鄭云峰

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德國住房保障：制度構(gòu)成、特征及啟示

鄭云峰

[摘要]住房保障是住房政策及社會保障的重點(diǎn)領(lǐng)域，關(guān)系社會公平與和諧，也是發(fā)達(dá)國家關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。德國是最早提出社會保障的國家之一，在住房保障領(lǐng)域取得了一定的成效，其經(jīng)驗(yàn)對我國完善保障性住房制度具有重要的借鑒價(jià)值和啟示意義。德國保障性住房制度包括公共住房制度、房租補(bǔ)貼制度、補(bǔ)貼建房購房制度、住房儲蓄制度等，充分發(fā)揮了政府在住房保障方面的作用與責(zé)任。目前我國的住房制度改革和保障房制度建設(shè)應(yīng)充分借鑒德國的有益經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化政府責(zé)任，完善住房保障法律體系，并適時(shí)調(diào)整制度內(nèi)容從而構(gòu)建多層次的住房保障體系，還應(yīng)不斷完善配套制度，為我國的保障房建設(shè)提供有力支撐。

[關(guān)鍵詞]住房保障；德國；保障性住房；制度構(gòu)成；啟示

住房問題是全世界共同面臨的重要民生問題，是關(guān)系國計(jì)民生與社會穩(wěn)定的重大經(jīng)濟(jì)與社會問題。城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問題是城鎮(zhèn)住房問題的重點(diǎn)與難點(diǎn)，是政府住房政策的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。德國是最早提出社會保障的國家之一，在推行市場經(jīng)濟(jì)的過程中也很注重社會福利制度的構(gòu)建。住房保障作為社會保障的重要內(nèi)容之一，德國將其視為提高社會福利水平的重要手段，提出了許多保障居民住房權(quán)益的政策措施。因此對德國的保障性住房政策實(shí)踐進(jìn)行研究、歸納，對于完善我國保障性住房制度具有重要的借鑒作用。

一、德國保障性住房制度構(gòu)成

19世紀(jì)開始，德國快速的工業(yè)化與城市化使大量農(nóng)村的勞動力進(jìn)入城市，人口的大量聚集使城市住房問題開始凸顯。部分企業(yè)主開始建造住房為工人提供宿舍，部分城市居民也開始投資住房用于出租。為了減輕城市居民購房壓力，1847年德國一些城市模仿英國住房信貸合作社制度，成立住房合作社，實(shí)施住房儲蓄制度，開始了保障性住房制度的實(shí)踐。進(jìn)入20世紀(jì)之后，德國加大了對中低收入家庭住房保障力度，主要采取補(bǔ)貼建房的方式間接參與，并在1925年前后在柏林、漢堡等地開展公共住房建設(shè)實(shí)踐。二戰(zhàn)之后，由于戰(zhàn)爭的破壞，德國住房極度緊缺，德國政府一方面直接投資建設(shè)大量公共住房，另一方面出臺許多優(yōu)惠政策鼓勵私人建房，緩解了二戰(zhàn)造成的房荒問題。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐，德國已經(jīng)形成包括公房建設(shè)、房租補(bǔ)貼、金融支持等一系列完善的保障性住房制度體系。

1.公共住房建設(shè)。德國公共住房建設(shè)主要在二戰(zhàn)之后，由于戰(zhàn)爭的破壞，德國住房供給嚴(yán)重不足，從1950年起，德國多次通過立法大力推進(jìn)公共住房建設(shè)，并由政府以低租金向居民分配。德國法律規(guī)定對于因?yàn)榻?jīng)濟(jì)收入低，或某一民族、某一宗教信仰或孩子太多等原因造成找不到房子的家庭，政府有責(zé)任向其提供公共住房。公共住房建成以后，政府以成本租金出租給低收入家庭，租金一般為市場租金的50%左右。二戰(zhàn)后德國公共住房建設(shè)解決了許多低收入家庭的住房問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年，德國有一半的人口居住在政府提供的公共住房，1949—1979年期間德國總共建成公共住房780萬套，占同期新建住宅總數(shù)的49%。[1]同時(shí)，德國相關(guān)住宅法律法規(guī)對申請公共住房的條件、公共住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、租金水平以及公共住房退出機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，對于承租公共住房但已經(jīng)不符合申請公共住房標(biāo)準(zhǔn)的租戶則按照市場租金水平收取租金。[2]

2.房租補(bǔ)貼制度。為了促進(jìn)住宅投資以及加快公共住房成本回收，20世紀(jì)60年代之后德國政府逐步取消了房租管制制度。房租管制制度取消之后，市場租金漲幅很大，給中低收入家庭造成了很大的負(fù)擔(dān)，住房困難加劇。1970年，德國頒布新的住宅補(bǔ)貼法，在全國范圍內(nèi)實(shí)行房租補(bǔ)貼，規(guī)定德國公民凡是家庭收入不足以支撐租賃適合住房的，有權(quán)享受房租補(bǔ)貼。房租補(bǔ)貼的數(shù)額根據(jù)家庭的收入、人口以及住房消費(fèi)支出等因素綜合考慮確定。根據(jù)1970年新住宅補(bǔ)貼法的規(guī)定，住房租金超過家庭收入25%部分由政府補(bǔ)貼支付，德國聯(lián)邦政府以及地方政府各負(fù)擔(dān)一半。另外，為了幫助低收入家庭租到合適的住房，德國專門成立了“租房者協(xié)會”、“社會福利協(xié)會”、“土地和房屋擁有人協(xié)會”，為低收入家庭提供多元化的住房保障服務(wù)。由于完善的房租補(bǔ)貼制度以及充足的住房資源，德國擁有產(chǎn)權(quán)住房的家庭比例不高，大概有52%的家庭依靠租房解決住房問題。

3.補(bǔ)貼建房購房制度。二戰(zhàn)后，為了鼓勵私人以及社會資金參與公共住房建設(shè)，刺激地產(chǎn)投資，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，德國制定了一系列補(bǔ)貼建房以及購房的制度。一是鼓勵社會資金參與保障性住房建設(shè)。對于企業(yè)參與保障性住房建設(shè)，由政府征地并出資給企業(yè)，政府向企業(yè)提供金額為建筑費(fèi)用50%的財(cái)政貼息貸款，期限為25年。二是鼓勵私人建設(shè)住宅，增加市場供應(yīng)量。政府向私人建設(shè)住宅提供的優(yōu)惠政策包括將建設(shè)費(fèi)用按一定比例抵扣應(yīng)納稅所得額、建房貸款產(chǎn)生的利息抵扣應(yīng)納稅所得額、免征土地稅費(fèi)等。三是鼓勵私人購買住宅，對按市場價(jià)格購買住宅的家庭提供補(bǔ)貼以及購房貸款。

4.住宅儲蓄制度。住宅儲蓄制度在德國具有較長的發(fā)展歷史，1924年德國出現(xiàn)了第一家住宅儲蓄銀行，并在1931年出臺專門法律將住宅儲蓄制度納入國家監(jiān)管之下。特別是二戰(zhàn)結(jié)束以后，德國住宅儲蓄制度獲得了快速發(fā)展，目前已經(jīng)形成完善的制度。德國住宅儲蓄制度包括以下內(nèi)容：一是儲戶必須先儲蓄，然后才能獲得貸款的資格。由儲戶與銀行簽訂合同，達(dá)到一定的儲蓄額時(shí)獲得貸款的資格。二是實(shí)行?？顚Ｓ?。德國《住房儲蓄法》對住房儲蓄的用途與經(jīng)營原則進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，不得用于風(fēng)險(xiǎn)交易，提高住房儲蓄的安全性。三是運(yùn)行獨(dú)立，實(shí)行低息政策。住房儲蓄獨(dú)立于德國資本市場，其利率變動不受通貨膨脹以及市場資金供需狀況的影響，并維持相對穩(wěn)定的低息。四是政府制定優(yōu)惠政策鼓勵居民參加住宅儲蓄。包括按照儲蓄額度給予一定比例的儲蓄獎勵以及購房時(shí)提供一定比例的貸款補(bǔ)助。

二、德國保障性住房制度的特點(diǎn)

同為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，與美國、英國等國相比，德國更加強(qiáng)調(diào)政府在社會保障以及社會福利方面的責(zé)任。因此在住宅政策特別是住房保障方面，德國政府的角色更加重要與突出。

1.政府對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理規(guī)劃與嚴(yán)格管理，保持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定。德國政府根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口特征等制定了合理的住房發(fā)展規(guī)劃，綜合運(yùn)用法律、稅收、金融、土地等手段加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的管理，構(gòu)建以住房租賃市場為主體的多層次住宅供應(yīng)體系。根據(jù)人口增長速度以及居民收入情況，穩(wěn)步增加住房數(shù)量，并且對高檔、中檔以及低檔住宅的構(gòu)成做出合理化安排。通過政府對房地產(chǎn)業(yè)實(shí)施的科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理以及利用各種手段打擊炒房行為，德國在過去幾十年里保持了房地產(chǎn)市場的供需平衡，房價(jià)以及房租基本保持穩(wěn)定，漲幅合理，使居民收入的增長速度達(dá)到甚至超過房價(jià)以及房租的增長速度。

2.政府在保障性住房建設(shè)方面發(fā)揮重要作用，將為中低收入群體提供保障性住房作為政府的重要職責(zé)。二戰(zhàn)結(jié)束之后，為了緩解極其緊張的住房供應(yīng)狀況，德國政府一方面直接參與公共住房建設(shè)，即運(yùn)用各級政府住房建設(shè)基金直接興建公共住房；另一方面，制定各種優(yōu)惠政策鼓勵個(gè)人、私營房地產(chǎn)公司、住房合作社等社會主體參與公共住房建設(shè)，優(yōu)惠政策包括提供免息或者低息貸款、稅收優(yōu)惠政策等。[3]德國政府對于公共住房的支持使戰(zhàn)后德國住宅公共極度緊張的狀況得到有效緩解，對于保障低收入家庭的住房權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

3.構(gòu)建以公共住房為主體的保障性住房體系，將住房保障與市場機(jī)制適度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。德國將公共住房建設(shè)作為保障性住房體系的主要方向，并通過政府直接興建公共住房以及鼓勵社會資金參與公共住房建設(shè)的方式實(shí)現(xiàn)住房保障與市場機(jī)制的適度結(jié)合。特別是在鼓勵社會資金參與公共住房建設(shè)方面，德國要求每個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目必須配套一定比例的保障性住房，并給予金融以及稅收方面的支持。這種保障性住房建設(shè)模式優(yōu)勢明顯，一是可以調(diào)動社會資金參與公共住房建設(shè)的積極性，減輕政府的財(cái)政壓力；二是將低收入家庭合理分布在各個(gè)小區(qū)，避免貧民窟等社會問題；三是借助優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)商的力量，提高保障性住房建設(shè)以及管理的效率；四是形成保障性住房建設(shè)資金的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.十分注重保障性住房建設(shè)的立法工作。在居民的住房保障方面，德國通過立法將居住權(quán)確認(rèn)為公民權(quán)利的重要組成部分。通過立法明確規(guī)定了德國聯(lián)邦政府以及地方政府在居民住房保障方面的職責(zé)。二戰(zhàn)之后，德國制定了完善的保障性住房法律法規(guī)，包括《住宅建設(shè)法》《工人置業(yè)促進(jìn)法》《住房補(bǔ)貼法》《租房法》《住房儲蓄法》等，這些法律成為保障低收入家庭住房權(quán)益的重要保證。

5.切實(shí)保護(hù)住宅承租人的合法權(quán)益。德國自有住房率很低，很大程度上是由于租房客的權(quán)益受到很好的保護(hù)。德國通過《租房法》等法律法規(guī)對住房租賃中出租人與承租人的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行詳盡的規(guī)定，對合同的簽訂、解約以及合同的期限等要素提出指導(dǎo)性意見，并在法律中強(qiáng)化對承租者權(quán)益的保護(hù)。例如，一旦簽訂租房合約即視為無限期合約，出租者不得隨意解除租房合同，必須在法定條件下或者提出合理的理由例如承租人沒有按期繳納房租等，才能解除住房租賃合同。

三、德國保障性住房制度對我國的啟示

1.必須充分發(fā)揮政府在保障性住房建設(shè)中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府在保障中低收入家庭住房權(quán)益中的職責(zé)。居民住房是一種具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的特殊商品，固然要充分發(fā)揮市場機(jī)制在住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，但是如果僅僅依賴市場機(jī)制，必然形成將廣大中低收入家庭排斥在房地產(chǎn)市場供給范圍之外的局面?？梢姡ㄟ^市場機(jī)制本身無法解決中低收入家庭的住房問題，必須充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”，在保障性住房制度實(shí)施中發(fā)揮主導(dǎo)作用，才能較好地解決中低收入家庭的住房問題。從德國的住房政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論是采取哪種保障性住房模式，都強(qiáng)調(diào)政府在保障性住房建設(shè)中的職責(zé)與主導(dǎo)作用，即政府必須兼顧住房供應(yīng)的公平與效率。[4]目前來看，大多數(shù)地方政府仍然未能正視保障性住房建設(shè)巨大的社會效益以及政府的職責(zé)，所以必須在今后進(jìn)一步強(qiáng)化政府在保障性住房建設(shè)中的責(zé)任意識。

2.保障性住房建設(shè)必須堅(jiān)持立法先行，完善保障性住房制度相關(guān)的法律體系。從德國的實(shí)踐來看，在住房緊缺的時(shí)期，首先通過立法確認(rèn)公民的基本住房權(quán)益，出臺一系列支持保障性住房建設(shè)的法律法規(guī)，從立法的角度為保障性住房建設(shè)提供法律依據(jù)與硬約束。從我國保障性住房建設(shè)的立法情況來看，在許多方面還有待加強(qiáng)。突出的表現(xiàn)是缺乏關(guān)于保障性住房制度的專門法律，保障性住房建設(shè)主要根據(jù)政府出臺的各種政策、文件，由此導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)對政府政策的高度敏感性，并且由于缺乏法律約束經(jīng)常導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行效率低下的問題。因此，在今后的保障性住房建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法先行的原則，對保障性住房的保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、資金來源、政府職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，并加強(qiáng)對違反保障性住房法行為的處罰力度，維護(hù)保障性住房法的法律權(quán)威。

3.必須認(rèn)識到保障性住房建設(shè)是一個(gè)長期的過程，需要根據(jù)客觀形勢的變化適時(shí)調(diào)整制度的內(nèi)容與重點(diǎn)。從德國的經(jīng)驗(yàn)來看，保障性住房需求伴隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展或戰(zhàn)爭的破壞而產(chǎn)生，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷變化。同時(shí)，從德國保障性住房制度建設(shè)過程來看，都經(jīng)歷了一個(gè)長期而漫長的集中建設(shè)階段，在居民基本住房續(xù)期得到滿足之后，還會產(chǎn)生層次更高的保障性住房需求。面對不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢以及居民保障性住房需求，德國也在不斷調(diào)整住房制度。對于我國來說，由于城市化以及工業(yè)化快速發(fā)展，保障性住房需求不斷積累，并且可以預(yù)見的是，未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)保障性住房需求還會不斷增加。面對這種情況，我們首先要明確保障性住房建設(shè)是一個(gè)長期的過程，要做好打“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備，保障性住房建設(shè)以后會成為一種常態(tài)化的工作狀態(tài)。近幾年國家大力支持保障性住房建設(shè)為中低收入家庭帶來了福音，但是也要防止一哄而上，造成保障過度或者保障房建設(shè)脫離中低收入家庭實(shí)際需求，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)。

4.應(yīng)當(dāng)注重構(gòu)建多層次的保障性住房體系，滿足不同收入階層的保障性住房需求。[5]經(jīng)過多年努力，我國保障性住房建設(shè)取得了不少成績，初步形成了多層次保障性住房體系。近年來，有人針對經(jīng)濟(jì)適用房制度實(shí)施過程中存在的問題質(zhì)疑經(jīng)濟(jì)適用房及可售型保障房存在的必要性與合理性。從德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐來看，確實(shí)有些國家以租賃型保障性住房為主，但是也有不少國家(地區(qū))鼓勵中低收入家庭購買可售型保障性住房。我國經(jīng)濟(jì)適用房等可售型保障性住房廣受質(zhì)疑的原因在于分配不公，保障性住房資源落入非保障對象之手，解決出路在于明確保障對象、健全家庭收入審查制度、完善退出機(jī)制等，而并非簡單取消可售型保障性住房。但是從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公共租賃住房、廉租房為主的保障性住房體系，并輔以經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等可售型保障性住房，滿足各個(gè)層次中低收入家庭的住房需求。

5.完善保障性住房建設(shè)的配套措施，為保障性住房建設(shè)提供支撐。國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，無論采取何種保障性住房制度模式，都必須要有完善的配套措施。例如提供多樣化的財(cái)政支持、多樣化的融資渠道、政府管理機(jī)制創(chuàng)新、完善家庭收入審查機(jī)制等，只有提供完善的配套措施，保障性住房建設(shè)才能取得預(yù)期效果。隨著我國多層次保障性住房制度的逐步建立，各項(xiàng)配套措施也將逐漸完善，特別是多渠道的籌資方式、住房金融制度等也將逐步建立起來。但是總體來看，我國保障性住房制度的配套措施還有待進(jìn)一步加強(qiáng)與完善，如家庭收入審核機(jī)制、政策性住房金融制度、法律法規(guī)配套等還處于比較薄弱的狀態(tài)，正成為我國保障性住房建設(shè)的制約性因素。

參考文獻(xiàn)：

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【責(zé)任編輯于蓬蓬】

[中圖分類號]F299.23

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-5101(2016)02-0117-04

[收稿日期]2016-01-20

[基金項(xiàng)目]福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院人才引進(jìn)專項(xiàng)項(xiàng)目(RCQD201501)的階段性研究成果。

[作者簡介]鄭云峰，福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文系講師，博士，主要從事金融與財(cái)政研究。(福州350108)

German Housing Security:System Configuration，F(xiàn)eatures and Inspiration

Zheng Yunfeng

(HumanitiesCollegeofFuzhouPolytechnic，F(xiàn)uzhou350108，China)

Abstract：Housing security is priority area of housing policy and social security，it is important to social justice and harmony，and it is one of the key concerns of the developed countries.Germany is one of the first countries to raise social security，it achieved some success in the field of housing security，and its experience of housing security system has an important reference to our country.Housing security systems of Germany including public housing system，rent and housing subsidies system，purchase systems，housing savings system and so on，the government plays important role in housing security.At last，it summarizes housing security system of Germany experience for reference and inspiration.We should learn the German experience from the following five aspects:strengthening the government’s responsibility in terms of housing security；completing the legal system of housing security；adjusting housing security system according to reality；constructing multilevel housing security system；consummating the supporting system.

Key words：Housing security；Germany；Indemnificatory housing；System composition；Enlightenment