xiàn)象。但是，就大連市當(dāng)下的交通管理狀況來看，大連市交通管理內(nèi)部協(xié)作不合理、部分部門空有頭銜、在其位不謀其職的現(xiàn)象普遍存在。種種交通管理部門的不作為導(dǎo)致了大連市城市道路擁堵問題的惡化，從而，我們可以從實(shí)踐中得知：交通擁堵問題的解決需要相關(guān)交通道路管理部門的有效、科學(xué)管理。

（五）規(guī)劃建設(shè)問題

城市的建設(shè)離不開具有前瞻性的城市規(guī)劃，只有當(dāng)城市規(guī)劃合理、科學(xué)、有效時(shí)，建設(shè)起來的城市才可以避免城市布局混亂、城市建設(shè)不適用的問題。由于以往社會經(jīng)濟(jì)的局限性和城市道路需求量的有限性，老城區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)已經(jīng)達(dá)不到現(xiàn)代社會的需求。由于以往政府對交通建設(shè)的忽視和對城市交通規(guī)劃的前瞻性的缺乏，導(dǎo)致當(dāng)前繁華商業(yè)階段路段出現(xiàn)嚴(yán)重的擁堵現(xiàn)象。再加上，中心城市商業(yè)樓盤的建設(shè)和擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)中心城市交通道路拓寬、重建工程巨大，房屋拆遷、整修道路導(dǎo)致的階段性道路無法使用等等問題阻礙著中心城市道路的修整。擴(kuò)寬、重建中心城市道路建設(shè)可謂紙上談兵、天馬行空。大連市作為老城市發(fā)展區(qū)域，中心地段人流量巨大、車流量頻繁、商業(yè)貿(mào)易繁榮，物資運(yùn)輸廣泛、這些都直接引發(fā)了大連市中心道路嚴(yán)重?fù)矶碌膯栴}。

二、落實(shí)城市交通道路稅費(fèi)治理措施

由于交通道路容量有限、政府對交通法的宣傳不到位、市民遵守交通規(guī)則意識淡薄、交通管理部門出現(xiàn)不作為現(xiàn)象以及前期對城市規(guī)劃建設(shè)缺乏前瞻性，交通道路出現(xiàn)嚴(yán)重的擁堵問題。為及時(shí)、有效的解決這一問題，在無法改變老城區(qū)道路擴(kuò)寬或重建、城市規(guī)劃不合理、改變?nèi)罕娨庾R耗時(shí)長的情況下，從城市交通道路稅費(fèi)為切入點(diǎn)，通過加強(qiáng)城市道路稅費(fèi)體制的改革力度、完善對城市道路稅費(fèi)體制的配套體系，全面落實(shí)城市交通道路稅費(fèi)治理措施，從而緩解城市道路擁堵問題。

（一）以加強(qiáng)城市道路稅費(fèi)體制改革力度為重點(diǎn)

為開拓一條解決城市道路擁堵問題的新道路，改善當(dāng)下我國城市道路使用情況，改變以往我國實(shí)施的以抑制購買汽車行為為基礎(chǔ)，傾向支持汽車使用的不科學(xué)道路稅費(fèi)體制所造成的道路建設(shè)問題。解決舊體制下出現(xiàn)的：地方政府依賴各種道路稅費(fèi)增加政府財(cái)政、車輛稅外負(fù)擔(dān)偏重、汽車增值稅等附加稅的重稅政策濫行、忽視“用者付費(fèi)”、對不上路機(jī)器收取道路稅等問題。制定有效、合理的城市道理稅費(fèi)體制成為必要。其具體內(nèi)容包括五點(diǎn)：

第一，國家應(yīng)當(dāng)將稅權(quán)進(jìn)行劃分，科學(xué)的給予地方有限的稅收立法權(quán)。就我國現(xiàn)階段的城市道路使用狀況來看，由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方上生活水平的差異以及不同地方人們生活習(xí)慣和生活觀念的差異，城市道路的整修狀況和使用、破損、需求參差不齊。就大連市而言，大連作為我國的東部沿海城市城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路使用量明顯大于經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)。這種客觀上的差異直接導(dǎo)致了地區(qū)之間道路稅費(fèi)的差異。稅收的一大作用就是實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，面對經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，國家收取相應(yīng)較少的稅費(fèi)或者實(shí)時(shí)響應(yīng)的特殊優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)傾向落后地區(qū)，投入更多的資金、技術(shù)建設(shè)落后地區(qū)，促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同樣，道路稅費(fèi)的制定和收取也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)稅收的這一作用，這就要求國家將稅權(quán)下放至地方。使得地方政府擁有一定的財(cái)權(quán)去科學(xué)地供應(yīng)地方道路。

第二，取消部分道路收費(fèi)項(xiàng)目，降低道路稅費(fèi)門檻：首先，應(yīng)對現(xiàn)存的車輛、交通收費(fèi)進(jìn)行及時(shí)的整理和處理，取消不合理和非法的收費(fèi)指標(biāo);其次，規(guī)范經(jīng)營性收費(fèi)內(nèi)容，將車輛、交通所需收費(fèi)的不歸政府處理的收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向經(jīng)營性收費(fèi)，并依法對其收入稅費(fèi);再次，及時(shí)的歸納出附有稅收特點(diǎn)的車輛、交通收費(fèi)，更改為合理的稅收，科學(xué)的納入政府稅收體系;最后，合理的保留必要的、合理的車輛、交通收費(fèi)，降低收費(fèi)門檻。

第三，完善現(xiàn)行的城市維護(hù)建設(shè)稅。為加強(qiáng)稅收的管理力度、滿足城市發(fā)展的道路需求、解決當(dāng)下我國城市道路擁堵的問題，鞏固城建稅的地位，確保將營業(yè)或者銷售收入作為計(jì)稅憑據(jù)，將征稅的對象定位至所有內(nèi)外籍市場經(jīng)營戶。

第四，在保證地方道路稅收征收的合理規(guī)模下，進(jìn)行稅收比例的階段性調(diào)整，確定道路稅費(fèi)中的主體稅種。當(dāng)下，我國汽車稅費(fèi)結(jié)構(gòu)由66%的汽車購買稅費(fèi)、21%的汽車保有稅費(fèi)和13%的汽車使用階段稅費(fèi)構(gòu)成。這與我國“鼓勵購買汽車，抑制汽車使用量”的原則相違背，從而為道路建設(shè)資金的籌集和汽車行業(yè)的發(fā)展帶來了困難。因此，就目前而言，我國應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整這種稅費(fèi)結(jié)構(gòu)。降低相應(yīng)微型汽車的稅收標(biāo)準(zhǔn)，隨著轎車等級的升高合理提高稅收標(biāo)準(zhǔn)，并將營業(yè)性的汽車稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定在自用汽車費(fèi)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之下。

第五，適當(dāng)?shù)拈_征新型稅種，針對城市道路稅費(fèi)，開征燃油稅，從而取代各種不合理的附加稅（例如：養(yǎng)路費(fèi)、公路、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、城市道路修建、養(yǎng)護(hù)部分費(fèi)用等）。通過燃油費(fèi)的征收，我們可以有效的縮小我國各大城市之間的差距，以便與國際接軌，同時(shí)可以從根源去除養(yǎng)路費(fèi)等舊稅費(fèi)體制的不合理之處，硬性收取“跑冒漏滴”車輛的稅費(fèi)，從側(cè)面解決城市擁堵問題，保持收入。再者，不合理的稅費(fèi)得以取消，可以消除“費(fèi)擠稅”的問題，鞏固稅收地位，保證稅收的作用，從而保證城市道路建設(shè)資金的來源。征開新稅、取消養(yǎng)路費(fèi)等不合理的稅費(fèi)可以充分的體現(xiàn)“用路多、交錢多”的原則，從而減少載重虛假、超載等交通管理問題，相比之下，燃油費(fèi)的實(shí)施，打破了多重收費(fèi)站的局面，減少了車主的查車、罰款、停車等負(fù)擔(dān)，為高速公里上車輛行駛的提速提供了條件，解決了高速公路上的擁堵問題。

（二）以完善城市道路稅費(fèi)體制的配套體系為輔助

推進(jìn)城市道路稅費(fèi)體制的改革，需要城市道路稅費(fèi)配套體系的和諧發(fā)展。其具體實(shí)施措施如下：

第一，推進(jìn)政府交通部門的收費(fèi)職能轉(zhuǎn)化，精簡相應(yīng)收費(fèi)部門，裁剪不相關(guān)、不作為人員。以此來減少政府的不必要開支，最大限度的避免收費(fèi)人員的非法收入，從而掃清道路稅費(fèi)體系改革上的阻礙，保證改革的有效進(jìn)行。

第二，燃油稅的新設(shè)標(biāo)志著加油不上路的個(gè)體和企業(yè)的負(fù)擔(dān)增加，并直接侵害了其利益。因此，在改革過程中如何對這類群體進(jìn)行補(bǔ)償成為重點(diǎn)。為解決這一問題，我們可以通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來解決。通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付及時(shí)的處理征收和返還的關(guān)系。首先，我們應(yīng)當(dāng)在公平公正的基礎(chǔ)上，科學(xué)的進(jìn)行用油基數(shù)核定，從而合理的制定返還標(biāo)準(zhǔn);其次，一切通過財(cái)政預(yù)算和財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行相應(yīng)的返還、操作進(jìn)行返還，防止貪污等行為的發(fā)生;最后，明確返還責(zé)任，對非法行為嚴(yán)懲不貸。所以，積極對政府間的分級財(cái)政轉(zhuǎn)移制度進(jìn)行完善，是對我國進(jìn)行城市道路稅費(fèi)體制改革的重要措施。

三、結(jié)束語

隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展和擴(kuò)大，以及人們生活水平改善后汽車數(shù)量的猛增和人們出行方式的改變，我國各大小城市出現(xiàn)交通擁堵的狀況，為解決這一問題，我國對城市交通建設(shè)投入大量資金，但城市道路建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于車輛的增加量，城市交通擁堵問題出現(xiàn)一段時(shí)間好轉(zhuǎn)之后的再次凸顯。甚至某些大城市的交通擁堵問題更加嚴(yán)重，并帶來了一系列的社會問題。如何解決城市交通擁堵問題，實(shí)現(xiàn)城市道路資源的優(yōu)化配置，成為當(dāng)下公共管理急需解決的公共問題。

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基金項(xiàng)目：本文系遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項(xiàng)目“二線城市交通擁堵稅執(zhí)行可行性分析——以遼寧大連為例”（W2015032）的階段性成果。