李國(guó)祥

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制沿革的歷史回顧與探討

李國(guó)祥

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

糧食價(jià)格形成機(jī)制的核心是政府及其市場(chǎng)主體在糧食價(jià)格水平?jīng)Q定中的作用機(jī)制。改革開放前，政府影響力在我國(guó)糧食價(jià)格形成中起著決定性作用。改革開放后，我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制的變遷以不斷調(diào)適政府對(duì)糧食價(jià)格水平?jīng)Q定的影響力為主線，經(jīng)歷了從政府直接控制價(jià)格水平到間接影響價(jià)格水平形成的轉(zhuǎn)折?？傮w而言，在糧食供求關(guān)系偏緊時(shí)，往往通過政府強(qiáng)勢(shì)的價(jià)格影響力來實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，而當(dāng)糧食供求關(guān)系偏松時(shí)，政府強(qiáng)勢(shì)影響價(jià)格的弊端就會(huì)累積性呈現(xiàn)。從改革開放以來糧食價(jià)格形成機(jī)制的變化及其調(diào)整來看，我國(guó)一直沒有找到糧食供求關(guān)系偏松狀況下有效的糧食價(jià)格形成機(jī)制。未來我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的關(guān)鍵是政府在糧食價(jià)格水平?jīng)Q定中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用，而不是放任糧食市場(chǎng)自發(fā)形成價(jià)格，否則我國(guó)糧食市場(chǎng)過度波動(dòng)難以避免，糧食生產(chǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展難免受到影響。

糧食價(jià)格；市場(chǎng)機(jī)制；價(jià)格支持；政府影響力；糧食波動(dòng)；收儲(chǔ)政策

一、引言

2004年后，我國(guó)逐步建立起包括糧食在內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格支持制度。2014年前的糧食市場(chǎng)價(jià)格支持制度包括稻谷和小麥的最低收購價(jià)政策，以及玉米和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014年國(guó)家對(duì)大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策進(jìn)行改革試點(diǎn)，主要內(nèi)容是放棄大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，相應(yīng)地在遼寧、吉林、黑龍江等東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)探索建立大豆目標(biāo)價(jià)格制度。2016年，國(guó)家擬放棄東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

2014年以來，國(guó)家之所以不斷地試圖改革糧食市場(chǎng)價(jià)格支持制度，一個(gè)重要原因是臨時(shí)收儲(chǔ)政策措施帶來了難以克服的累積性矛盾，供給偏多卻無法調(diào)節(jié)。供給偏多，不僅表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)產(chǎn)量方面，還表現(xiàn)在政策性收儲(chǔ)庫存和進(jìn)口規(guī)模等方面，且后者更加突出。玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施以來，國(guó)內(nèi)玉米產(chǎn)量不斷增加，雖然由于國(guó)家采取關(guān)稅配額管理等措施沒有讓直接進(jìn)口規(guī)模失控，但卻出現(xiàn)了替代玉米的飼料原料糧進(jìn)口規(guī)模的過度擴(kuò)大。2015年，中國(guó)進(jìn)口的玉米量雖然只有473萬噸，但進(jìn)口的大麥和高粱分別高達(dá)1 073萬噸和1 070萬噸，若再加上玉米酒糟、木薯和大豆等，我國(guó)口徑的糧食進(jìn)口量高達(dá)1.3億噸［1］。受進(jìn)口規(guī)模過大影響，國(guó)內(nèi)庫存居高不下，形成了進(jìn)口糧進(jìn)入市場(chǎng)交易而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的糧食進(jìn)入收儲(chǔ)倉庫的尷尬局面，從而進(jìn)一步帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)加重和國(guó)內(nèi)倉容不足等突出問題。

面臨糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量高和庫存高，同時(shí)進(jìn)口量大的供給矛盾，自2014年開始，中央一號(hào)文件就提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，并部署探索目標(biāo)價(jià)格制度等替代市場(chǎng)價(jià)格制度的試點(diǎn)。特別地，2016年中央一號(hào)文件除了強(qiáng)調(diào)糧食價(jià)格形成機(jī)制的完善，還同時(shí)提出糧食價(jià)格形成機(jī)制的改革，重點(diǎn)部署玉米收儲(chǔ)制度的改革?？梢?，探討我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制及其改革具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

針對(duì)2004年后我國(guó)逐步建立的糧食價(jià)格支持制度所帶來的沒有及時(shí)克服以及難以克服的弊端，一些學(xué)者主張要推進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度改革，改革的核心是糧食價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化，中心觀點(diǎn)是不要讓政府在糧食價(jià)格形成中發(fā)揮作用，或者降低政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力［2-3］。有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，2004年后建立起來的糧食價(jià)格支持制度所實(shí)施的收儲(chǔ)政策扭曲了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，在國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)走低時(shí)使國(guó)內(nèi)外價(jià)差不斷拉大，出現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的同時(shí)，國(guó)家?guī)齑娌粩嗬鄯e、儲(chǔ)備過高，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量只增不減。有國(guó)外有學(xué)者也認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持政策力度增強(qiáng)，必然會(huì)帶來難以克服的矛盾，從而應(yīng)轉(zhuǎn)向降低市場(chǎng)價(jià)格支持水平的市場(chǎng)化改革路徑［4］。對(duì)我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制的研究，往往都是從實(shí)踐中面臨的問題出發(fā)的，但是國(guó)內(nèi)外學(xué)者思考糧食市場(chǎng)價(jià)格支持政策時(shí)的思想根源，一般都與經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論密切聯(lián)系，或者說對(duì)糧食收儲(chǔ)政策及政府在糧食價(jià)格形成中作用的評(píng)價(jià)通常是以經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為標(biāo)準(zhǔn)的。因此，探討糧食價(jià)格形成機(jī)制也具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。

本文重點(diǎn)通過回顧我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制的沿革，探討糧食價(jià)格形成機(jī)制改革實(shí)踐中試圖解決的核心問題，并進(jìn)一步提出深化糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的一些設(shè)想，重點(diǎn)回答政府是否需要影響以及怎樣影響糧食市場(chǎng)價(jià)格形成。需要說明的是，在回顧我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策及其價(jià)格形成機(jī)制的部分，重點(diǎn)參考了由中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會(huì)編輯、農(nóng)業(yè)出版社（后改為中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社）出版的歷年《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》。為了避免煩瑣，文中在《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》中參閱的資料不再標(biāo)示。

二、糧食價(jià)格形成機(jī)制的主要內(nèi)涵

現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)糧食價(jià)格形成機(jī)制的理解，看似十分簡(jiǎn)單，學(xué)過經(jīng)濟(jì)學(xué)的人似乎都可以明白，這一概念在我國(guó)政府的重要文件中也經(jīng)常使用，但實(shí)際上，糧食價(jià)格形成機(jī)制并不如想象得那么簡(jiǎn)單。要回答什么是糧食價(jià)格形成機(jī)制，最好還是先簡(jiǎn)單地探討價(jià)格形成機(jī)制的主要內(nèi)涵。一般地，可以這樣來理解市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如果政府完全不干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格的形成，那么就由市場(chǎng)供求雙方的當(dāng)事主體出價(jià)和殺價(jià)來最后商定價(jià)格，也可以說由市場(chǎng)供求雙方當(dāng)事主體討價(jià)還價(jià)來形成價(jià)格水平。在不同市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下，或者說由于市場(chǎng)存在著完全競(jìng)爭(zhēng)、寡頭壟斷、壟斷競(jìng)爭(zhēng)等不同情形，供求雙方當(dāng)事人對(duì)價(jià)格形成的影響力是完全不同的。如果政府干預(yù)糧食價(jià)格的形成，就必須要考慮政府對(duì)糧食市場(chǎng)價(jià)格是否具有影響力，以及怎樣發(fā)揮影響力。

在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架中，市場(chǎng)被看作是選擇價(jià)格從而使總供給與總需求均衡的一個(gè)外生機(jī)制。單個(gè)生產(chǎn)者將價(jià)格視為既定，所要解決的經(jīng)濟(jì)問題是在其生產(chǎn)技術(shù)條件下選擇一組能使利潤(rùn)最大化的投入和產(chǎn)出；單個(gè)消費(fèi)者也將價(jià)格視為既定，所要解決的經(jīng)濟(jì)問題是在其預(yù)算約束條件下選擇最滿意的一組商品［5］。在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，任何單個(gè)當(dāng)事主體對(duì)價(jià)格水平形成的影響力微乎其微，理論上認(rèn)為是“無形的手”在發(fā)揮作用、形成價(jià)格。因而，企業(yè)會(huì)按照邊際成本定價(jià)。這一理論被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)廣泛接受，最具代表性的是阿羅—德布羅競(jìng)爭(zhēng)模型。事實(shí)上，這一標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)理論與我們?cè)诖蠖鄶?shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所觀察到的現(xiàn)象相差甚遠(yuǎn)。在寡頭壟斷的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)價(jià)格水平的影響力是由供給方寡頭來決定的，而需求方的影響力微乎其微。

根據(jù)對(duì)主要經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)理論等的理解，本文認(rèn)為，糧食價(jià)格形成機(jī)制，簡(jiǎn)單來說就是糧食價(jià)格水平誰來決定，是市場(chǎng)主體當(dāng)事人，還是政府？或者說在價(jià)格形成過程中不同主體所扮演的角色、所發(fā)揮的作用及其實(shí)際效應(yīng)。除20世紀(jì)90年代中期后中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司及其分支機(jī)構(gòu)在糧食收儲(chǔ)數(shù)量方面擁有相當(dāng)大的決定權(quán)和影響力外，多數(shù)情況下糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)糧食價(jià)格形成的影響有限。即使中國(guó)儲(chǔ)備糧管理企業(yè)可以影響糧食價(jià)格形成，但也是作為糧食收儲(chǔ)政策執(zhí)行主體存在的。鑒于此，本文重點(diǎn)考察我國(guó)政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響。

三、新中國(guó)成立以來我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制的沿革

一直以來，我國(guó)政府都希望在糧食價(jià)格形成中能夠發(fā)揮作用，甚至是主導(dǎo)作用。自新中國(guó)成立以來，中央政府曾先后實(shí)行過國(guó)家牌價(jià)、統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)、超購加價(jià)、比例收購價(jià)、議購議銷價(jià)、合同定購價(jià)、國(guó)家定購價(jià)、最低保護(hù)價(jià)、最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)等政策，目的就是希望發(fā)揮政府在糧食價(jià)格形成中的作用，直接或者間接地影響糧食價(jià)格水平。具體地到每個(gè)時(shí)期，政府對(duì)糧食價(jià)格形成的實(shí)際影響力存在著明顯的差異。

（一）新中國(guó)成立初期國(guó)家牌價(jià)機(jī)制間接影響糧食市場(chǎng)價(jià)格

新中國(guó)成立到1952年的這一時(shí)期，政府沒有直接干預(yù)糧食價(jià)格的形成，而是通過建立國(guó)有糧食商業(yè)控制糧源，間接影響糧食市場(chǎng)價(jià)格水平。在微觀上糧食價(jià)格水平由市場(chǎng)供求當(dāng)事雙方自由商定。1949—1952年，除不斷建立起來的國(guó)有糧食商業(yè)外，社會(huì)上存在著大量私營(yíng)糧商。為了防止私營(yíng)糧商囤積居奇，加劇糧食市場(chǎng)波動(dòng)，政府采取了間接調(diào)控糧食市場(chǎng)的方式影響糧食市場(chǎng)價(jià)格。具體實(shí)踐方式是，通過牌價(jià)購銷措施適時(shí)吞吐糧食以穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)高于牌價(jià)5％時(shí)就讓國(guó)有糧食商業(yè)企業(yè)賣出糧食，而當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)低于牌價(jià)5％時(shí)就購入糧食。這一時(shí)期糧食牌價(jià)制度是否成功，存在著不同的說法。

一般認(rèn)為，國(guó)家牌價(jià)機(jī)制發(fā)揮了政府在糧食市場(chǎng)價(jià)格形成中的較大影響力，不僅保障了新中國(guó)成立初期的居民口糧供應(yīng)，而且全國(guó)基本上沒有出現(xiàn)新中國(guó)成立前夕糧食市場(chǎng)價(jià)格急劇波動(dòng)的情形。通過不斷擴(kuò)大糧食國(guó)營(yíng)購銷的份額，1949—1952年期間糧食的國(guó)家牌價(jià)與自由市場(chǎng)價(jià)格之間差異不明顯［6］。但是，也有文獻(xiàn)認(rèn)為，新中國(guó)成立初期國(guó)家牌價(jià)制度下政府影響糧食價(jià)格形成并不成功，是國(guó)家通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷直接決定糧食價(jià)格水平的重要誘因之一［7］。新中國(guó)成立初期，城市的糧食供應(yīng)掌握在私商手中，出現(xiàn)過糧食價(jià)格飛漲，這和隨后爆發(fā)的抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)，特別是國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化，以及新中國(guó)成立后對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的信仰，都是當(dāng)時(shí)決策者選擇高度集中統(tǒng)一的糧食購銷體制的重要原因。

（二）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府直接決定糧食價(jià)格水平

1953—1978年，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府直接完全控制糧食價(jià)格水平。通俗地講，糧食價(jià)格水平基本上由政府說了算。在糧食收購環(huán)節(jié)，政府規(guī)定糧食的統(tǒng)購價(jià)并下達(dá)統(tǒng)購任務(wù)。在糧食消費(fèi)環(huán)節(jié)，政府規(guī)定糧食的供應(yīng)價(jià)格并相應(yīng)地建立了包括糧票在內(nèi)的憑證供應(yīng)制度。

1953年，我國(guó)開始了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)商品糧的需求快速增長(zhǎng)，糧食供應(yīng)十分緊張。在此背景下，政府如果控制不了糧食價(jià)格水平，放任糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)價(jià)格，顯然糧食價(jià)格可能就會(huì)出現(xiàn)暴漲。為了保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的基本需要，1953年11月，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行糧食計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，從當(dāng)年12月份起在全國(guó)實(shí)行高度集中的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，即“統(tǒng)一收購，統(tǒng)一銷售，統(tǒng)一調(diào)撥，統(tǒng)一庫存”，糧食由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，價(jià)格由國(guó)家統(tǒng)一制定。

糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)期，糧食收購價(jià)格和供應(yīng)價(jià)格完全受到政府的控制。政府從工業(yè)化戰(zhàn)略等國(guó)家大局出發(fā)，將糧食價(jià)格定得相對(duì)較低，除1961年、1963年、1965年和1966年曾提高過糧食收購價(jià)格外，其他年份都保持糧食價(jià)格不變。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度在當(dāng)時(shí)糧食比較緊缺的歷史條件下，由政府直接控制糧食價(jià)格水平，對(duì)于國(guó)家掌握糧源，保障合理分配，避免糧食價(jià)格過度波動(dòng)，促進(jìn)工業(yè)化等起到了積極作用。但是，由于糧食收購價(jià)格相對(duì)較低，加上當(dāng)時(shí)的人民公社體制，農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性非常低，加劇了糧食短缺。

（三）改革開放初期政府計(jì)劃價(jià)格對(duì)糧食價(jià)格形成的影響

改革開放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國(guó)糧食流通體制整體上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)購統(tǒng)銷到完全放開市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響經(jīng)歷了幾輪的反復(fù)，帶來了幾種不同的結(jié)果。

改革開放初期（1978—1984年），我國(guó)糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制未變，但是糧食價(jià)格形成機(jī)制開始發(fā)生變化，政府不斷降低對(duì)糧食價(jià)格水平的影響力。從1979年開始，糧食價(jià)格形成由政府完全控制的狀況開始轉(zhuǎn)變。1979年，國(guó)家糧食部頒發(fā)了《關(guān)于糧食和食用油脂油料議購議銷試行辦法》，允許國(guó)有糧食部門按市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)部分糧油，并放開了糧食集貿(mào)市場(chǎng)。這樣，一部分糧食價(jià)格的形成由市場(chǎng)供求當(dāng)事雙方力量決定，或者說，除政府直接控制的糧食價(jià)格外，出現(xiàn)了基本上由供求雙方直接形成的價(jià)格。1983年，國(guó)家又進(jìn)一步下放了糧油議購議銷價(jià)格的管理權(quán)限，允許多渠道經(jīng)營(yíng)農(nóng)民完成征購任務(wù)后的糧食，打破了國(guó)有糧食部門獨(dú)家經(jīng)營(yíng)局面。1984年，對(duì)小雜糧實(shí)行自由購銷價(jià)格，并將部分工業(yè)用糧改由議價(jià)供應(yīng)。

大致來說，改革開放初期政府減少和降低了政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力，主要表現(xiàn)為：一是減少對(duì)糧源的相對(duì)控制，或者說改變過去糧食交易完全由政府直接控制的做法，允許非國(guó)營(yíng)糧食部門交易糧食并決定價(jià)格水平；二是在統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)格外出現(xiàn)了非政府直接定價(jià)外的糧食集貿(mào)市場(chǎng)價(jià)格；三是減少了政府影響價(jià)格水平的糧食品種，或者說政府試圖影響糧食價(jià)格水平的范圍越來越集中于少數(shù)品種。

盡管改革開放后我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制開始變化，但是政府對(duì)糧食價(jià)格水平的影響力仍然十分明顯。為了扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下糧食價(jià)格過低、長(zhǎng)期嚴(yán)重壓抑農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性的局面，1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)務(wù)院決定從1979年夏糧上市開始，將稻谷、小麥和玉米等6種糧食統(tǒng)購價(jià)格平均提高20.86％，每50公斤價(jià)格由10.64元提高到12.86元，將超購加價(jià)幅度由30％擴(kuò)大到50％。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2001》數(shù)據(jù)計(jì)算，1979—1984年，糧食收購價(jià)格上漲了98.1％。可見，改革開放初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)控為輔的經(jīng)濟(jì)體制，糧食價(jià)格水平雖然受到了非政府力量的影響，但是政府在確定的糧食收購價(jià)格水平中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（四）糧食價(jià)格雙軌制下政府影響糧食價(jià)格形成的探索

1985年后，國(guó)家對(duì)糧食價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行了試探性改革，除直接影響部分糧食價(jià)格外，還允許非政府力量影響部分糧食價(jià)格水平。1985年1 月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中提出，“糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購”［8］。在具體操作上，要求在糧食播種前由商業(yè)部門與農(nóng)民協(xié)商，簽訂定購合同。在銷售價(jià)格方面，從1985年起，對(duì)銷往農(nóng)村的糧食實(shí)行購銷同價(jià)，并將工業(yè)和飼料用糧改為市場(chǎng)價(jià)格供應(yīng)。

之所以選擇糧食合同定購，一是出于農(nóng)村改革的需要；二是由于改革開放后我國(guó)糧食連續(xù)三年增產(chǎn)，1984年糧食總產(chǎn)量超過4億噸，當(dāng)時(shí)統(tǒng)購統(tǒng)銷帶來的困擾與2015年相類似，財(cái)政不堪重負(fù)，官商風(fēng)氣嚴(yán)重的國(guó)有企業(yè)收儲(chǔ)的糧食銷售不出去，主產(chǎn)區(qū)國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)的糧食調(diào)不出去，國(guó)有糧庫倉容不足矛盾十分突出。在這種情況下，出現(xiàn)了改革開放后第一次全國(guó)性的賣糧難和打白條等問題。

改革開放后政府提高糧食收購價(jià)，允許糧食自由市場(chǎng)存在，困擾改革開放前多年的糧食短缺難題明顯緩解。于是，廢除糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，建立以市場(chǎng)機(jī)制為主要方向的經(jīng)濟(jì)體制逐步成為社會(huì)共識(shí)。20世紀(jì)80年代中期，盡管中央文件沒有直接提出過要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是全社會(huì)基本認(rèn)同以行政力量為主導(dǎo)的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制解決不了我國(guó)糧食問題。取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制后，提出要以糧食合同定購制度來替代。這可能與當(dāng)時(shí)決策層對(duì)完全放任糧食自由市場(chǎng)配置糧食生產(chǎn)資源并不放心有關(guān)。

設(shè)想中，在糧食合同定購制度下實(shí)行糧食價(jià)格雙軌制，即政府繼續(xù)影響糧食價(jià)格形成，同時(shí)也允許市場(chǎng)供求關(guān)系自主決定價(jià)格水平。實(shí)際上，在糧食價(jià)格形成中既發(fā)揮了政府的影響力又允許市場(chǎng)力量發(fā)揮作用。按照《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中的內(nèi)容，當(dāng)時(shí)提出合同定購的糧食價(jià)格按照“倒三七”比例計(jì)價(jià)，即三成按原統(tǒng)購價(jià)，七成按原超購價(jià)；合同定購?fù)獾募Z食可以自由上市。如果市場(chǎng)糧價(jià)低于原統(tǒng)購價(jià)，政策性收儲(chǔ)就會(huì)啟動(dòng)，國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)將按原統(tǒng)購價(jià)敞開收購農(nóng)民生產(chǎn)的糧食。除國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)外，糧食經(jīng)營(yíng)、加工、消費(fèi)單位也都可以直接與農(nóng)民簽訂收購合同，農(nóng)民也可以通過合作組織或者建立生產(chǎn)者協(xié)會(huì)，主動(dòng)與有關(guān)單位協(xié)商簽訂銷售合同?？梢?，合同定購制度下的糧食價(jià)格形成機(jī)制，其原本設(shè)想是一種事前的協(xié)議價(jià)格，或者是約定的合同價(jià)格。

事實(shí)表明，糧食合同定購制度沒能實(shí)施，當(dāng)然也就無法對(duì)這一制度下的價(jià)格形成機(jī)制作出客觀評(píng)價(jià)。為什么糧食合同定購制度沒有取得進(jìn)展？對(duì)此的解釋中，有的認(rèn)為是由于總體設(shè)計(jì)不現(xiàn)實(shí)，有的認(rèn)為是由于1985年后糧食供求關(guān)系由寬松轉(zhuǎn)向趨緊，國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)的合同定購受到僵化體制影響，因而無法吸引農(nóng)民按合同價(jià)格安排糧食生產(chǎn)和銷售［8］。

1985年設(shè)計(jì)的糧食合同定購制度未能取得成功，必然導(dǎo)致國(guó)家定購議購糧食在糧食供應(yīng)中的萎縮，而由糧食供求力量直接決定價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制的作用越來越重要。1984—1990年，市場(chǎng)供求力量直接決定價(jià)格水平的糧食份額由12.7％上升到62.9％［8］。在糧食價(jià)格雙軌制下，糧食價(jià)格既存在著收購環(huán)節(jié)的國(guó)家定購價(jià)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的統(tǒng)銷價(jià)，又存在著放開的市場(chǎng)收購價(jià)和市場(chǎng)銷售價(jià)的雙軌制價(jià)格制度。由于1985年糧食出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，糧食供求關(guān)系發(fā)生改變，糧食的市場(chǎng)力量不斷壯大，政府掌控的糧源明顯減少。

盡管很難用實(shí)證的方法評(píng)價(jià)合同定購制下的糧食價(jià)格形成機(jī)制，但是伴隨著政府對(duì)糧食價(jià)格形成影響力的下降，1985—1990年糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了徘徊，糧食市場(chǎng)價(jià)格不斷走高，糧食供應(yīng)偏緊的問題再度出現(xiàn)。鑒于此，國(guó)家于1987年和1988年兩次提高稻谷和玉米定購價(jià)格；1989年，不再要求推行合同定購而改為國(guó)家直接定購，并進(jìn)一步將糧食定購價(jià)平均提高18％，定購的品種為稻谷、小麥、玉米和大豆等。

改革開放后國(guó)家多次明顯提高糧食收購價(jià)，但是國(guó)營(yíng)糧食企業(yè)銷售的糧食價(jià)格（糧食消費(fèi)價(jià)格）基本保持穩(wěn)定，糧食購銷倒掛嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。為了改變這種狀況，1990年年底，中央開始將糧食購銷價(jià)格的決定權(quán)下放。

20世紀(jì)80年代中后期的糧食流通體制改革及其帶來的糧食價(jià)格形成機(jī)制的變化表明，糧食價(jià)格形成中政府的實(shí)際影響力在下降（并非政府主觀愿望），市場(chǎng)供求力量主導(dǎo)糧食價(jià)格的形成并沒有立竿見影地實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和市場(chǎng)的穩(wěn)定。受可以查閱資料的限制，雖然很難斷定這一時(shí)期糧食價(jià)格形成中政府影響力下降與糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)波動(dòng)二者之間是偶然巧合，還是存在著必然關(guān)聯(lián)，但是至少可以斷定，20世紀(jì)80年代初政府在糧食價(jià)格形成中影響力大，而80年代中后期沒有再現(xiàn)明顯提高糧食價(jià)格所帶來的糧食增產(chǎn)。20世紀(jì)80年代糧食流通體制改革和政府在糧食價(jià)格形成中影響力的變化及其所帶來的實(shí)際結(jié)果表明，盲目地排除政府在糧食價(jià)格形成中的影響力未必是上策。

（五）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)最低保護(hù)價(jià)的探索

這種探索表現(xiàn)為在政策上實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購，從而發(fā)揮政策在糧食價(jià)格形成中的影響力。這一階段大約從1990年開始，一直延續(xù)到2004年國(guó)家建立最低收購價(jià)制度為止。總體上說，最低保護(hù)價(jià)政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。盡管具體措施進(jìn)行過明顯調(diào)整，但是實(shí)踐中很難落實(shí)到位，國(guó)家最終不得不放棄最低保護(hù)價(jià)政策。

1990年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量在1989年增產(chǎn)基礎(chǔ)上又增產(chǎn)了9.5％，達(dá)到4.5億噸，出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難問題。為了避免前一輪糧食連續(xù)增產(chǎn)后政府減弱對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力而導(dǎo)致農(nóng)民種糧收益下降和積極性受挫的問題，政府提出建立糧食收購的最低保護(hù)價(jià)制度。為了能夠讓糧食收購最低保護(hù)價(jià)在糧食價(jià)格形成中發(fā)揮政府影響力，1990年9月，國(guó)務(wù)院決定籌建國(guó)家糧食儲(chǔ)備局。在最低保護(hù)價(jià)和國(guó)家糧食儲(chǔ)備局建立初期，由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了收儲(chǔ)資金貸款沒有落實(shí)等問題，政策性收儲(chǔ)的糧食數(shù)量非常有限，最低保護(hù)價(jià)政策對(duì)糧食收購價(jià)格的影響幾乎沒有顯現(xiàn)［9］。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2001》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，1990年我國(guó)糧食收購價(jià)格比1989年下跌了6.8％，其中小麥、稻谷和玉米的收購價(jià)格分別下跌了8.0％、7.4％和2.4％。1991年，糧食收購價(jià)格比1990年又下跌了6.2％，其中小麥、稻谷和玉米的收購價(jià)格分別下跌了5.8％、4.1％和11.8％。1990年和1991年糧食收購價(jià)格持續(xù)下跌理應(yīng)是1989年和1990年糧食連續(xù)增產(chǎn)后糧食供求關(guān)系改變的必然反映，但問題是在糧食收購價(jià)格下跌的同時(shí)，還出現(xiàn)了賣糧難。這是1992—1995年糧食市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲的重要原因之一。

糧食收購最低保護(hù)價(jià)制度的構(gòu)建，表明政府放棄了在任何情況下都對(duì)價(jià)格形成發(fā)揮影響力的意圖，或者說在多數(shù)情況下政府不再影響糧食價(jià)格，只有在糧食價(jià)格過低時(shí)才會(huì)干預(yù)收購價(jià)格。這一思路與我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全相容。1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。糧食價(jià)格改革自此在中間供應(yīng)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)建立起市場(chǎng)機(jī)制，基本沒再反復(fù)。即從1992年開始，政府逐步放棄了影響糧食中間供應(yīng)和最終消費(fèi)者供應(yīng)端的影響，不再對(duì)糧食中間市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)的價(jià)格形成發(fā)揮影響，只在糧食收購市場(chǎng)保留影響力。1992年，各地采取了“購銷聯(lián)動(dòng)”的方式，在提高收購價(jià)的同時(shí)，又提高了糧食銷售價(jià)格，實(shí)行購銷同價(jià)，從而改變了糧食購銷價(jià)格倒掛的狀況。這基本上標(biāo)志著我國(guó)糧食消費(fèi)市場(chǎng)的建立或者完全放開，政府對(duì)糧食消費(fèi)價(jià)格不再施加影響力。

1993年2月15日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《加快糧食流通體制改革的通知》，提出糧食“在國(guó)家宏觀調(diào)控下放開價(jià)格，放開經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)糧食企業(yè)活力，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)”的改革方向。其后的糧食流通體制改革實(shí)踐表明，這份文件中提出的放開糧食價(jià)格和經(jīng)營(yíng)，主要是指放開或者建立糧食中間環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)，政府通常情況下不再干預(yù)，只有出現(xiàn)異常情況國(guó)家才進(jìn)行宏觀調(diào)控。1993年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，提出糧食宏觀調(diào)控只限于干預(yù)糧食收購市場(chǎng)，主要思路是繼續(xù)保留糧食定購數(shù)量，只有當(dāng)糧食價(jià)格過低和過高時(shí)才會(huì)發(fā)揮政府對(duì)價(jià)格的影響力，即實(shí)行糧食最低收購保護(hù)價(jià)和銷售最高限價(jià)。同時(shí)對(duì)配套措施也進(jìn)行了改革，將多年來為了激勵(lì)農(nóng)民完成糧食定購任務(wù)而實(shí)施的化肥、柴油獎(jiǎng)售由實(shí)物改為評(píng)議差價(jià)補(bǔ)貼。從糧食價(jià)格形成體制機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際效果來看，1993年推進(jìn)的改革時(shí)機(jī)并不成熟，當(dāng)時(shí)提出的要“在國(guó)家宏觀調(diào)控下爭(zhēng)取二三年內(nèi)全部放開糧食價(jià)格、放開糧食經(jīng)營(yíng)”的目標(biāo)并沒有順利實(shí)現(xiàn)。雖然糧食中間市場(chǎng)化改革和消費(fèi)市場(chǎng)化改革所受到的影響較小，但是糧食收購市場(chǎng)化改革嚴(yán)重受挫。

針對(duì)1993年下半年受到國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系緊張影響糧食消費(fèi)價(jià)格明顯上漲的問題，1994年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化糧食購銷體制改革通知》，重申定購是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，農(nóng)民必須履行；政府繼續(xù)直接控制糧食定購價(jià)格。為了鼓勵(lì)農(nóng)民多生產(chǎn)糧食，國(guó)家于1994年和1996年兩次大幅度提高糧食定購價(jià)格。

由于1992年后糧食市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)多年上漲，1990年建立的糧食最低保護(hù)價(jià)政策實(shí)施效果沒有得到檢驗(yàn)。真正檢驗(yàn)糧食最低保護(hù)價(jià)政策實(shí)施效果的是在1998年后糧食市場(chǎng)及糧食生產(chǎn)所經(jīng)歷的變化。從1996年秋糧上市起，直到2012年，農(nóng)民連續(xù)多年遭遇糧食賣難和價(jià)格過低困擾。這一期間，特別是1998年后，國(guó)家一再三令五申，不準(zhǔn)打白條，不準(zhǔn)拒絕收購糧食，但全國(guó)普遍的賣糧難問題仍然十分突出。1996年，政府在糧食價(jià)格形成中的作用無法發(fā)揮。1996年秋糧上市后，糧食收購市場(chǎng)出現(xiàn)了從未有過的市場(chǎng)價(jià)格跌破政府定購價(jià)的現(xiàn)象；1997年，糧食零售價(jià)格比1996年又下跌了9.1％［7］。

20世紀(jì)90年代中后期，盡管政府仍然希望影響糧食價(jià)格，強(qiáng)調(diào)按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，但是受到政府財(cái)力制約、國(guó)有糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理不善等因素影響，政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響基本上力不從心。政府無法在糧食價(jià)格形成中發(fā)揮影響，或者影響力過小，其結(jié)果必然是糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)的波動(dòng)。1998年，我國(guó)糧食產(chǎn)量曾創(chuàng)當(dāng)時(shí)歷史新高，達(dá)到5.1億噸。1999—2003年，我國(guó)糧食生產(chǎn)進(jìn)入明顯的低位波動(dòng)時(shí)期，總產(chǎn)量由5.1億噸下滑到4.3億噸。與糧食生產(chǎn)低位波動(dòng)相對(duì)應(yīng)的不是糧食價(jià)格的穩(wěn)定和上漲，卻是糧食價(jià)格不斷的下跌和持續(xù)多年的低迷?！?006年全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，2002年，小麥、稻谷和玉米三種糧食平均銷售價(jià)格為0.98 元/公斤，比1995年下跌34％。這反映出按最低保護(hù)價(jià)敞開收購糧食政策影響糧食市場(chǎng)價(jià)格形成的不成功，以新的政策工具替代最低保護(hù)價(jià)政策成為必然。特別是2003年糧食大幅度減產(chǎn)后，秋糧收獲后糧食市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)明顯上漲，這種上漲勢(shì)頭在2004年一直持續(xù)，從而促進(jìn)了糧食最低收購價(jià)政策等的出臺(tái)與實(shí)施。

（六）收購市場(chǎng)放開后政府影響糧食價(jià)格形成的探索

1992年，我國(guó)完全放開了糧食消費(fèi)市場(chǎng)，居民購買糧食不再依賴國(guó)有糧店，糧票退出了歷史舞臺(tái)。但是，基于糧食的敏感性，在農(nóng)村對(duì)于糧食收購市場(chǎng)一直未全面放開。直到黨的十六大提出健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，結(jié)合多年糧食消費(fèi)市場(chǎng)化改革和糧食收購政策執(zhí)行的實(shí)踐，2004年我國(guó)最終在農(nóng)村開啟了糧食收購市場(chǎng)化改革。

在放開糧食收購市場(chǎng)的過程中，國(guó)家相繼建立了小麥和稻谷的最低收購價(jià)格制度以及玉米和大豆等的臨時(shí)收儲(chǔ)制度。在實(shí)踐中，這兩種政策對(duì)于防止糧食價(jià)格過度下跌和農(nóng)民賣糧難發(fā)揮了極其重要的“托市”作用，因此被稱為“托市”收購政策。我國(guó)現(xiàn)有糧食價(jià)格形成機(jī)制中政府的影響應(yīng)該是明顯的，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)中各類當(dāng)事主體高度關(guān)注價(jià)格支持政策中小麥和稻谷的最低價(jià)格水平和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格水平，一些市場(chǎng)當(dāng)事主體也關(guān)注價(jià)格支持政策的啟動(dòng)與執(zhí)行狀況。社會(huì)上將自2008年以來的糧食市場(chǎng)稱之為“政策市”，可見我國(guó)現(xiàn)有糧食支持政策對(duì)糧食價(jià)格形成的影響程度之高。

僅從2015年秋糧收獲后市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際情況來看，糧食收儲(chǔ)政策對(duì)糧食市場(chǎng)影響極其明顯。根據(jù)筆者觀察，2015年10月初，華北新玉米上市，受到國(guó)家將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格調(diào)低到每公斤2元，以及市場(chǎng)收儲(chǔ)主體預(yù)期政策性收儲(chǔ)數(shù)量會(huì)比往年明顯減少從而國(guó)家托市政策效應(yīng)會(huì)減弱等因素影響，新玉米收購價(jià)低迷，普遍在每公斤1.6元左右，比2014年下降大約30％。2015年11月1日，東北啟動(dòng)國(guó)家玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，托市效應(yīng)快速顯現(xiàn)，東北玉米收購價(jià)格由10月份每公斤的1.6元左右反彈到11月份的1.8元左右，玉米市場(chǎng)價(jià)格由過度波動(dòng)轉(zhuǎn)為相對(duì)穩(wěn)定。

2015年秋糧收獲后，由于市場(chǎng)收儲(chǔ)主體擔(dān)心國(guó)家會(huì)在2016年放棄小麥最低收購價(jià)政策或者調(diào)低2016年小麥托市價(jià)格，2015年9月份和10月份的小麥?zhǔn)召弮r(jià)格出現(xiàn)明顯下跌，北方麥區(qū)每公斤價(jià)格曾極端地跌到2元以下，比國(guó)家托市價(jià)格大約低了0.4元，比2015年7月份和8月份的市場(chǎng)價(jià)格大約低了0.6元。2015年11月，在公布了小麥最低收購價(jià)格保持穩(wěn)定的政策之后，國(guó)家啟動(dòng)了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并且執(zhí)行力度明顯地高于市場(chǎng)預(yù)期。小麥?zhǔn)召徥袌?chǎng)價(jià)格逐漸地恢復(fù)到每公斤大約2.4元，雖然比2014年同期有所下降（每公斤大約低了0.2元），但小麥?zhǔn)袌?chǎng)購銷行為比較正常。

從2015年我國(guó)糧食市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際情況來看，售糧農(nóng)民和糧食加工收儲(chǔ)主體等對(duì)糧食的收購價(jià)格、收購進(jìn)度、質(zhì)量把控等明顯地受到國(guó)內(nèi)托市收購政策及其執(zhí)行力度的影響，糧食市場(chǎng)相關(guān)主體普遍地高度關(guān)注并依賴國(guó)家糧食托市收購政策，認(rèn)為我國(guó)糧食市場(chǎng)是一個(gè)“政策市”。當(dāng)托市收購政策不確定時(shí)，糧農(nóng)往往會(huì)惜售，加工收儲(chǔ)企業(yè)購進(jìn)時(shí)也比較謹(jǐn)慎，糧食市場(chǎng)購銷也比較清淡?？梢?，雖然自2004年起我國(guó)就放開了糧食收購市場(chǎng)，但我國(guó)三大主糧收購市場(chǎng)在供求關(guān)系偏松時(shí)仍由托市政策及其執(zhí)行力度來主導(dǎo)。

綜上所述，新中國(guó)成立以來，在糧食價(jià)格形成中，政府的作用經(jīng)歷了新中國(guó)成立后到改革開放前這個(gè)階段從間接控制到直接控制，從國(guó)家牌價(jià)到統(tǒng)購統(tǒng)銷的變化；改革開放后經(jīng)歷了從直接控制到放松和縮小直接控制，再到間接控制的變化。未來在我國(guó)糧食價(jià)格形成中，是否需要繼續(xù)發(fā)揮政府影響力？如果不讓政府在糧食價(jià)格形成中具有影響力，是否可行？結(jié)果會(huì)是怎么樣？這些問題都需要深入探討。

四、改革和完善我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制的幾點(diǎn)思考

糧食價(jià)格形成機(jī)制改革，首要問題是政府在糧食價(jià)格形成中如何定位，是政府完全放棄對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力還是保留必要的糧食價(jià)格形成的影響力。如果要保留糧食價(jià)格形成的影響力，那么政府應(yīng)怎樣發(fā)揮對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力，包括影響力的范圍、程度及其實(shí)施手段的選擇，則是我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革更加核心的實(shí)質(zhì)問題。

（一）始終要保持政府對(duì)糧食價(jià)格形成的影響力

2014年，我國(guó)已經(jīng)放棄了大豆等的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。根據(jù)2016年中央一號(hào)文件的精神，2016年我國(guó)將放棄玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。未來，我國(guó)還可能放棄小麥和稻谷的最低收購價(jià)政策。這些變化意味著我國(guó)可能完全放棄自2004年以來不斷建立的政策性收儲(chǔ)制度。我國(guó)能否完全放棄糧食收儲(chǔ)政策，或者說我國(guó)能否完全放棄政府在糧食價(jià)格形成中的作用；如果廢除了現(xiàn)有的政策性收儲(chǔ)制度，未來我國(guó)政府是否需要在糧食價(jià)格形成過程中發(fā)揮作用，以及怎樣發(fā)揮作用，這些問題都需要深入探討。

我們注意到，20世紀(jì)80年代以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體一直在推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革，不斷降低農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持力度。OECD經(jīng)濟(jì)體農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格平均水平高于國(guó)際市場(chǎng)，1986—1988年為50％，1995—1997年降為30％，2012—2014年進(jìn)一步下降為10％。盡管如此，直到2014年世界上絕大多數(shù)國(guó)家仍然沒有放棄農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格支持措施。根據(jù)OECD對(duì)世界主要國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的監(jiān)測(cè)［10］，只有澳大利亞等少數(shù)國(guó)家基本不采取任何農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持措施。據(jù)筆者對(duì)澳大利亞的訪問與考察，該國(guó)從事農(nóng)業(yè)的主要是富人或者說是高收入者，該國(guó)實(shí)行以家庭為單位計(jì)收高額的所得稅，高收入者從事農(nóng)業(yè)的目的之一是希望農(nóng)業(yè)虧損作為家庭收入的扣除項(xiàng)以少交納或者不交納家庭所得稅。因此澳大利亞納稅退讓退還成為農(nóng)業(yè)支持政策的重要措施。

除了少數(shù)國(guó)家外，世界上多數(shù)國(guó)家都對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行干預(yù)。1962年，歐共體出臺(tái)了共同農(nóng)業(yè)政策，確立了目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和門檻價(jià)格等不同價(jià)格政策手段以影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成。2007年以來，歐盟公共農(nóng)業(yè)政策對(duì)過去的價(jià)格支持政策進(jìn)行了徹底改革，確立了參考價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和邊境價(jià)格等支持價(jià)格手段以影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成［11］。歐共體以及歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策盡管在不同時(shí)期對(duì)影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成的政策進(jìn)行過多次調(diào)整，但一直沒有放棄對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成的影響。美國(guó)政府影響糧食市場(chǎng)價(jià)格的方式不斷翻新，長(zhǎng)期以來，雖然政府不指定收儲(chǔ)主體，但提供政策性貸款來影響糧食供應(yīng)（特別是儲(chǔ)存），從而在市場(chǎng)價(jià)格形成中發(fā)揮影響力的方式一直存在。美國(guó)對(duì)小麥和玉米給予政策性貸款支持，每噸小麥和玉米的政策性貸款額度分別為108美元和76.8美元［12］。

我國(guó)一些學(xué)者提出的糧食價(jià)格形成機(jī)制改革的想法，簡(jiǎn)單來說就是放棄政府在糧食價(jià)格形成中的任何影響，包括對(duì)糧食收購市場(chǎng)的價(jià)格影響。至于糧食市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，很少涉及。實(shí)際上，隨著金融主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展模式的盛行，糧食市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制也不是完全由糧食供求關(guān)系決定的。2007年和2008年世界糧食價(jià)格之所以暴漲，除了世界糧食供求關(guān)系偏緊之外，另一個(gè)重要原因是糧食價(jià)格形成的力量出現(xiàn)了更加多元化和復(fù)雜化的情形。特別地，除了糧食的實(shí)際供求主體對(duì)糧食價(jià)格形成水平的影響外，還出現(xiàn)了對(duì)沖基金的參與。在2007年和2008年糧食期貨和現(xiàn)貨價(jià)格不斷攀升期間，“針對(duì)大宗糧食商品期貨的指數(shù)基金投資規(guī)模迅速膨脹?！笖?shù)投機(jī)客’手中持有的芝加哥小麥期貨合約價(jià)值，其2008年3月的水平是2003年1月的7倍，并且這些投資客持有2008年引人注目的小麥合約中的64％?！保?3］如果我國(guó)在糧食價(jià)格形成中完全沒有政府的影響，是否會(huì)出現(xiàn)糧食價(jià)格運(yùn)行跟著國(guó)際市場(chǎng)走，以及國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)再度明顯波動(dòng)？這些都有待于實(shí)踐來回答。但是從改革開放以來我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策調(diào)整及其結(jié)果來看，根據(jù)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)理論，如果政府對(duì)糧食市場(chǎng)價(jià)格沒有影響力，出現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力破壞和糧食市場(chǎng)過度波動(dòng)等的可能性極大。

（二）政府影響糧食價(jià)格形成的目的應(yīng)是避免糧食生產(chǎn)萎縮

未來我國(guó)糧食價(jià)格形成機(jī)制中政府應(yīng)該扮演什么角色？這可能是一個(gè)仁者見仁、智者見智的話題，在學(xué)術(shù)界必定仍然是一個(gè)爭(zhēng)論不休的學(xué)術(shù)問題。對(duì)該問題的回答，除了受當(dāng)前我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策現(xiàn)存矛盾和問題的解決程度、糧食國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形勢(shì)以及直接決策者偏好和相關(guān)利益集團(tuán)等因素的影響以外，還受到人們對(duì)我國(guó)糧食安全要求、糧農(nóng)增收等方面認(rèn)知的影響。

過去，我國(guó)選擇保留政府在糧食價(jià)格形成中的較大影響力，是由于社會(huì)上比較認(rèn)同糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要物資，在備戰(zhàn)備荒中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著外部環(huán)境的改變，人們對(duì)我國(guó)口徑的糧食在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中地位的認(rèn)識(shí)正在發(fā)生深刻的變化，至少越來越多的人比較認(rèn)同僅僅稻谷和小麥等口糧在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有重要作用，而大豆等糧食與其他商品沒有多少區(qū)別。2014年，我國(guó)提出的新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略已經(jīng)放棄了糧食自給率95％的目標(biāo)，而只提出了“確?？诩Z絕對(duì)安全、谷物基本自給”的目標(biāo)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家糧食安全保障施策要由只注重糧食生產(chǎn)供給側(cè)向更加關(guān)注脆弱群體和特殊群體等需求側(cè)并兼顧供給側(cè)轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)糧食收購主要由政策市向供求關(guān)系決定價(jià)格的市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，糧農(nóng)收益的保障由托市收購價(jià)格向靠提質(zhì)增效和直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。未來我國(guó)糧食價(jià)格支持政策的目的，不在于價(jià)格支持水平有多高，而在于對(duì)市場(chǎng)價(jià)格水平形成具有影響力。如果對(duì)市場(chǎng)價(jià)格水平形成沒有影響力，仍像20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初那樣，盡管也有糧食保護(hù)價(jià)政策，但實(shí)際上種植糧食的農(nóng)民幾乎享受不到，糧食價(jià)格過度低迷；農(nóng)民賣糧難；政府對(duì)糧食價(jià)格支持政策的目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果大相徑庭，那么這樣的政府干預(yù)糧食市場(chǎng)價(jià)格的形成，實(shí)際上是沒有意義的。

在開放經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)已經(jīng)十分明確地提出了統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)國(guó)外農(nóng)業(yè)資源來保障糧食安全，適度進(jìn)口已經(jīng)成為我國(guó)居民食物來源不可或缺的組成部分。現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，不管是必需的，還是非必需的，都將成為常態(tài)。在農(nóng)業(yè)國(guó)際化程度不斷提高的情況下，過度追求糧食和其他食用農(nóng)產(chǎn)品的自給率是很難實(shí)現(xiàn)的。同樣地，靠提高糧食價(jià)格保障農(nóng)民增收也是不現(xiàn)實(shí)的，其長(zhǎng)期后果也可能是極其有害的。

日本是世界上農(nóng)業(yè)支持政策力度最大的國(guó)家之一，其農(nóng)業(yè)收入中的52％來源于支持政策措施［10］。其中，大約9成的日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持政策是針對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施的，日本國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格幾乎是進(jìn)口邊境價(jià)格的2倍。但是，日本超高力度保護(hù)極小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的做法仍然沒有改變本國(guó)農(nóng)業(yè)嚴(yán)重萎縮的態(tài)勢(shì)。1995—2015年，日本國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮了近30％，農(nóng)業(yè)收入減少超過40％；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者平均年齡從59歲增加到66歲；農(nóng)用地拋荒面積增加了近1倍，從21.7萬公頃增加到39.6萬公頃；農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易逆差從不足400億美元增加到近600億美元。2013年，日本的食物卡路里自給率僅為39％，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占農(nóng)產(chǎn)品供給總值僅為65％。受資源稟賦約束，我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力偏弱是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)必須借鑒日本政府對(duì)糧食價(jià)格形成的干預(yù)，同時(shí)避免其強(qiáng)勢(shì)干預(yù)帶來的不良后果。發(fā)揮政府在糧食價(jià)格形成的影響力，不能進(jìn)一步損害和削弱我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而應(yīng)有助于加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以提高我國(guó)糧食供給體系的質(zhì)量和效益。

（三）政府有效影響糧食價(jià)格形成需要改革創(chuàng)新收儲(chǔ)制度

大致來看，國(guó)際上主要采取邊境措施和國(guó)內(nèi)收儲(chǔ)政策兩大類價(jià)格支持政策。邊境措施主要包括關(guān)稅、配額管理以及食品安全和生物安全管理措施。目前，在開放經(jīng)濟(jì)中由于國(guó)際貿(mào)易的多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定等約束，關(guān)稅及配額管理手段的使用需要遵守相關(guān)約定。我國(guó)入世時(shí)就已經(jīng)作出了很多承諾，糧食進(jìn)口邊境管理措施是有嚴(yán)格約束的，特別是我國(guó)關(guān)稅配額品種少，關(guān)稅配額內(nèi)的稅率偏低。按照入世時(shí)的約定，我國(guó)大豆、大麥、高粱、木薯、玉米酒糟等只能實(shí)行相對(duì)較低的單一關(guān)稅稅率，如大豆的關(guān)稅稅率只有3％。除小麥、稻谷和玉米三大主糧可以使用關(guān)稅配額管理外，其他糧食的過境管理只能使用技術(shù)壁壘措施，而使用技術(shù)壁壘措施往往會(huì)在國(guó)際貿(mào)易中引起不良影響，一般不會(huì)輕易使用。邊境措施在我國(guó)糧食價(jià)格支持中發(fā)揮作用有限，那么要發(fā)揮政府在糧食價(jià)格形成中的有效作用，就必須依賴國(guó)內(nèi)的糧食收儲(chǔ)政策。

當(dāng)然，不放棄糧食收儲(chǔ)政策，并不意味著固守糧食收儲(chǔ)政策的每項(xiàng)具體措施。我們應(yīng)該在深入研究糧食收儲(chǔ)政策作用機(jī)理及糧食價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)上，既要考慮糧食收儲(chǔ)政策措施對(duì)糧食生產(chǎn)能力的保護(hù)，又要考慮糧食收儲(chǔ)政策執(zhí)行的可持續(xù)性，特別是要著力突破“國(guó)產(chǎn)糧食進(jìn)庫、進(jìn)口糧食入市”的困局，避免“入庫多、拍賣難、出庫少”之類的矛盾累積。

我國(guó)現(xiàn)有的糧食收儲(chǔ)政策總體上是有積極意義的，但也絕不能忽視其對(duì)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的不利影響，以及國(guó)家糧食庫存只增不減和進(jìn)口壓力越來越大的累積性矛盾。我國(guó)現(xiàn)有糧食收儲(chǔ)政策基本上不與生產(chǎn)掛鉤，只要農(nóng)民將糧食生產(chǎn)出來了，不論耗費(fèi)了多少農(nóng)業(yè)資源，生產(chǎn)了什么質(zhì)量和多少數(shù)量的糧食，國(guó)家似乎都有責(zé)任將農(nóng)民愿意銷售的糧食購進(jìn)，并要基本上保障所有糧農(nóng)只賺不虧，這屬于契約購銷的制度安排。這種安排操作簡(jiǎn)便，在糧食緊平衡和供求存在缺口的條件下副作用小或者不明顯，而當(dāng)糧食供求形勢(shì)發(fā)生改變后，副作用則會(huì)累積，導(dǎo)致契約購銷制度安排不具有可持續(xù)性。

未來我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策，無論是穩(wěn)定還是調(diào)整，都必須將契約購銷安排前移，重心由承擔(dān)糧食收購責(zé)任向影響糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)行契約生產(chǎn)和契約收儲(chǔ)為一體的制度。借鑒我國(guó)一些糧食主銷區(qū)的通常做法，播種前與生產(chǎn)者簽訂合同，除價(jià)格支持外，糧農(nóng)可憑生產(chǎn)合同與售糧發(fā)票領(lǐng)取補(bǔ)貼，以保障糧農(nóng)收益。為簡(jiǎn)化操作，可考慮糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展需要，由發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部等部署，由中儲(chǔ)糧等與糧食主產(chǎn)區(qū)直接簽訂收儲(chǔ)數(shù)量和質(zhì)量合約，引導(dǎo)生產(chǎn)，并保障遵守合約糧農(nóng)的合理收益。

糧食收儲(chǔ)約定前移，可以避免當(dāng)前對(duì)糧食收儲(chǔ)政策的過度依賴，以及政策急速調(diào)整可能帶來的市場(chǎng)混亂，也可為我國(guó)糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收奠定基礎(chǔ)，是我國(guó)實(shí)踐“十三五”時(shí)期發(fā)展新理念所必須做的基礎(chǔ)性工作。否則，無論是保留現(xiàn)有政策框架，還是出臺(tái)新政策，都不能建立起我國(guó)糧食供求平衡調(diào)節(jié)的穩(wěn)定機(jī)制，都可能出現(xiàn)糧食周期性波動(dòng)，要么谷賤傷農(nóng)，要么國(guó)產(chǎn)糧食進(jìn)入國(guó)庫無法出清，長(zhǎng)期下去可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)的過度萎縮。

世界上絕大多數(shù)國(guó)家都對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成進(jìn)行干預(yù)，區(qū)別僅僅在于干預(yù)程度的差異。例如，巴西對(duì)稻谷和小麥等也實(shí)行政府收購和最低保護(hù)價(jià)政策，但因充分考慮國(guó)際市場(chǎng)，其保護(hù)價(jià)水平與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格水平接近。未來在我國(guó)的糧食價(jià)格形成機(jī)制中，政府仍然需要發(fā)揮作用，但是發(fā)揮作用的方式可以有所變化。如增加最低收購價(jià)格水平彈性，價(jià)格不是只能上漲或者穩(wěn)定，也可以下調(diào)，特別是可以根據(jù)國(guó)內(nèi)庫存狀況及國(guó)際市場(chǎng)形勢(shì)波動(dòng)。政府仍然委托收購主體收儲(chǔ)，但是需要執(zhí)行訂單生產(chǎn)和合同收儲(chǔ)。盡管20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)提出的通過合同定購來發(fā)揮政府影響力的政策措施沒有取得成功，但是隨著糧食新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育和市場(chǎng)機(jī)制的完善，訂單生產(chǎn)和合同銷售等契約安排可能會(huì)成為我國(guó)未來收儲(chǔ)政策的重要制度創(chuàng)新。

［1］農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司.2015年1—12月我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口數(shù)據(jù)［EB/OL］.［2016--03--06］.www.moa.gov.cn/zwllm/jcyj/201602/t20160202_5006675.htm.

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［5］丹尼爾·F·斯普爾伯.市場(chǎng)的微觀結(jié)構(gòu)——中間層組織與廠商理論［M］.張軍，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

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Historical Reflection and Exploration of China's Grain Pricing Mechanism

LI Guoxiang
（Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Grain pricing mechanism might focus on how governments and marketers decide grain prices.Before the open and reform，governments played a decisive role in China's grain pricing.Since the open and reform，China has gradually adjusted the government influence on grain prices and the grain pricing has experienced the changes in government influence from direct control over grain prices to indirect adjustment.Generally speaking，in case of tight grain supply and demand，it is usual practice to realize the increase of grain output through the strong government influence on price.However，in case of slack grain supply and demand，the adverse effect of the strong government influence on price would accumulate to pop up.From the change and adjustment in China's grain pricing since the open and reform，China's governments have failed to find an effective grain pricing mechanism in case of slack grain supply and demand.In the future，the key to China's grain pricing reform should explore how the governments play a role in influencing the grain prices instead of laissez-faire policy for spontaneous grain prices on grain market.Otherwise，the excessive fluctuation is unavoidable on China's grain market and it is inevitable to affect a long-term stable development in grain production.

grain price；market mechanism；price support；government influence；grain fluctuation；purchasing and stock policy

F323.7

A

1009--6116（2016）04--0014--10

10.16299/j.1009-6116.2016.04.003

（本文責(zé)編鄧艷）

2016--04--02

李國(guó)祥（1963—），男，安徽和縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易研究室主任，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易。