史倢安

摘 要：2016年3月21日，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），從國家層面對改善和提升我國養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)水平，促進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了具體的措施和要求。對此，本文立足咸陽市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析梳理了基層金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的制約因素，并結(jié)合貫徹落實《意見》提出相關(guān)政策建議，以期為促進(jìn)基層養(yǎng)老領(lǐng)域金融發(fā)展提供政策支撐。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；金融支持；咸陽

一、咸陽市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）老齡人口分布特點(diǎn)。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的定義，60歲以上的人口占一個國家或地區(qū)人口總數(shù)的10%或以上，或者65歲以上老年人占人口總數(shù)的7%或以上，這個國家或地區(qū)就進(jìn)入了“老齡化社會”。截至2015年末，咸陽市60歲以上老年人口約84萬人，占全市人口總數(shù)的15.94%。其中，70歲以上老年人占全市老年人口的41.67%，農(nóng)村60歲以上老年人占全市老年人口的65.48%。咸陽市已呈現(xiàn)老齡人口比例高、高齡老人比例高、空巢老人比例高的“三高”狀態(tài)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2000年以來咸陽市老年人口年均增加3萬人，預(yù)計2020年老年人口將達(dá)到100萬人，屆時6個人中就有1個老年人，且60%以上在農(nóng)村。

（二）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況。近年來，咸陽市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)按照“政府主導(dǎo)、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃”發(fā)展思路和民政部社會養(yǎng)老服務(wù)“9073”（90%家庭養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）總體要求，以日間照料中心和農(nóng)村互助幸福院建設(shè)為重點(diǎn)，積極構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2015年末，全市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)852個，其中城市社區(qū)日間照料中心26個、城市社區(qū)老年人服務(wù)站10個、農(nóng)村互助幸福院816個。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)35個（包括敬老院12個、光榮院和復(fù)退軍人休療中心9個、縣級養(yǎng)老服務(wù)中心9個、縣級社會福利中心5個），民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)10個。養(yǎng)老床位數(shù)已達(dá)到22000張，每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)26.2張。

（三）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策措施。為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，咸陽市委、市政府先后出臺了《咸陽市加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（咸政辦發(fā)〔2010〕182號）、《咸陽市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（咸政辦發(fā)〔2012〕166號），并按照《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）精神，相繼制定出臺了《咸陽市鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的若干意見》（咸政辦發(fā)〔2013〕157號）、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的實施意見》（咸民發(fā)〔2013〕120號）、《咸陽市<養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法>實施細(xì)則（暫行）》（咸民發(fā)〔2013〕122號）、《咸陽市社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定及運(yùn)營補(bǔ)貼暫行辦法》（咸民發(fā)〔2013〕141號）、《咸陽市社會舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（咸民發(fā)〔2013〕142號）等一系列政策文件，從土地使用、補(bǔ)助貼息和政府采購等方面給予養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項支持，并加大對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施的扶持改造。其中，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建養(yǎng)老床位每張補(bǔ)助3000元、改擴(kuò)建養(yǎng)老床位每張補(bǔ)助2000元，并根據(jù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級和供養(yǎng)人員不同，給予30元-80元/人·月補(bǔ)助。

二、咸陽市養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)狀況

（一）授信政策支持。近年來，隨著社會養(yǎng)老服務(wù)需求的快速增長，國家和地方各級政府不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策支持，咸陽市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也紛紛將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為信貸投放的重要領(lǐng)域，給予授信支持。如交通銀行咸陽分行將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)列為持續(xù)關(guān)注行業(yè)，嘗試介入公辦優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和盈利能力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；中國銀行咸陽分行將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)列為選擇性增長類行業(yè)，對列入政府購買服務(wù)類的養(yǎng)老服務(wù)給予積極支持；建設(shè)銀行咸陽分行將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)列為優(yōu)先支持類客戶，給予所有信貸產(chǎn)品支持。目前，由于咸陽市的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以公辦為主，民營養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，還未開展相關(guān)信貸業(yè)務(wù)。

（二）老年財富管理。興業(yè)銀行咸陽支行針對老年客戶推出“安愉人生”綜合金融方案，其中不僅包括老年人專屬穩(wěn)健理財、旅游及醫(yī)療信用貸款、綠色通道便利結(jié)算等定向內(nèi)容，還提供法律顧問、養(yǎng)老講座、健康檔案等增值服務(wù)。交通銀行咸陽分行面向企業(yè)年金等養(yǎng)老金客戶以及薪酬福利客戶、對公團(tuán)險客戶推出了“日盈”和“月豐”系列養(yǎng)老專屬理財產(chǎn)品，以“蘊(yùn)通財富·久久養(yǎng)老”為品牌著力開展對公養(yǎng)老專屬服務(wù)。

（三）養(yǎng)老基金托管。多家國有商業(yè)銀行組建了養(yǎng)老金業(yè)務(wù)團(tuán)隊，專門開展企業(yè)年金、職業(yè)年金、養(yǎng)老保障與福利計劃的托管服務(wù)。如建設(shè)銀行咸陽分行依托總行開發(fā)的養(yǎng)老金管理系統(tǒng)，可對轄區(qū)各類養(yǎng)老基金提供“受托、賬管、托管、投管”等全方位一站式服務(wù)，并通過養(yǎng)頤樂、養(yǎng)頤四方等系列養(yǎng)老基金創(chuàng)新產(chǎn)品，不斷豐富養(yǎng)老基金管理方式。

（四）養(yǎng)老領(lǐng)域結(jié)算及衍生服務(wù)。部分商業(yè)銀行在做好養(yǎng)老金、高齡補(bǔ)貼等日常代發(fā)服務(wù)的同時，還創(chuàng)新開展了銀醫(yī)合作，方便老年人就醫(yī)。如中信銀行咸陽分行與陜西省核工業(yè)二一五醫(yī)院開展了“銀醫(yī)通”業(yè)務(wù)，將銀行和醫(yī)院信息系統(tǒng)連接，“銀醫(yī)通”卡集診療卡、醫(yī)保、銀行卡功能于一體，為患者提供掛號、繳費(fèi)、查詢、打印化驗單等多項自助服務(wù)，為老年人就診提供方便。

三、金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的制約因素

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。目前，咸陽市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施主要由政府提供，具有顯著的公共產(chǎn)品屬性。因此，養(yǎng)老服務(wù)偏重于社會保障，而非經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，處于養(yǎng)老事業(yè)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的過渡中，產(chǎn)業(yè)體系和市場機(jī)制不健全，限制了金融對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的廣泛、深度介入。

（二）政策配套不到位。雖然《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》對促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計，但由于各部委、各行業(yè)配套政策缺失或不到位，且地方缺乏有效的工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，造成一些政策難以落實。尤其是在土地供需緊張的現(xiàn)實情況下，對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用地實行劃撥或者優(yōu)先供應(yīng)的扶持政策難以落實。如果租賃土地或房產(chǎn)開辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，將因缺乏抵押資產(chǎn)而難以取得銀行融資。對于政府劃撥的養(yǎng)老項目土地或設(shè)施，也因受限于《物權(quán)法》對公益性資產(chǎn)的抵押限制，而無法得到銀行支持。此外，調(diào)查顯示，即使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等抵押資產(chǎn)，銀行也會因處置社會福利機(jī)構(gòu)資產(chǎn)面臨諸多困難而謹(jǐn)慎授信。

（三）財政投入不足。目前咸陽市各級公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，基本上來源于國家發(fā)改委養(yǎng)老服務(wù)體系項目資助和市級福利彩票公益金（每年50%用于養(yǎng)老服務(wù)），市、縣財政均未列支養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)。由于上級項目資金投入較少，各級財政配套資金難以落實，致使公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營困難。各銀行也因此無法對還款來源不足的公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展授信。

（四）產(chǎn)融對接不緊密。調(diào)查顯示，由于咸陽市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚處于起步階段，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)又以政府資金扶持為主，因此一直以來市場化融資意識和融資能力都相對較弱，與金融機(jī)構(gòu)在融資方面少有接觸。近年來，在各級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的宣傳和推動下，個別民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)才出現(xiàn)了市場化融資需求。對此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也僅以系統(tǒng)內(nèi)的常規(guī)授信政策與其對接，對于融資供需雙方條件不匹配的問題，因為業(yè)務(wù)量少，也未有實質(zhì)性突破。總體來說，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客觀存在業(yè)務(wù)對接少、信息不對稱、產(chǎn)融政策銜接不緊密等問題，一定程度上制約了養(yǎng)老金融的創(chuàng)新發(fā)展。

四、政策建議

（一）完善產(chǎn)業(yè)體系。當(dāng)前，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅是我國應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安的重要舉措，更是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面建成小康社會的緊迫任務(wù)。地方政府要增強(qiáng)加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任感和使命感，建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局通盤考慮。一方面要將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并列入財政預(yù)算，統(tǒng)籌安排公益性養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)，發(fā)揮政府在養(yǎng)老體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用；另一方面要簡政放權(quán)，降低門檻，鼓勵支持營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)差異化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系形成，以市場資源配置作用推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）完善政策保障。地方政府應(yīng)根據(jù)國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展總體要求和部署，建立健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織協(xié)調(diào)機(jī)制，落實各方主體責(zé)任，統(tǒng)籌出臺政策銜接、相互配套的具體操作措施，將國家支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的土地、水電、稅收等專項優(yōu)惠政策落到實處。同時，應(yīng)結(jié)合本地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實際和投融資特點(diǎn)，找準(zhǔn)市場培育切入點(diǎn)并加以政策扶持，如當(dāng)前可加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的政策支持及PPP養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)，提高金融資源介入的便利性。

（三）加強(qiáng)財政帶動。一是編列養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目投資預(yù)算，加大財政資金在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項目方面的投資比例；增加民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項目政府補(bǔ)助資金，提升項目建設(shè)資助和運(yùn)營資助標(biāo)準(zhǔn)。二是以政府出資的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，并通過財稅政策支持，引導(dǎo)社會商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)主體實現(xiàn)對接，破解融資瓶頸。三是建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展基金，撬動銀行信貸與社會資金投入，拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金來源。

（四）建立信息平臺。一是建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，通過打造養(yǎng)老服務(wù)熱線、居家呼叫系統(tǒng)、社區(qū)服務(wù)便民網(wǎng)等便捷求助和服務(wù)信息溝通渠道，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)社會環(huán)境，夯實養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。二是建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)信息平臺，民政部門應(yīng)在加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、管理和市場主體培育的同時，建立健全養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)及養(yǎng)老項目數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布更新養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)信息，并推薦公布優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)項目，為金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供信息支撐。

（五）深化金融服務(wù)。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要抓住當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老金融發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)遇期，提早介入，加緊布局，提高養(yǎng)老金融服務(wù)的專業(yè)化水平。在繼續(xù)做好現(xiàn)有養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)的基礎(chǔ)上，要契合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特點(diǎn)，認(rèn)真思考對接的重點(diǎn)領(lǐng)域和具體模式，通過組織創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，積極構(gòu)建多層次的養(yǎng)老金融服務(wù)體系，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。

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The Reflection and Suggestions on the Financial Support of the Elderly

Care Service Industry in Xianyang City

SHI Jiean

（Xianyang Municipal Sub-branch PBC， Xianyang Shanxi 712000）

Abstract：The Peoples Bank of China， the Ministry of Civil Affairs， China Banking Regulatory Commission， China Securities Regulatory Commission and China Insurance Regulatory Commission jointly published Guidance on Financial Support of Elderly Care Service Industry Development （referred to “Guidance” thereafter） on March 21，2016. The Guidance proposes specific measures and requests to improve the quality of financial service in elderly care service industry and to promote the construction of social elderly care service system. Therefore， the paper， based on the current development of the elderly care service industry in Xianyang， analyzes the restraining factors of financial supports of the elderly care service industry in grass-roots units. Finally， the paper proposes relevant policy suggestions according to the Guidance in the hope of providing the policy support to promote the development of the elderly care service industry in grass-roots units.

Keywords： elderly care service industry； financial support； Xianyang

責(zé)任編輯、校對：陳參軍