文/林治愛

創(chuàng)新生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)機(jī)制初探

文/林治愛

建寧縣是福建母親河閩江的正源頭。“十二五”期間，縣委、縣政府高度重視建寧的生態(tài)建設(shè)，提出了生態(tài)立縣、生態(tài)強(qiáng)縣的戰(zhàn)略。2008年，建寧縣遭受了50年來最嚴(yán)重的雨雪冰災(zāi)害，全縣森林生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，保護(hù)建寧縣生態(tài)公益林生態(tài)環(huán)境安全面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

一、生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)現(xiàn)狀

建寧縣從2001年起共建設(shè)生態(tài)公益林面積為62.3萬畝，其中國家重點(diǎn)公益林面積61.8萬畝，省級重點(diǎn)公益林面積0.5萬畝。建寧縣政府通過：股份均山，聯(lián)戶管護(hù)；責(zé)任承包，專業(yè)管護(hù)；相對集中，委托管護(hù)等三種模式開展生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)。經(jīng)過幾年來全縣上下的共同努力，基本解決了林業(yè)工作中長期以來沒有解決好的許多困難和問題，促使林業(yè)生態(tài)煥發(fā)新的活力，取得了明顯成效，為創(chuàng)新生態(tài)林業(yè)發(fā)展機(jī)制、解決“三農(nóng)”問題找到了新的突破口和有效途徑，改革取得的成效和意義逐漸顯現(xiàn)。體現(xiàn)在：一是建設(shè)管護(hù)責(zé)任主體得到充分落實(shí)。村級組織作為建設(shè)管護(hù)主體得以全面落實(shí)。二是森林資源保護(hù)機(jī)制得到有效創(chuàng)新。生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革到位后，“三防”體系建設(shè)明顯改善。生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革，使生態(tài)公益林的集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上得到了實(shí)現(xiàn)。通過補(bǔ)償資金分成和部分林木產(chǎn)品收益，使村集體有了長期、穩(wěn)定的收入，維持了日常管理的必要開支，保障了農(nóng)村基層組織作用的發(fā)揮。

隨著商品林改革的完成和收益的提高，生態(tài)公益林建設(shè)出現(xiàn)了主體不落實(shí)、補(bǔ)償不到位、監(jiān)管責(zé)任不明確、利用難、實(shí)施難等新的問題。主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

1、落實(shí)生態(tài)公益林保護(hù)監(jiān)管責(zé)任不明確。生態(tài)公益林主體虛置，管護(hù)只是少數(shù)護(hù)林員在管，廣大村民沒有積極性，一些地方出現(xiàn)了零星盜伐和監(jiān)守自盜的現(xiàn)象。

2、護(hù)林員隊(duì)伍管理，落實(shí)管護(hù)責(zé)任不到位，責(zé)任追究不完善。由于監(jiān)管責(zé)任不明確，誰來監(jiān)管、怎么監(jiān)管？沒有明確的規(guī)定要求，造成監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)。

3、生態(tài)公益林的管理工作不夠到位。2003年省委、省政府全面啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革，主要改革對象是商品林。當(dāng)時(shí)考慮到生態(tài)公益林十分敏感，商品林改革任務(wù)十分繁重，所以暫時(shí)沒有將生態(tài)公益林列入改革范圍，而是集中精力抓商品林改革，生態(tài)公益林的管理工作不夠到位。

4、保護(hù)措施實(shí)效不好。由于主體不落實(shí)、政策不明朗，誰來利用、怎么利用的問題始終沒有得到很好解決。所以，在商品林改革基本完成之后，如何加快生態(tài)公益林的改革，創(chuàng)新保護(hù)措施已成為當(dāng)前深化林改迫切需要解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

5、補(bǔ)償資金的使用不規(guī)范。由于沒有落實(shí)主體，補(bǔ)償只能補(bǔ)到村里和護(hù)林員，廣大林農(nóng)沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

二、創(chuàng)新生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)機(jī)制與措施

創(chuàng)新生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)機(jī)制核心是要進(jìn)一步落實(shí)管護(hù)主體，建立責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的建設(shè)管護(hù)機(jī)制，依法維護(hù)好林權(quán)所有者的權(quán)益。在保護(hù)的前提下，引導(dǎo)科學(xué)利用，概括講就是：落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用。

1、創(chuàng)新生態(tài)公益林的建設(shè)管護(hù)機(jī)制

（1）落實(shí)生態(tài)公益林保護(hù)監(jiān)管責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站按照各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與各村委簽訂《生態(tài)公益林行政管護(hù)責(zé)任書》的要求，落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，督促村集體組織建立監(jiān)管責(zé)任制；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站把生態(tài)公益林的各項(xiàng)建設(shè)、管護(hù)責(zé)任落實(shí)到林權(quán)業(yè)主、村級監(jiān)管組織和護(hù)林員身上，明確了主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和護(hù)林責(zé)任，層層抓落實(shí)。同時(shí)實(shí)行林業(yè)站人員分片包干監(jiān)管護(hù)林員的責(zé)任制度，通過管理責(zé)任區(qū)劃分，將責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人，落實(shí)到具體山頭地塊，實(shí)行轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林全程監(jiān)控。

（2）強(qiáng)化護(hù)林員隊(duì)伍管理，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。一是健全完善的護(hù)林員隊(duì)伍。要求村集體組織和國營林業(yè)單位建立公平、公開、公正的護(hù)林員競聘制度，明確護(hù)林員選聘條件，選擇有責(zé)任心、有威信、身體健康、熟悉生態(tài)公益林山場的村民為護(hù)林員。護(hù)林員由村委會(huì)統(tǒng)一組織招聘，村民代表大會(huì)通過，并經(jīng)林業(yè)站審核后錄用，人員確定后林業(yè)站要督促村級組織對護(hù)林員名單、護(hù)林山場范圍、護(hù)林面積、管護(hù)資金等情況進(jìn)行公示。對管護(hù)到期、更換和增補(bǔ)的護(hù)林員要嚴(yán)格按照程序選聘生態(tài)公益林護(hù)林員，把居住鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的護(hù)林員（在10分鐘左右能趕到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撲火隊(duì)伍中。嚴(yán)禁村級主干作為村集體生態(tài)公益林護(hù)林員；嚴(yán)禁把聘用護(hù)林員作為一種福利照顧人。二是建立護(hù)林員管護(hù)責(zé)任制度。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站要督促、協(xié)助村、國營林業(yè)單位與護(hù)林員簽訂《生態(tài)公益林護(hù)林員管護(hù)合同書》，明確護(hù)林員管護(hù)的四至范圍、落實(shí)管護(hù)責(zé)任和義務(wù)。三是強(qiáng)化培訓(xùn)。要通過培訓(xùn)提高護(hù)林員素質(zhì)，確保管護(hù)質(zhì)量。四是建立護(hù)林員例會(huì)制度。通過例會(huì)匯報(bào)情況，反饋意見，總結(jié)護(hù)林成效和安排下一步工作。五是建立嚴(yán)格的護(hù)林員督查考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、國營林業(yè)單位和村級組織履行各自職責(zé)，定期、不定期考核護(hù)林員管護(hù)情況，對考核不稱職的護(hù)林員及時(shí)辭退、更換，切實(shí)將生態(tài)公益林的管護(hù)責(zé)任落實(shí)到位。

（3）強(qiáng)化生態(tài)公益林的檔案管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站和國營林業(yè)單位根據(jù)本年度內(nèi)因火災(zāi)、病蟲害、征占用林地等實(shí)際情況的變化，及時(shí)調(diào)整更新生態(tài)公益林小班因子、征占用林地的調(diào)進(jìn)調(diào)出，使生態(tài)公益林的檔案管理資料始終處于最新狀態(tài)。

2、規(guī)范補(bǔ)償資金的使用

（1）加快補(bǔ)償費(fèi)的撥付進(jìn)度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任感，提高工作效率，每年一月份前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站和國營林業(yè)單位要根據(jù)檢查驗(yàn)收情況，并按照村民代表大會(huì)通過的補(bǔ)償資金分配方案，及時(shí)上報(bào)上年度的護(hù)林員工資、村級組織監(jiān)管費(fèi)和林權(quán)所有權(quán)利人的生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)，上報(bào)表格必須經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽字，林業(yè)局資源站和財(cái)務(wù)股在認(rèn)真審核后，及時(shí)、足額地把護(hù)林員工資和補(bǔ)償費(fèi)撥付到護(hù)林員、林農(nóng)和村級組織手中。對補(bǔ)償性支出必須實(shí)行?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁任何單位截留和挪用補(bǔ)償費(fèi)；嚴(yán)禁以護(hù)林員名義私分護(hù)林員工資；嚴(yán)禁巧立名目私分補(bǔ)償款。對違反規(guī)定的將按有關(guān)規(guī)定處理，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)處理。

（2）強(qiáng)化糾紛調(diào)解。山權(quán)、林權(quán)存在糾紛，一時(shí)又難以調(diào)解無法撥付下去的，可暫緩撥付，待糾紛調(diào)解后再補(bǔ)撥付，但應(yīng)將糾紛情況和調(diào)解情況上報(bào)縣林業(yè)局并記錄在案。

（3）進(jìn)一步督促規(guī)范村級監(jiān)管費(fèi)的使用。村集體組織監(jiān)管費(fèi)是指撥給村集體，用于從事重點(diǎn)公益林管護(hù)宣傳、防火防盜、防病蟲害、監(jiān)管護(hù)林員、管護(hù)質(zhì)量檢查及造林補(bǔ)植撫育等支出。絕不允許一刀切用于村干部補(bǔ)貼，更不允許私分。如當(dāng)年發(fā)生有較大的森林火災(zāi)或其它毀林現(xiàn)象時(shí)，村級監(jiān)管費(fèi)應(yīng)首先用于更新造林，不得它用。

（4）用好生態(tài)公益林直接管護(hù)費(fèi)資金。隨著生態(tài)公益林直接管護(hù)費(fèi)的提高，要督促村級組織更加科學(xué)、合理地配備護(hù)林員人數(shù)，適當(dāng)提高護(hù)林員工資待遇，調(diào)動(dòng)護(hù)林員工作積極性。

3、加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)的自查工作

每年底由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、國營林業(yè)單位和村委會(huì)組織人員對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林進(jìn)行自查，加強(qiáng)管理。

自查內(nèi)容：一是對所有護(hù)林員的管護(hù)成效，逐個(gè)小班進(jìn)行全查。二是對生態(tài)公益林質(zhì)量、數(shù)量變換情況進(jìn)行檢查。主要檢查由于森林火災(zāi)、森林病蟲害、林木采伐、林地征占用、亂捕濫獵等原因引起的森林資源數(shù)量、質(zhì)量的變化。三是對森林生態(tài)效益補(bǔ)償性支出兌現(xiàn)和使用情況進(jìn)行檢查。主要檢查可分給所有者補(bǔ)償費(fèi)、村集體組織監(jiān)管費(fèi)、直接管護(hù)費(fèi)的使用情況。四是對工作實(shí)施情況進(jìn)行檢查。主要包括：是否編制管護(hù)細(xì)則、建立獎(jiǎng)懲制度；是否對護(hù)林員和護(hù)林監(jiān)管員進(jìn)行定期考核；管護(hù)人員是否建立巡山記錄，巡山記錄是否完整；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是否簽訂行政責(zé)任書，縣林業(yè)局是否與承擔(dān)管護(hù)任務(wù)的國營林業(yè)單位簽訂重點(diǎn)公益林管護(hù)責(zé)任書；村委會(huì)是否與護(hù)林監(jiān)管員簽訂監(jiān)管責(zé)任書，與護(hù)林員或聯(lián)戶代表或委托管護(hù)單位簽訂管護(hù)合同，國營林業(yè)單位是否與護(hù)林員簽訂管護(hù)合同。

自查方法：一是以小班為單位，持林業(yè)基本圖和生態(tài)公益林一覽表，逐個(gè)小班進(jìn)行全查。登記遭受破壞的小班變化情況表；對地類發(fā)生變化的小班，進(jìn)行變化調(diào)查，登記小班變化卡片。二是以村為單位，查護(hù)林員考勤、管理情況，查補(bǔ)償性支出使用情況。三是自查中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)上報(bào)當(dāng)?shù)卣涂h林業(yè)局，林業(yè)局將組織人員進(jìn)行復(fù)查。四是林業(yè)站人員實(shí)行責(zé)任區(qū)監(jiān)管制度，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站應(yīng)對管護(hù)者每年的管護(hù)成效進(jìn)行檢查、考核，合格者按照程序給予續(xù)聘，對因故意或重大過失而未按照管護(hù)責(zé)任書規(guī)定履行管護(hù)義務(wù)的不予支付其直接管護(hù)費(fèi)并應(yīng)及時(shí)終止合同，所扣的資金用于重點(diǎn)生態(tài)公益林的造林、補(bǔ)植和撫育。對護(hù)林員管護(hù)合同期滿的，原則上實(shí)行護(hù)林員一年一聘制，管護(hù)合同一年一簽訂。續(xù)聘的人員要繼續(xù)落實(shí)管護(hù)責(zé)任，新招聘護(hù)林員要按照規(guī)定的程序確定管護(hù)者和落實(shí)管護(hù)責(zé)任。五是各有關(guān)單位自查結(jié)束后，填報(bào)自查表及形成自查報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括：森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用情況、經(jīng)驗(yàn)和做法；自查工作組織開展情況，自查結(jié)果；存在問題及建議。并于每年12月30日前交縣林業(yè)局資源站匯總，一并上報(bào)市林業(yè)局和省林業(yè)廳。

4、開展生態(tài)公益林的利用研究

（1）健全公益林建設(shè)、管護(hù)利用的配套政策。深化林權(quán)制度改革，堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新，穩(wěn)定生態(tài)公益林的所有權(quán)，擴(kuò)大使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)；積極開發(fā)生態(tài)公益林林下資源及景觀資源，提高生態(tài)林的綜合開發(fā)利用水平。

（2）完善生態(tài)公益林的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。把生態(tài)公益林的林下種植與養(yǎng)殖作為重中之重，發(fā)展非木利用與森林景觀開發(fā)。

（3）充足生態(tài)補(bǔ)償資金，加大生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)的資金投入。完善省、市、縣三級生態(tài)公益林補(bǔ)償基金使用制度，增加預(yù)算，充足地方森林生態(tài)補(bǔ)償資金，增加生態(tài)公益林的建設(shè)管護(hù)補(bǔ)償資金。

（4）加強(qiáng)生態(tài)公益林的應(yīng)用研究，提高生態(tài)公益林的利用效率。圍繞生態(tài)公益林的建設(shè)管護(hù)，積極開展病蟲害監(jiān)測、防治技術(shù)研究，加強(qiáng)監(jiān)測。推廣應(yīng)用新技術(shù)、新經(jīng)驗(yàn)，提高生態(tài)公益林利用的經(jīng)濟(jì)效益。

秀美山川，離不開對資源的建設(shè)保護(hù)，在建設(shè)保護(hù)好森林資源的同時(shí)還應(yīng)考慮資源的利用利益。通過加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)措施及機(jī)制創(chuàng)新，建寧縣生態(tài)公益林建設(shè)管護(hù)工作日趨完善，成效顯著，為建寧縣創(chuàng)建國家級生態(tài)縣作出一定的貢獻(xiàn)。

（作者單位：建寧縣林業(yè)局）

責(zé)任編輯/洪志猛