趙敬丹　李　娜（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽110034）

我國樞紐型社會組織存在的問題及對策分析

趙敬丹李娜（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽110034）

樞紐型社會組織作為新生事物，在得到快速發(fā)展的同時也面臨著法律制度不健全、行政色彩濃厚、功能定位不明確以及組織自身能力建設不足等問題。本文據此提出健全法律法規(guī)體系、明確功能定位、淡化行政色彩、加強其自身建設等對策，以發(fā)揮樞紐型社會組織的獨特優(yōu)勢，引導社會組織有序、健康發(fā)展。

一、樞紐型社會組織：社會組織的一種新形態(tài)

作為中國特色的新興組織，北京市在2009年政府工作報告中對樞紐型社會組織的界定是：由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務主管職能的聯合性社會組織[1]。《廣東省社工委關于構建樞紐型組織體系的意見》中提出：“樞紐型社會組織是指通過政府部門認定的，在現有社會組織體系中處于樞紐型地位，通過健全的組織系統(tǒng)和有效的服務支持，加強統(tǒng)籌協(xié)調與紐帶聯系。實現同類型、同性質、同領域社會組織的孵化培育、協(xié)調指導、使用發(fā)展、自治自律、集約服務、黨團管理的聯合性社會組織”[2]。

本文認為樞紐型社會組織是經由社會組織管理機構認定，對社會中性質、領域與類型相同的社會組織在管理上的統(tǒng)籌協(xié)調、業(yè)務上的服務指導、政治上的統(tǒng)領與溝通，是社會管理中的一種聯合性與創(chuàng)新性社會組織。

二、樞紐型社會組織存在的問題

樞紐型社會組織在我國的發(fā)展起步較晚，在實踐過程中還存在著一些問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）法律制度不完備

我國社會組織得到迅速發(fā)展，但樞紐型社會組織卻出現法律法規(guī)不完善、法律的更新速度遠遠落后于其發(fā)展速度等問題。我國現有的社會組織行政法規(guī)《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》中沒有明確樞紐型社會組織的內涵、權責、性質以及法律地位。同時關于樞紐型社會組織的法律規(guī)范內容不充分，存在大量滯后法規(guī)且可操作性比較差，阻礙了樞紐型社會組織及時解決運行過程中出現的問題?，F階段我國亟需一部完善的行政法規(guī)實現樞紐型社會組織對一般性社會組織的管理與服務[3]。

（二）官僚化、行政化色彩比較嚴重

在我國，很大一部分樞紐型社會組織是由行政機關直接組建，活動方式、管理理念、功能發(fā)揮受政府機關的干擾，難以保持自身的獨立性，甚至成為政府的附屬機構。樞紐型社會組織不僅受政府的宏觀控制，而且在資源和資金的來源上嚴重依賴政府，政府的行政權利滲透在其組織的運行中，政府對其具有較強的控制性，政府與樞紐型社會組織之間的權利界限易被打破，擠壓了樞紐型社會組織獨立發(fā)展的空間，阻礙了樞紐型社會組織彌補政府在公共領域職能缺失方面的作用發(fā)揮。

（三）功能定位不明確

樞紐型社會組織作為聯合性的社會組織，不僅承接政府轉移的部分職能，而且對一般性社會組織進行引領、管理與服務，實現以民管民，以社管社。然而，實際運行中，一方面，受傳統(tǒng)工作思維的影響，它對一般性社會組織更多的是一種政治上的掌控與管制，弱化了樞紐型社會組織本身的管理與服務功能，不能為社會組織提供科學合理的業(yè)務指導和行之有效的服務。另一方面，樞紐型社會組織是由政府機關直接認定，忽視了一般性社會組織的認同，不易形成組織間的公信力，也無法形成兩者之間平等的合作伙伴關系，導致樞紐型社會組織在建設過程中偏離其既定的功能目標[4]。

（四）組織能力建設不足

雖然樞紐型社會組織促進了社會組織的發(fā)展，但是自身能力建設的不完善制約了其作用的充分發(fā)揮。第一，在員工的整體素質方面，樞紐型社會組織內部缺乏優(yōu)秀的專業(yè)人才，而且員工的整體學歷水平偏低，專業(yè)精神與專業(yè)能力不足。第二，在資金來源方面，樞紐型社會組織的資金來源單一，主要是政府的財政撥款，組織缺乏運行資金。第三，在服務能力方面，對市場和服務對象不敏感，資源的獲取能力比較薄弱，且業(yè)務范圍比較狹窄，無法對一般性社會組織提供有效的指導與服務。

三、樞紐型社會組織可持續(xù)發(fā)展的路徑探析

樞紐型社會組織的發(fā)展是一項長期性的、不斷完善的工程，促進其可持續(xù)發(fā)展的建議有：

（一）建立健全相關制度體系

在依法治國的背景下，完善發(fā)展樞紐型社會組織的相關法規(guī)，建立健全統(tǒng)一的法律制度體系，做到有法可依。首先，完善現有的社會組織的法律法規(guī)，及時更新法規(guī)中的內容，增強其可操作性與實體性規(guī)范。其次，應該在立法層面加快制定《樞紐型社會組織法》，對樞紐型社會組織的概念、權利與義務和法律地位明確定位。同時，進一步明確樞紐型社會組織的成立與撤銷流程、內部運作機制和管理方法與原則，并依據不同類型的社會組織的發(fā)展需求，量身定制各類單項行政法規(guī)，為樞紐型社會組織對一般性社會組織的分類管理和分類服務營造良好的制度化環(huán)境[5]。再次，明確政府與樞紐型社會組織的管理邊界與權限，正確處理政府、樞紐型社會組織、一般性社會組織之間的關系，為其提供良好的發(fā)展空間[3](6-9)。

（二）淡化樞紐型社會組織的行政色彩，增強其自身的獨立性

淡化樞紐型社會組織的行政色彩，不但要在形式上更要在內部運行機制上進行改變。首先，要加快轉移政府職能，轉變政府管理理念，減少對樞紐型社會組織的直接領導與管制，促進政社分開，幫助樞紐型社會組織擺脫行政機關的掌控，使其成為獨立法人[6]。其次，政府應加大稅收優(yōu)惠政策的落實，對樞紐型社會組織在注冊登記、資金籌措等方面提供幫助，為樞紐型社會組織創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。2016年國務院總理李克強在政府工作報告中提到：“加強和創(chuàng)新社會治理，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革，依法規(guī)范發(fā)展社會組織，支持專業(yè)社會工作、志愿服務和慈善事業(yè)發(fā)展?！钡姓?，增強樞紐型社會組織的獨立性，推動政府與社會組織兩者優(yōu)勢互補。

（三）明確樞紐型社會組織的功能定位

服務指導、溝通協(xié)調、資源整合是其主要的功能，只有清晰定位自身的功能，才能更好地為一般型社會組織服務。首先，在服務指導方面，應轉變傳統(tǒng)的工作思維，將“服務”放在首位，及時為組織中一般性社會組織發(fā)展提供業(yè)務指導、政府政策、資源整合等服務。其次，在溝通協(xié)調方面，應充分發(fā)揮協(xié)調樞紐的作用，在政府、社會組織、其他組織三者之間做好橋梁紐帶的角色，強化一般性社會組織對樞紐型社會組織的認同，增強組織間的公信力。再次，在資源整合方面，樞紐型社會組織應積極利用組織內外的人、財、物各種資源，尋求資源的多元化，有效整合各類工作資源。

（四）提升樞紐型社會組織的自身能力

首先，應注重組織內部人才隊伍的建設，優(yōu)化人才政策，建立健全社會組織的職業(yè)制度，加強組織人員的培訓與能力建設，使得組織內部人員素質與樞紐型社會組織的發(fā)展相適應。其次，注重組織服務平臺的搭建，尋求組織資金籌措的多元化，搭建組織與政府的溝通平臺、組織與群眾的互動平臺以及組織與市場的對接平臺，實現資金籌集的多元化。再次，樞紐型社會組織應積極承接服務項目，推動組織管理的項目化，充分整合利用并汲取各種資源，使得資源在組織內實現共享，全面指導并服務社會組織。

綜上，樞紐型社會組織具有中國特色，符合我國社會組織的發(fā)展狀況，在社會組織快速發(fā)展中發(fā)揮了無可替代的作用，但是在運行中也暴露出各種問題。我們應該充分發(fā)揮政府、市場與社會等多元主體的作用，將不同形式與不同領域的力量集中起來，共同促進樞紐型社會組織的健康發(fā)展。

[1]崔玉開.“樞紐型”社會組織：背景、概念與意義[J].甘肅理論學刊，2010(5)：75-78.

[2]石曉天.我國樞紐型社會組織的功能特征，建設現狀及發(fā)展趨勢——文獻綜述的視角 [J].理論述評，2015 （5）：85-88.

[3]程芳.我國社會組織面臨的主要問題及對策[J].陜西社會主義學院學報，2016（1）：6-9.

[4]姚邁新.“樞紐型”社會組織:目標偏離與防范[J].廣東行政學院學報，2014(1)：6-9.

[5]]廖鴻，許昀.我國社會組織參與社會治理機制研究[J].環(huán)境保護，2014（23）：23-26.

[6]邱婷婷.政府職能轉變趨勢下的非政府組織管理模式探索 [J].淮海工學院學報：社會科學版，2011（1）：131-133.

（責任編輯單麗娟）

C913文獻標識碼：A

1672-8254（2016）05-0152-02

2016-01-15

遼寧經濟社會發(fā)展立項課題“樞紐型社會組織作用研究”的階段性成果（項目編號：2015 lslklzizzx-04）

趙敬丹（1971—），女，沈陽師范大學管理學院副教授，行政管理專業(yè)碩士生導師，從事行政管理研究；李娜（1992—），女，沈陽師范大學管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，從事政府治理與社會組織管理研究。