從沖突到合謀：城管與攤販的交往邏輯

劉 升（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

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從沖突到合謀：城管與攤販的交往邏輯

劉 升
（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

摘 要：探討了社會(huì)治理議題中城管與街頭攤販關(guān)系從沖突到合謀的外在表現(xiàn)和內(nèi)在形成機(jī)制。以漢正街城管執(zhí)法人員為研究對(duì)象，通過(guò)參與觀察和案例分析，以動(dòng)態(tài)視角考察城管隊(duì)員的一線執(zhí)法行為，指出城管隊(duì)員作為政府執(zhí)法者在進(jìn)行社會(huì)治理過(guò)程中，因其執(zhí)法權(quán)利受到來(lái)自各方制約以至于其為順利完成任務(wù)而與攤販合謀，成為當(dāng)前城市管理中的常見(jiàn)現(xiàn)象。最后，攤販的存在是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，政府應(yīng)承認(rèn)攤販存在的必要性，變“清理”為“管理”，從而提高社會(huì)治理水平，減少社會(huì)沖突。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；攤販；沖突；合謀；交往邏輯；城市社會(huì)治理

一、導(dǎo)論

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”以“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”，進(jìn)而構(gòu)建“有效的政府治理”。尤其是如何通過(guò)源頭治理緩解社會(huì)緊張度，克服社會(huì)離散度，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同度，重建社會(huì)信任度［1］。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)正進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代。但在城市治理領(lǐng)域，卻由于城管與攤販之間暴力沖突的頻頻出現(xiàn)，使得城管已成為社會(huì)沖突的高發(fā)地帶，引起國(guó)家和社會(huì)的高度關(guān)注。因此，對(duì)城管的研究已不僅是關(guān)系到上百萬(wàn)城管和2 553萬(wàn)左右［2］的個(gè)體攤販，更是關(guān)系到“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大問(wèn)題。

在學(xué)術(shù)界，城管問(wèn)題已引起包括行政管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多個(gè)學(xué)科的關(guān)注。隨著“暴力執(zhí)法”和“野蠻執(zhí)法”的不斷出現(xiàn)，城管執(zhí)法方式因事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和市民權(quán)益等重大問(wèn)題而成為眾多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。但在當(dāng)前對(duì)城管的研究中，相關(guān)文章雖多，但由于缺乏有深度的經(jīng)驗(yàn)觀察，造成研究一直停留在“沖突”的單一視角，對(duì)城管的研究要么是對(duì)純粹事實(shí)的泛泛而談和理論對(duì)策分析，要么是在西方理論框架下的填充式解釋，導(dǎo)致研究雷同化現(xiàn)象嚴(yán)重。相對(duì)而言，陳那波、盧施羽的研究較好地結(jié)合了經(jīng)驗(yàn)，但其經(jīng)驗(yàn)材料只注重于靜態(tài)層面的描述，缺少對(duì)城管執(zhí)法的動(dòng)態(tài)考察［3］，而汪演元雖發(fā)現(xiàn)城管與相對(duì)人（洗車(chē)店）之間存在合作，但其基于城管自由裁量權(quán)過(guò)大，埃里克森假說(shuō)的解釋明顯單薄［4］。不同于以往的研究，本文通過(guò)對(duì)城管治街的參與式實(shí)地研究，采用動(dòng)態(tài)視角，發(fā)現(xiàn)城管作為街頭官僚①，在執(zhí)法過(guò)程中從執(zhí)行上級(jí)“清攤”政策到自己制定“管攤”政策的變化，由于城管內(nèi)在制度上的不足導(dǎo)致其行政與執(zhí)法的模糊，從根本上限制了城管隊(duì)員的行為，而外在又受到國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的壓力，城管隊(duì)員無(wú)法長(zhǎng)期維持地方政府的“清攤”政策，不得不利用自由裁量權(quán)通過(guò)重新理解和制定上級(jí)政策，從“清攤”的“暴力式執(zhí)法”走向“管攤”的“協(xié)商式執(zhí)法”，以在法制資源不足的情況下完成行政任務(wù)。因此，“沖突”只是城管與攤販之間的變態(tài)，“合謀”才是城管與攤販之間的常態(tài)。

本文的創(chuàng)新在于：一方面，不同于當(dāng)前學(xué)界單一的“沖突”視角，本文提出了理解城管與攤販關(guān)系的一個(gè)新視角——“合謀”；另一方面，在理論層面，不同于傳統(tǒng)理論研究中認(rèn)為街頭官僚利用自由裁量權(quán)制定政策是出于執(zhí)法主體的個(gè)體“自由”，本文立足于中國(guó)國(guó)情，以有中國(guó)特色的城管作為研究對(duì)象，提出城管體制改革中內(nèi)在制度的不足和國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的外在壓力是城管重新制定政策的內(nèi)在機(jī)制，嘗試證明街頭官僚自由裁量權(quán)中的“不自由”因素，拓展對(duì)街頭官僚的研究。

二、從沖突到合謀：城管與攤販關(guān)系的演變

（一）治理之前：“叢林法則”下的街道

漢正街地處我國(guó)H省省會(huì)城市的中心地帶，雖是一條內(nèi)街，但因位于市中心，附近聚集了眾多商鋪、公司和家屬樓，人流量大，由此制造了巨大的市場(chǎng)需求，優(yōu)越的地理區(qū)位使這條300多米長(zhǎng)的街面上一度聚集著大大小小100多個(gè)攤販。因漢正街不屬于城市主干道，所以在2013年之前并不在城管的管轄范圍，在那個(gè)特殊的攤販自治階段，攤販之間根據(jù)實(shí)力構(gòu)建了漢正街的內(nèi)部秩序：按照“叢林法則”，五六個(gè)混混群體憑借自己的暴力資源，占據(jù)了漢正街最好的位置，且相互經(jīng)常出現(xiàn)因搶位置打架的情況，其他攤販則依實(shí)力排開(kāi)，老人、殘疾人等弱勢(shì)群體只能占據(jù)邊角位置。

漢正街因?qū)嵭小皡擦址▌t”，結(jié)果出現(xiàn)了“混混治街”的情況。但這種治理模式引起了社會(huì)各界的普遍不滿，漢正街上的正規(guī)商鋪投訴攤販采用不納稅的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)，街上的小攤販也投訴受到混混欺壓，市民投訴漢正街道路堵塞、走路行車(chē)不便，附近住戶投訴攤販聲音嘈雜和油煙污染，衛(wèi)生部門(mén)抱怨?jié)h正街?jǐn)傌渷y扔垃圾，公安部門(mén)抱怨?jié)h正街經(jīng)常出現(xiàn)因爭(zhēng)奪路面的打架斗毆……接踵而至的投訴甚至上訪給地方政府帶來(lái)了巨大的治理壓力，加上漢正街位于市中心，屬于城市“臉面”。因此，地方政府終于在各種壓力之下決定以徹底取締漢正街的“馬路市場(chǎng)”，清理街上所有攤販的方式“一勞永逸”地治理漢正街。

（二）治理之初：利益碰撞下的“沖突”

2013年10月，隨著地方政府正式將漢正街的治權(quán)移交給城管大隊(duì)，漢正街的城管治理時(shí)代開(kāi)始，這也代表著國(guó)家力量正式介入對(duì)漢正街?jǐn)傌湹闹卫?。盡管面臨政府要求盡快全面清理攤販的壓力，但城管由于自身權(quán)利不足，因此在進(jìn)入漢正街之初，并沒(méi)有立刻動(dòng)用“硬”的暴力方式驅(qū)逐攤販，而是采用了“軟”的說(shuō)服教育、張貼告示等方式進(jìn)行先期宣傳，讓攤販自行離開(kāi)，但對(duì)于街道上的攤販而言，擺攤構(gòu)成這些人的“生存型經(jīng)濟(jì)”，放棄擺攤就意味著失去收入，對(duì)其中一些老人、婦女、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)人群而言，擺攤有可能是他們的唯一收入?！霸跀傌溈磥?lái)，城管人員控制的不僅僅是他們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更是他們的生存空間。”［5］因此，在沒(méi)有得到有效就業(yè)安置的情況下，攤販對(duì)城管的勸離教育并不買(mǎi)賬，城管1周多的“文明執(zhí)法”幾乎沒(méi)有使一個(gè)攤販自動(dòng)離開(kāi)。

到第2周，城管“柔性執(zhí)法”毫無(wú)效果，面對(duì)政府限期全面清理攤販的“壓力型體制”，作為政府一線人員的城管隊(duì)員只能強(qiáng)制清理街道，否則城管隊(duì)員就可能失去工作（案例1），因此，在城管與攤販利益完全相反的情況下，雙方的利益無(wú)法協(xié)商，“暴力執(zhí)法”成為城管解決問(wèn)題的主要手段。于是，城管大隊(duì)?wèi){借地方政府的支持，聯(lián)合公安、工商、維穩(wěn)等相關(guān)部門(mén)，借助他們的執(zhí)法權(quán)利，集中起上百人的執(zhí)法隊(duì)伍，在做足法律準(zhǔn)備之后，城管聯(lián)合各部門(mén)對(duì)漢正街實(shí)行強(qiáng)制性“聯(lián)合執(zhí)法”，執(zhí)法當(dāng)天強(qiáng)制扣押攤販經(jīng)營(yíng)工具30多個(gè)，其余攤販見(jiàn)勢(shì)紛紛離開(kāi)。在此過(guò)程中，城管人員雖準(zhǔn)備充分，但仍因攤販的抵抗而發(fā)生了一起較嚴(yán)重的暴力沖突，導(dǎo)致1名攤販和2名城管隊(duì)員受傷。

案例1：在清理中，城管隊(duì)員在扣押一個(gè)老人的攤位過(guò)程中，老人表示：“我們要吃飯，你們不讓擺攤，我們?cè)趺椿睿?！”城管雖同情老人，但也只能無(wú)奈的表示：“你們（攤販）要吃飯，我們（城管）也要吃飯！這是我們的工作?。ú蛔鼍蜎](méi)有飯吃！）”最終強(qiáng)制將老人的推車(chē)扣押。

城管的“暴力式強(qiáng)制執(zhí)法”雖然引出很多問(wèn)題，但卻非常有效率，不到半天時(shí)間，原本聚集了上百個(gè)攤位的漢正街被迅速清理干凈。

（三）沖突之后：基于共同利益的“合謀”

漢正街經(jīng)過(guò)一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式“聯(lián)合執(zhí)法”的突擊清理，確實(shí)在很短的時(shí)間內(nèi)清理了攤販。但很快，攤販的“反撲”接踵而至，由于處于被管理者的地位使得攤販不可能采取直接對(duì)抗城管的方式，但在開(kāi)放的街頭空間中，執(zhí)法者的空間權(quán)力高度分散，使得相對(duì)人有了和執(zhí)法者博弈的空間基礎(chǔ)，于是，以廣闊的街頭空間為陣地，攤販與城管開(kāi)展了持久“游擊戰(zhàn)”。在攤販聚集時(shí)代，城管自然可以通過(guò)大規(guī)模的“聯(lián)合執(zhí)法”進(jìn)行集中清理，一旦攤販被打散，分散到各個(gè)街道的各個(gè)角落，城管運(yùn)動(dòng)式的“聯(lián)合執(zhí)法”就難以取得明顯效果，而依靠城管隊(duì)員在街頭的“嚴(yán)防死守”同樣無(wú)法應(yīng)對(duì)數(shù)量眾多、高度分散和流動(dòng)的攤販。在這場(chǎng)城管與攤販的“貓鼠游戲”中，由于城管執(zhí)法資源的匱乏，城管隊(duì)員無(wú)法有效擔(dān)當(dāng)其所應(yīng)有的“守門(mén)人身份”［6］，其不可能守住數(shù)量眾多的攤販，且一旦遇到檢查，攤販的存在將給城管帶來(lái)巨大的行政考核壓力。于是，出于減輕自己工作壓力和方便管理的目的，在進(jìn)行了幾個(gè)月的游擊戰(zhàn)之后，城管不得不改變執(zhí)法方式，由“暴力式執(zhí)法”改為“協(xié)商式執(zhí)法”，通過(guò)與攤販“合作”的方式治理街道。

城管與攤販“合作”的方式主要是提前“打招呼”和互相“給面子”，在平時(shí)，只要沒(méi)有檢查和市民投訴，城管大多不再主動(dòng)清理攤販，給攤販留下一定的生存空間；而到了新年、國(guó)慶以及各種檢查的時(shí)候，城管會(huì)主動(dòng)“打招呼”，告知攤販要檢查，讓他們?cè)诠潭〞r(shí)間“休息”，攤販也會(huì)“給面子”去休息，通過(guò)城管與攤販“合作”“布景”的方式應(yīng)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作檢查（案例2）。

案例2：有一次，城管大隊(duì)得知消息，市長(zhǎng)當(dāng)天可能要檢查漢正街一帶的道路情況，于是，漢正街的城管緊急出動(dòng)，讓街上每個(gè)攤販當(dāng)天“休息”，其中1個(gè)攤販抱怨說(shuō)：“這剛擺出來(lái)，還沒(méi)做生意呢，這個(gè)月怎么檢查這么多??！”城管中隊(duì)長(zhǎng)也只能非常抱歉地說(shuō)：“不好意思，剛剛接到的通知，市長(zhǎng)要檢查，給個(gè)面子，今天休息，明天再來(lái)。”同時(shí)也不忘威脅地說(shuō)一句：“如果讓市長(zhǎng)拍到你擺攤，你今年就都不要擺了?！币宦废聛?lái)，經(jīng)過(guò)“勸說(shuō)”，漢正街的所有攤販都收攤“休息”，甚至一個(gè)天天躺在街上乞討的老人也在城管中隊(duì)長(zhǎng)“建議”之下，識(shí)趣地收拾東西離開(kāi)，整個(gè)漢正街的攤販在片刻間都消失了。第二天沒(méi)有了檢查，攤販和乞丐又都準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)，漢正街恢復(fù)了往日的熱鬧。

對(duì)城管而言，與攤販“合作”可使他們?cè)诟鞣N檢查中通過(guò)“布景”的方式更加輕松地完成任務(wù)而避免不必要的沖突，在資源不足的情況下完成任務(wù)，同時(shí)可以通過(guò)這些攤販充當(dāng)“線人”角色，以獲取一些其他攤販的個(gè)人信息，從而使自己的工作環(huán)境更加安全和方便，易于掌控。對(duì)于攤販而言，與城管“合作”也有利于他們做生意，不用像以前那樣擔(dān)驚受怕，東躲西藏。由此，“合作”實(shí)現(xiàn)了城管與攤販雙方的利益最大化，并構(gòu)成城管與攤販之間的常態(tài)關(guān)系。

作為一種非正式治理手段，因城管與攤販的這種“合作”關(guān)系并不被法律和制度所承認(rèn)，甚至城管的行為已構(gòu)成法律和制度上所不允許的“不作為”，所以稱這種“合作”為“合謀”。

當(dāng)然，城管與攤販的“合謀”，并不代表雙方不會(huì)發(fā)生沖突，城管與攤販的合謀是基于雙方的共同需要，所以，如果有一方破壞了這種默契，雙方仍然會(huì)爆發(fā)沖突，在《我是城管》中就有一個(gè)案例：攤販們拿著菜刀追殺城管：“他媽的城管，老子以為又是什么省長(zhǎng)市長(zhǎng)來(lái)了清理一兩天，老子配合來(lái)著，可這回十多天了還不讓擺，老子不要養(yǎng)家糊口了？我砍死你個(gè)城管！”［7］

三、城管與攤販“合謀”的形成機(jī)制：內(nèi)外力下的交互作用

對(duì)于城管與攤販而言，沖突對(duì)雙方有害，但是否選擇“合謀”，其主動(dòng)權(quán)主要掌握在作為管理者的城管手中，而現(xiàn)實(shí)層面，城管將政府的“清街”政策重新制定為“管街”政策，是城管利用自由裁量權(quán)的行為，也是城管主動(dòng)改善與攤販關(guān)系的行為，而城管之所以選擇這樣做，主要是出于其內(nèi)部制度構(gòu)建的不足和外部國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)壓力下的共同作用。

（一）制度構(gòu)建不足是城管“合謀”的內(nèi)在核心

城管機(jī)構(gòu)作為國(guó)家“行政管理體制改革”的產(chǎn)物，從其成立開(kāi)始，在制度設(shè)置層面就面臨行政與法制的模糊而帶來(lái)的制度構(gòu)建不足的困境，這直接導(dǎo)致了城管機(jī)構(gòu)在定位、職權(quán)、配置、工作內(nèi)容等方面的模糊和在執(zhí)法權(quán)利、資源和資格上的不足。

改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)步入多元化社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)民入城、職工下崗和一系列的市場(chǎng)化改革等措施讓城市中出現(xiàn)了大批攤販，社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生來(lái)源多元化，面對(duì)越來(lái)越無(wú)序的社會(huì)秩序，國(guó)家傳統(tǒng)中僵硬的科層制行政體系和規(guī)范化的法制體系都無(wú)法有效與其對(duì)接，因而出現(xiàn)了“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”的情況，面對(duì)這一治理危機(jī)，國(guó)家出于對(duì)社會(huì)秩序的高度關(guān)注和對(duì)維持秩序的過(guò)分自我化，使其決定成立城管這一綜合行政執(zhí)法部門(mén)來(lái)與社會(huì)進(jìn)行對(duì)接，以彌補(bǔ)社會(huì)中出現(xiàn)的“權(quán)力真空”。但從成立之初，城管就在制度建設(shè)中出現(xiàn)了問(wèn)題，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理，城管前所未有地打破了“部門(mén)專權(quán)”和“條塊分割”等傳統(tǒng)行政制度，進(jìn)行重新分工，但由于城管制度缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)，憑空制造的城管同樣面臨部門(mén)歸屬、職權(quán)劃分、法律依據(jù)等一系列新問(wèn)題，出現(xiàn)了“‘相對(duì)集中處罰權(quán)’改革也好，‘綜合行政執(zhí)法’試點(diǎn)也好，目的都是要解決‘職責(zé)交叉’‘多頭管理’‘依法打架’的問(wèn)題，可是，為了解決這個(gè)問(wèn)題而推行的改革活動(dòng)本身同樣面臨職責(zé)交叉和多頭管理”［8］。

“制度賦予事物同一性?；谏鐣?huì)的類比將具體的物質(zhì)分門(mén)別類，并給它們附加了道德和政治的內(nèi)涵?！保?］而城管制度由于缺乏清晰的制度指導(dǎo)，使其制度改革本身由于違背了制度的同一性而造成其政治內(nèi)涵的模糊。如城管部門(mén)在設(shè)置上大都直接屬于市或縣一級(jí)的地方政府［10］，直屬當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)管轄，執(zhí)行地方行政機(jī)關(guān)的行政命令，但行政機(jī)構(gòu)本身卻不能為其提供足夠的執(zhí)法權(quán)利，作為城管主要執(zhí)法依據(jù)的《行政處罰法》規(guī)定本身已經(jīng)違反行政“職權(quán)法定”的原則，缺乏正當(dāng)性與合法性［11］，即便是指導(dǎo)城管執(zhí)法的地方性規(guī)章文件，其行政執(zhí)法條例一般也沒(méi)有把城管綜合執(zhí)法納入調(diào)控范圍［12］，導(dǎo)致城管制度中行政與法制的模糊，由此造成城管執(zhí)法權(quán)力得不到法制的認(rèn)可與保障。

這種制度內(nèi)部的“先天不足”不但導(dǎo)致城管在法理上和輿論上飽受指責(zé)，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面，城管同樣面臨執(zhí)法的困難。在街頭治理攤販的過(guò)程中，因城管歸屬于行政系統(tǒng)，所以法制系統(tǒng)中屬于執(zhí)法者的法律大部分不適用于城管。如警察在街頭執(zhí)法中可以通過(guò)開(kāi)罰單的方式實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法，執(zhí)法中若受到侵害也有相關(guān)法律保障；而城管則連檢查身份證的權(quán)力都沒(méi)有，也就開(kāi)不了罰單，其執(zhí)法的方式只有當(dāng)場(chǎng)扣押對(duì)方經(jīng)營(yíng)工具，但又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和限制人身自由權(quán)，甚至受到侵害也得不到法律保護(hù)（案例3）。一個(gè)城管隊(duì)長(zhǎng)氣憤地表示：“同樣是執(zhí)法，警察執(zhí)法被打至少是妨礙公務(wù)（罪），我們（城管）被打就最多是民事糾紛?！庇捎诔枪軋?zhí)法無(wú)法得到法制認(rèn)可，案例3中的事情并不少見(jiàn)，甚至出現(xiàn)城管在執(zhí)行政府規(guī)定期間，與攤販發(fā)生沖突卻要城管自行支付對(duì)方醫(yī)藥費(fèi)的情況，這種“流血又流淚”的局面在現(xiàn)實(shí)中極大地打擊了城管隊(duì)員的工作積極性，為城管的“合謀”奠定了基礎(chǔ)。

案例3：在2013年10月漢正街清理攤販的過(guò)程中，有2名城管在查扣1名攤販的燒烤車(chē)時(shí)，被攤販用剪刀刺傷，盡管其中1名城管因手臂受傷較重在醫(yī)院縫了5針，但因城管強(qiáng)制收攤也涉及違法操作，所以最后在警局也只是按民事糾紛處理，處理結(jié)果只是讓雙方互相賠償對(duì)方醫(yī)藥費(fèi)（事后攤販表示沒(méi)錢(qián)，最后也只是由城管大隊(duì)墊付了城管和攤販的醫(yī)藥費(fèi)，事情不了了之）。

機(jī)構(gòu)受制度制約，城管制度構(gòu)建的不足造成城管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和權(quán)限沖突：一方面，城管需要執(zhí)行地方政府規(guī)定的大量工作；另一方面，城管又沒(méi)有相應(yīng)的法律權(quán)利去完成這些工作。面對(duì)這種“職責(zé)失調(diào)”的情況，制度的不足最終影響了制度內(nèi)部城管隊(duì)員的行為。為完成地方政府的任務(wù)，城管隊(duì)員只能選擇與攤販“合謀”，通過(guò)“布景”這種“表面化”的方式來(lái)完成工作。因此，城管“合謀”并非僅僅是個(gè)人自主選擇行為，而是一種在制度不足情況下的機(jī)構(gòu)生存策略。

（二）國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的壓力是城管“合謀”的外在動(dòng)力

1.國(guó)家因素下城管執(zhí)法的“兩難困境”

國(guó)家力量的進(jìn)入打破了混混治理下街道的“叢林法則”，構(gòu)成了城管與攤販的兩派力量。城管作為國(guó)家力量的一線代表，在科層制體系之下，其只要按照政府的要求進(jìn)行管理即可，但是，政府的很多要求本身是矛盾的：一方面，政府要求城管保持街道的干凈通暢，甚至于要求完全沒(méi)有攤販；另一方面，政府要求城管在執(zhí)法過(guò)程中要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，不給政府惹“麻煩”（案例4）。政府自身在構(gòu)建干凈整潔街道的愿望與保證城市弱勢(shì)群體生存、維持社會(huì)穩(wěn)定的要求上發(fā)生沖突，這就導(dǎo)致城管執(zhí)法的無(wú)所適從。對(duì)于城管而言，一方面要清理街道，另一方面要防止沖突和上訪。而實(shí)際上，城管清理攤販，幾乎等同于斷絕對(duì)方生路，也就幾乎不可能不發(fā)生沖突。正如Jowell研究發(fā)現(xiàn)：“執(zhí)行者可能面臨規(guī)則模糊或不同規(guī)則間相互沖突的復(fù)雜環(huán)境。”［13］而在政府的“壓力型體制”之下，城管面臨“做好了不行，做不好也不行”的“兩難困境”，于是，在有限的資源下，面對(duì)不得不完成的任務(wù)，城管只有采用“合謀”的方式來(lái)同時(shí)維護(hù)街道的清潔和社會(huì)的穩(wěn)定。

案例4：漢正街治理之初，城管為了完成政府任務(wù)，采用暴力方式清除了漢正街的所有攤販，但第2天，就有20多個(gè)攤販到當(dāng)?shù)卣显L，要求政府解決他們的生存問(wèn)題，給地方政府造成巨大壓力。于是，地方政府又將皮球踢給城管大隊(duì)，要求城管大隊(duì)想辦法妥善解決，但城管大隊(duì)僅僅是個(gè)執(zhí)法部門(mén)，沒(méi)辦法給這些人安排工作，最終，城管大隊(duì)只有允許一些人繼續(xù)上街?jǐn)[攤，但要求聽(tīng)從城管管理，也就是愿意與城管大隊(duì)“合謀”，一旦政府檢查，這些攤販必須馬上收攤。

2.市場(chǎng)需求下城管的“治理悖論”

攤販的存在首先是一種市場(chǎng)行為，市場(chǎng)需求是攤販存在的基礎(chǔ)。對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)收入和消費(fèi)的研究發(fā)現(xiàn)：“目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭中低收入戶、中等偏下戶和中等收入戶的人口比例為50%，但收入份額在2010年只有36. 2%，消費(fèi)份額只有38. 5%。”［14］由于這些人群的收入較低，所以，攤販經(jīng)濟(jì)能夠滿足底層和普通市民階層的生活需要，廉價(jià)的攤販?zhǔn)袌?chǎng)是他們消費(fèi)品的理想來(lái)源［15］。對(duì)社會(huì)中的中低收入者（包括街頭城管）而言，街頭攤販成為他們“需求型消費(fèi)”的主要來(lái)源（案例5），他們?yōu)閿傌溕嫣峁┝藦V大的生存空間。而城管作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，在無(wú)法有效解決市場(chǎng)需求的情況下，城管的治理最后會(huì)陷入一種“治理悖論”，即“管得越好，事情越多”。由于攤販的存在是由市場(chǎng)需求決定的，城管治理的越嚴(yán)格，越多的攤販被驅(qū)離，留下的攤販就會(huì)有更高的利潤(rùn)，更多的攤販就愿意參與冒險(xiǎn)擺攤。正如馬克思在《資本論》第1卷中引用鄧寧格對(duì)資本的描述中所說(shuō)：“一有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就會(huì)非常膽壯起來(lái)。只要有百分之十的利潤(rùn)，它就會(huì)到處被人使用；有百分之二十，就會(huì)活潑起來(lái)；有百分之五十，就會(huì)引起積極的冒險(xiǎn)。”［16］同時(shí)，攤販的生產(chǎn)資料成本很低，加上處罰力度小，筆者調(diào)研的漢正街，城管的最大權(quán)限也只是暫扣攤販經(jīng)營(yíng)工具15天和上限為200元的罰款，這對(duì)于那些每天純收入高達(dá)數(shù)百至上千元，經(jīng)營(yíng)工具價(jià)值才一兩百元的攤販而言，懲罰并不能起到根本作用，因?yàn)槔麧?rùn)太大，懲罰又沒(méi)有足夠力度，這樣，城管管理得越嚴(yán)格，攤販就越有進(jìn)入街道獲取超額利潤(rùn)的沖動(dòng)。所以，只要有市場(chǎng)需求，有經(jīng)濟(jì)利益，攤販一定會(huì)想辦法進(jìn)入，且通過(guò)貓鼠游戲、聯(lián)合化、沖突擴(kuò)散化、主動(dòng)示弱、討好、利益輸送等各種方法來(lái)對(duì)抗城管。對(duì)此，正如北京的攤販在經(jīng)過(guò)北京城管多年屢次重拳打擊之后，仍然能夠說(shuō)：“可是我們還沒(méi)被趕走?！保?7］

案例5：漢正街上的城管隊(duì)員，在不管吃住和幾乎沒(méi)有任何福利補(bǔ)貼的情況下，正式城管隊(duì)員每月工資不到3 000元，協(xié)勤人員則每月只有不到1600元，因此，從收入來(lái)說(shuō)，城管隊(duì)員，尤其是協(xié)勤人員是當(dāng)之無(wú)愧的中低收入人群，在寸土寸金的市區(qū)，像城管一樣的中低收入者無(wú)法長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)正規(guī)飯店的飯菜價(jià)格，因此，他們的日常三餐都主要依靠街頭攤販提供，所以，城管清理攤販，首先就會(huì)影響到城管以及像他們一樣的社會(huì)中低收入者的生活。

3.社會(huì)監(jiān)督與需求下城管的“自?！?/p>

（1）社會(huì)監(jiān)督限制了城管傳統(tǒng)的“暴力執(zhí)法”方式

一方面，城管過(guò)去確實(shí)由于“暴力執(zhí)法”損害了形象，導(dǎo)致很多人對(duì)他們有偏見(jiàn)；另一方面，媒體刻意將城管“污名化”，通過(guò)“貼標(biāo)簽”的方式渲染城管的暴力行為，形成了群眾對(duì)城管暴力的刻板印象。在當(dāng)前社會(huì)輿論整體對(duì)城管持?jǐn)硨?duì)態(tài)度的環(huán)境下，城管成為話語(yǔ)中絕對(duì)的“弱勢(shì)群體”，由于失去了話語(yǔ)權(quán)，使得城管不要說(shuō)真打人，就是城管沒(méi)打人都有可能被說(shuō)成打人，因此，城管隊(duì)員在執(zhí)法中都要非常小心，生怕被群眾或媒體通過(guò)斷章取義的方式冠上“打人”的帽子，如漢正街城管每次外出執(zhí)法都要自己全程錄像，以防被人“栽贓陷害”。在當(dāng)前社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)語(yǔ)境下，加上現(xiàn)今手機(jī)等拍照和通信工具的普及，城管傳統(tǒng)的“暴力式執(zhí)法”越來(lái)越難以執(zhí)行。

（2）社會(huì)需求結(jié)構(gòu)讓城管的“合謀”成為需要

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2013年我國(guó)基尼系數(shù)為0. 473，已經(jīng)是一個(gè)社會(huì)收入差距較大的社會(huì)，不同收入群體對(duì)攤販形成了不同的看法，一般而言，高收入群體因很少在攤販那里購(gòu)物，他們更想要寬闊干凈的馬路，而低收入群體更想從攤販那里買(mǎi)到便宜的商品，所以雙方需求構(gòu)成矛盾，這種矛盾集中體現(xiàn)在了城管身上。城管不清理攤販，高收入群體會(huì)不斷投訴，行政體系的科層制壓力迫使城管必須解決這些訴求，而在實(shí)際執(zhí)法中，由于社會(huì)底層民眾對(duì)攤販有需求，社會(huì)底層群眾就容易與攤販結(jié)成“利益共同體”，使他們成為攤販的天然同盟者和支持者（案例6），在城市中，一旦城管與攤販發(fā)生沖突，出于對(duì)相對(duì)弱勢(shì)一方的同情和對(duì)攤販的需要，“在爭(zhēng)議發(fā)生后而情況未明了之前，大多數(shù)普通民眾都會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地站在小攤販即城管相對(duì)人這邊，”［18］攤販就可以借助底層群眾的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，將自己勢(shì)單力薄和違規(guī)違法的“劣勢(shì)”轉(zhuǎn)變成為人民服務(wù)的“優(yōu)勢(shì)”，給城管執(zhí)法造成巨大困難。如在漢正街的日常維護(hù)中，有時(shí)接到群眾舉報(bào)攤販的電話，城管就必須對(duì)攤販進(jìn)行清理，但清理中，又會(huì)遇到攤販和群眾的阻撓，攤販要生存，底層群眾也有需求，正如案例6中所展示的情形一樣，城管無(wú)法管理，只能無(wú)奈地表示：“讓清理（攤販）的是你們，不讓清理（攤販）的也是你們。”

面對(duì)這一社會(huì)矛盾，城管只能采用更加靈活的方式，與攤販“合謀”：一旦接到投訴，城管上街清理，攤販馬上離開(kāi)，在追趕過(guò)程中，城管“努力”追不上攤販，一時(shí)間，不斷上演著“城管來(lái)，攤販走；城管走，攤販回”的“貓鼠游戲”，城管與攤販的街頭追逐變成了“街頭表演”。通過(guò)這種“合謀”，城管驅(qū)趕攤販的工作得以順利完成，攤販生存的需要也得到了滿足，城管與攤販達(dá)成心照不宣的“默契”，彼此配合，以盡量減少?zèng)_突。

實(shí)際上，城管隊(duì)員自身大多也支持?jǐn)傌??！胺钦骄蜆I(yè)市場(chǎng)與正式就業(yè)市場(chǎng)的主導(dǎo)分割方式高度相似，如果弱勢(shì)群體在非正式市場(chǎng)從事低端性工作，那他們?cè)谡骄蜆I(yè)市場(chǎng)上也只能從事同類的工作?！保?9］因此，從就業(yè)形式上，城管中的協(xié)勤人員與街上的攤販都屬非正式就業(yè)人群，其中的不同僅是協(xié)勤屬于正式部門(mén)的非正式就業(yè)，攤販屬于非正式部門(mén)的非正式就業(yè)。終歸而言，街頭協(xié)勤和街頭攤販其實(shí)都是社會(huì)的下層人員，相同的社會(huì)處境使得他們并不愿意清理攤販（案例7），而協(xié)勤實(shí)際上構(gòu)成街頭城管的絕對(duì)主力①筆者調(diào)研的漢正街所在中隊(duì)，1個(gè)中隊(duì)共47人，其中協(xié)勤人員38人，占全部人員的80. 1%。，甚至在筆者調(diào)研的漢正街，還有城管晚上下班之后去當(dāng)攤販的情況。因此，城管從感情上也愿意與攤販“合謀”。

案例6：違建小棚子里弄個(gè)小飯館，我們（城管）3個(gè)人去查，剛說(shuō)限期搬走，還沒(méi)真轟，吃飯的就呼啦一下把我們圍住了。店主把刀拎在手里跟我們說(shuō)話，路人甲乙丙丁都罵我們。記得罵的最多的一句話是：“你們不給窮人活路，窮人賣(mài)飯給窮人吃。你們端了小店，2種窮人都沒(méi)飯吃了?！蔽覀円彩墙拥脚e報(bào)才去的，可當(dāng)時(shí)就被圍著罵。沒(méi)有一個(gè)人來(lái)幫我們說(shuō)一句話。圍觀的也有小區(qū)居民，但當(dāng)時(shí)他們好像一點(diǎn)也不介意小區(qū)環(huán)境，就跟著罵我們［20］。

案例7：2012年在中華路（漢正街隔壁的主路）的一次清理攤販的過(guò)程中，1名協(xié)勤人員在勸說(shuō)1名攤販離開(kāi)時(shí)，該攤販對(duì)該協(xié)勤表示：“×××，你別囂張，今天你是城管，你管我們管的兇，明天你要是下崗了，我們不給你讓地方（擺攤）。”果然，2014年，該協(xié)勤人員因無(wú)法續(xù)簽而下崗，也在當(dāng)?shù)嘏c昔日的被管理者一起擺攤。

四、結(jié)論與建議

綜上，在治理初期，迫于國(guó)家行政的“壓力型體制”，在合法的法制資源不足的情況下，處于官僚體制中的城管隊(duì)員為完成任務(wù)，只有采用非正規(guī)的“暴力執(zhí)法”方式才能快速取得效果，但“暴力執(zhí)法”本身帶來(lái)很多不良后果，也將城管隊(duì)員置于困難和危險(xiǎn)的境地，因此，在治理有一定效果后，身處行政一線的城管隊(duì)員受制于自身制度構(gòu)建中的不足和不斷反彈的社會(huì)和市場(chǎng)壓力，“街頭官僚會(huì)運(yùn)用他們手中的自由裁量權(quán)來(lái)管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得比較容易和安全。”［21］在具體現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為，漢正街城管并沒(méi)有長(zhǎng)期執(zhí)行上級(jí)政府的“清攤”政策，而是根據(jù)具體情境，通過(guò)采取與攤販“合謀”的方式，將更加適應(yīng)街頭環(huán)境的“協(xié)商式執(zhí)法”作為一種常態(tài)式治理模式?？梢?jiàn)，作為街頭官僚的城管隊(duì)員從嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策，到“在執(zhí)行政策的過(guò)程中根據(jù)具體的情境來(lái)解讀或重新制定政策”［22］，出現(xiàn)“執(zhí)行的政策與制定的政策之間的偏差”［23］的情況，并不僅僅是街頭官僚個(gè)人的自主抉擇，而是受到內(nèi)外制度和環(huán)境的一系列影響所致。

在政策層面，應(yīng)認(rèn)識(shí)到：第一，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念。當(dāng)前城管與攤販的問(wèn)題起因在于城管內(nèi)部制度的不足和外部社會(huì)發(fā)展條件的限制等客觀因素，這些都不是增加城管人數(shù)、城管公務(wù)員化或加強(qiáng)城管教育等治標(biāo)措施所能根本解決的，而是要從內(nèi)在的制度入手進(jìn)行改革。“制度的背后都應(yīng)有理論和思想。一切制度，絕不會(huì)憑空無(wú)端地產(chǎn)生?！保?4］城管制度因缺乏完整的理論支撐，導(dǎo)致行政與法制出現(xiàn)模糊，進(jìn)而帶來(lái)了一系列問(wèn)題。因此，對(duì)于城管體制的改革，應(yīng)遵循制度理念，在行政與法制之間為城管找尋合適的制度設(shè)置，以解決當(dāng)前城管在行政與法制中的模糊地位。第二，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)。攤販的存在是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的結(jié)果［25］，在當(dāng)前國(guó)家仍然無(wú)法為全體社會(huì)成員提供完整的社會(huì)保障和高工資的工作情況下，街頭的“馬路經(jīng)濟(jì)”無(wú)疑為城市中的弱勢(shì)群體生存和中低收入群體生活提供了機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，街頭也在社會(huì)中承擔(dān)著化解矛盾的蓄水池和穩(wěn)定器的功能，此時(shí)強(qiáng)行清理攤販必然會(huì)帶來(lái)不可避免的沖突。因此，沒(méi)有攤販的整潔干凈的街道固然好，但在我國(guó)當(dāng)前階段，還應(yīng)該考慮國(guó)情，正視社會(huì)中的需要，承認(rèn)攤販和“馬路經(jīng)濟(jì)”存在的必要性，適當(dāng)允許一部分?jǐn)傌溤诮值郎蠑[攤，以滿足社會(huì)需求和維持社會(huì)穩(wěn)定。最后，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變看法。作為街頭官僚的城管，其當(dāng)下制定的“合謀”政策雖不一定符合政府預(yù)期，但其同時(shí)滿足了社會(huì)需求和國(guó)家治理需要，且已經(jīng)過(guò)時(shí)間檢驗(yàn)，是有效率的治理方式，所以，應(yīng)承認(rèn)城管的“協(xié)商式執(zhí)法”方式，尊重城管與攤販達(dá)成的“合謀”，而不是以行政權(quán)力壓迫城管打破這種平衡，帶來(lái)更多的暴力沖突。

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（責(zé)任編輯 劉 ?。?/p>

From the Conflict to Conspiracy：Chengguan and Vendors Contact Logic：A Case Study in Hanzhengjie Governance

LIU Sheng
（College of Humanities and Development，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

Abstract：This paper focuses on the relationship between the chengguan and street vendors in social governance issues from conflict to conspire external manifestations and formation mechanism. Taking Hanzhengjie law enforcement officers as an example，through the participant observation and case analysis，from the frontline law enforcement perspective of the dynamic behavior of the inspectors，the paper pointed out that as a government law enforcement inspectors carrying out the process of the social governance，its enforcement rights are restricted from all sides，so in order to get the successful completion of the tasks they have conspired，which has become a common phenomenon in the current city administration. Finally，the existence of hawkersis the inevitable product of the current social development，the Government should be responsive to community needs and give the recognition of the necessity，change“clean”to“management”so as to improve the social governance and reduce social conflicts.

Key words：chengguan law enforcement；vendors；conflict；conspiracy；communication logic；social governance cities

中圖分類號(hào)：C 912. 3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671 -0398（2016）03 -0001 -07

收稿日期：2016-04-15

基金項(xiàng)目：教育部2014年重大攻關(guān)課題資助（14JZD030）

作者簡(jiǎn)介：劉 升（1987—），男，山東青島人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生