人口要素流動(dòng)門(mén)檻變遷視角下的戶(hù)籍制度改革

張曉敏，張秉云，張正河

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083；2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，呼和浩特010070）

人口要素流動(dòng)門(mén)檻變遷視角下的戶(hù)籍制度改革

張曉敏1，張秉云2，張正河1

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083；2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，呼和浩特010070）

中國(guó)戶(hù)籍制度改革歷程是人口要素流動(dòng)門(mén)檻的變遷史。從人口要素流動(dòng)門(mén)檻變遷的角度，在制度實(shí)施的背景目標(biāo)、舉措效果和制度弱化后引發(fā)新問(wèn)題三個(gè)方面，對(duì)戶(hù)籍制度、暫住證與藍(lán)印戶(hù)口、居住證制度的變遷過(guò)程進(jìn)行分析，認(rèn)為戶(hù)籍制度改革在放寬人口要素流動(dòng)門(mén)檻的同時(shí)，提高了大型城市的人口要素準(zhǔn)入門(mén)檻。嘗試公共服務(wù)分類(lèi)配置、適度整合，著重解決區(qū)域發(fā)展不均衡或?qū)⒊蔀閼?hù)籍制度改革的新方向。

人口管理；制度變遷；戶(hù)籍制度改革；城鎮(zhèn)化

一個(gè)制度的存在，是長(zhǎng)期社會(huì)歷史背景下為達(dá)到某種目標(biāo)而制定的，當(dāng)制度所要達(dá)到的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或改變，制度的作用就會(huì)被弱化，甚至出現(xiàn)諸多社會(huì)問(wèn)題，制度改革應(yīng)運(yùn)而生以適應(yīng)新的發(fā)展要求。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的必要條件。戶(hù)籍制度作為我國(guó)人口管理的基本制度，在建立初期卻嚴(yán)格限制了人口要素的自由流動(dòng)［1］，特別是社會(huì)福利與戶(hù)籍制度的掛鉤［2］，不僅阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［3］，也在一定程度上限制了城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)［4］［5］。

現(xiàn)階段關(guān)于中國(guó)戶(hù)籍制度改革與人口要素流動(dòng)關(guān)系的研究主要可劃分為兩大類(lèi)：一類(lèi)認(rèn)為制度變遷是由下而上的，人口數(shù)量和集體無(wú)意識(shí)行動(dòng)推動(dòng)著制度的演進(jìn)［6］［7］；另一類(lèi)認(rèn)為制度變遷是由上而下的，政府的制度創(chuàng)新能力和意愿決定著制度變遷方向［8］［9］。然而，這兩類(lèi)觀(guān)點(diǎn)都不夠重視制度變遷的本質(zhì)——制度存在的意義與價(jià)值。本文從制度本身看制度，通過(guò)分析自建國(guó)以來(lái)我國(guó)對(duì)人口要素自由流動(dòng)有重大影響的戶(hù)口、暫住證與藍(lán)印戶(hù)口、居住證三階段制度，分析每個(gè)制度在制定時(shí)的社會(huì)背景、所要達(dá)到的目標(biāo)、制度實(shí)施情況、實(shí)施后效果及制度后期由于制度弱化引發(fā)的各類(lèi)問(wèn)題，討論制度對(duì)我國(guó)人口要素流動(dòng)門(mén)檻產(chǎn)生的變化及新制度發(fā)展的方向與趨勢(shì)。

一、嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的戶(hù)籍制度

（一）制度背景與目標(biāo)

新中國(guó)成立初，我國(guó)經(jīng)歷過(guò)一段短暫的人口要素自由流動(dòng)期。建國(guó)初具有準(zhǔn)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》及1954年《憲法》中均明確提出公民有“居住和自由遷徙的自由”。這一時(shí)期頒布的政策法規(guī)，如：1951年《城市戶(hù)口管理暫行條例》，1953年《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》，1954年內(nèi)政部、公安部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合通告，1955年《建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度》等，均以建立并規(guī)范常住人口登記管理制度為主，沒(méi)有刻意限制人口要素在區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)。

土改后期，國(guó)家確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的建設(shè)目標(biāo)，全國(guó)城市開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)，人口快速膨脹所產(chǎn)生的大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力在人口自由流動(dòng)的背景下潮水般涌入城市。1949年到1953年間，城鎮(zhèn)人口從5765萬(wàn)人增加到7826萬(wàn)人，增加比重2.94%。然而此時(shí)戰(zhàn)亂帶來(lái)的影響并未完全消除，城市依靠產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力仍十分有限，農(nóng)村人口的大量涌入給城市就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和資源分配帶來(lái)極大壓力。

由此，1953年國(guó)家制定了《中共中央關(guān)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的決議》，并于1953年、1954年、1956年和1957年先后4次發(fā)出《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》、《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》和《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，勸阻農(nóng)民不要盲目流入城鎮(zhèn)。為了更加有效地管理控制人口遷移、穩(wěn)定新政權(quán)和社會(huì)秩序、集中財(cái)力進(jìn)行重工業(yè)化建設(shè)，國(guó)家決定建立戶(hù)籍制度對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行管理和限制。

（二）制度實(shí)施及效果

1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，標(biāo)志著我國(guó)戶(hù)籍制度正式確立。該條例以立法形式對(duì)我國(guó)戶(hù)籍管理宗旨、戶(hù)口登記范圍、戶(hù)口簿使用及戶(hù)口遷移手續(xù)等方面做出明確規(guī)定。條例第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理戶(hù)口遷移手續(xù)?！边@表明農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶(hù)必須要得到遷入地國(guó)家企事業(yè)單位或戶(hù)口主管機(jī)關(guān)的許可，標(biāo)志著我國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)為核心的戶(hù)籍制度最終形成。

表1　1958—1978年嚴(yán)格限制人口流動(dòng)期政策

1958年戶(hù)口登記條例頒布不久，我國(guó)就連續(xù)經(jīng)歷了大躍進(jìn)、三年困難時(shí)期和文化大革命合計(jì)近20年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難時(shí)期，在此期間，人口要素的自由流動(dòng)被嚴(yán)格限制，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速?gòu)?qiáng)化。公民被劃分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩類(lèi)，糧油供給、住房提供、就業(yè)分配及其他社會(huì)福利同所在戶(hù)口掛鉤，戶(hù)口成為在城鎮(zhèn)生活的首要條件。除非有政府計(jì)劃招收指標(biāo)，農(nóng)村勞動(dòng)力不得自由進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，中小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力也不得進(jìn)入大城市工作生活。以城鄉(xiāng)二元性、限制流動(dòng)性、利益分配性和身份繼承性為特征的戶(hù)籍制度在國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難時(shí)期有效地控制了人口要素的流動(dòng)性，政策目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

戶(hù)籍制度對(duì)人口流動(dòng)的嚴(yán)格控制對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大。積極方面：戶(hù)籍制度成功控制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在保障大量農(nóng)村勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)剩余支持工業(yè)發(fā)展、國(guó)民消費(fèi)維持較低水平為工業(yè)發(fā)展提供資金來(lái)源、減輕城市就業(yè)和資源分配壓力保障社會(huì)穩(wěn)定等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，為我國(guó)高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略提供了有力支持。消極方面：戶(hù)籍制度以商品糧為基準(zhǔn)把農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口完全劃分為兩個(gè)板塊，事實(shí)上形成了世襲的人身等級(jí)制度，使農(nóng)村和城市間產(chǎn)生了一道不可逾越的鴻溝，在客觀(guān)上嚴(yán)重阻礙了人口要素的合理配置和人力資本優(yōu)化。

（三）制度的弱化

1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，嚴(yán)格限制人口要素自由流動(dòng)的戶(hù)籍制度逐漸弱化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，市場(chǎng)在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下對(duì)資源配置起決定作用。這就要求各項(xiàng)資源具有一定流動(dòng)性，能夠按照市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行配置與調(diào)整，以避免不必要的社會(huì)性資源浪費(fèi)。一方面，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施釋放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；另一方面，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革增加了城市對(duì)勞動(dòng)力的需求，然而1978年以前的人口制度嚴(yán)格限制了人口要素的自由流動(dòng)，這不僅對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成較大阻礙，還給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。因此，戶(hù)籍制度嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的作用不得不逐漸弱化以適應(yīng)市場(chǎng)需求。

二、逐漸放開(kāi)人口流動(dòng)限制的暫住證與藍(lán)印戶(hù)口

（一）制度背景與目標(biāo)

改革開(kāi)放后開(kāi)始的中國(guó)農(nóng)村改革和城市改革促使大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，人口要素區(qū)域間流動(dòng)的合法化迫在眉睫。1978年小崗村的土地承包制拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村改革的序幕，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施讓耕地不再由人民公社集體經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離在極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)釋放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。1979年深圳、珠海、廈門(mén)、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)辦標(biāo)志著我國(guó)城市的對(duì)外開(kāi)放，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)人民生活水平大幅提高，吸引了越來(lái)越多的農(nóng)民要求進(jìn)城務(wù)工，再加上一部分先富裕起來(lái)的農(nóng)民為剩余資金尋找投資渠道，農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿日益強(qiáng)烈。為滿(mǎn)足這部分農(nóng)民的需求并加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，1984年10月《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》出臺(tái)，通知規(guī)定：“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶(hù)口，及時(shí)辦理入戶(hù)手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶(hù)口簿》，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口?！蓖ㄖ己?，數(shù)百萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1984—1986年間，全國(guó)辦理自理口糧戶(hù)共計(jì)4 542 988人。

為進(jìn)一步規(guī)范并加強(qiáng)流動(dòng)人口的人戶(hù)管理，賦予流動(dòng)人口在非戶(hù)籍所在地長(zhǎng)期居住的合法權(quán)益、享受部分公共服務(wù)，暫住證制度和地方性戶(hù)口陸續(xù)出臺(tái)。

（二）制度實(shí)施及效果

1985年7月公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》。1988年，隨著糧油和副食品購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的逐步放開(kāi)，與戶(hù)籍制度掛鉤的票證制度逐漸退出歷史舞臺(tái)，城市暫住人口大幅增加。

1992年8月，公安部代擬《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶(hù)口制度的通知》，決定對(duì)在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)有穩(wěn)定住所和職業(yè)，并要求在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村人口，實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶(hù)口制度，允許他們以藍(lán)印戶(hù)口的形式在城鎮(zhèn)入戶(hù)，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，享受與城鎮(zhèn)常住人口同等的待遇。同年10月，廣東、上海、山東、浙江、河北、山西、天津等十幾個(gè)省市先后試行藍(lán)印戶(hù)口。

作為介于正式戶(hù)口與暫住證之間的流動(dòng)人口管理制度，藍(lán)印戶(hù)口具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是藍(lán)印戶(hù)口持有者享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶(hù)口常住人口相同的社會(huì)福利待遇，這與暫住證人口有重要區(qū)別；二是藍(lán)印戶(hù)口持有者在落戶(hù)時(shí)要繳納一定的費(fèi)用，如建鎮(zhèn)費(fèi)、開(kāi)發(fā)費(fèi)、增容費(fèi)等，或?qū)Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)行投資、購(gòu)買(mǎi)商品房；三是藍(lán)印戶(hù)口只在戶(hù)口簽發(fā)地有效，屬地方性戶(hù)口，其他地區(qū)不予承認(rèn)。

藍(lán)印戶(hù)口給“農(nóng)轉(zhuǎn)非”提供了一個(gè)新途徑，不僅讓流動(dòng)人口在戶(hù)口簽發(fā)地有長(zhǎng)期居住的合法權(quán)益，還享受同當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)常住人口同等的社會(huì)福利待遇，對(duì)人口要素自由流動(dòng)起到了正向推動(dòng)作用。截至1993年，全國(guó)累計(jì)簽發(fā)各種藍(lán)印戶(hù)口共計(jì)300多萬(wàn)個(gè)。

（三）制度的弱化

暫住證制度和藍(lán)印戶(hù)口均是打工潮涌起的產(chǎn)物。暫住證制度的初衷是為了加強(qiáng)流動(dòng)人口的治安管理，但由于暫住證人口不享受當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)常住人口的社會(huì)福利，越來(lái)越多的流動(dòng)人口在非必須情況下不再辦理暫住證，暫住證的流動(dòng)人口管理職能被淡化。藍(lán)印戶(hù)口雖然在一定程度上促進(jìn)了人口要素的自由流動(dòng)，但在實(shí)際操作時(shí)被地方政府當(dāng)作了吸引資金、搞活房地產(chǎn)的重要手段，這種買(mǎi)賣(mài)地方戶(hù)口的熱潮不僅沒(méi)有真正打破城鄉(xiāng)戶(hù)籍壁壘，還給戶(hù)籍管理工作帶來(lái)一定混亂。所以，在2000年以后，各地逐漸叫停藍(lán)印戶(hù)口，藍(lán)印戶(hù)口逐步退出歷史舞臺(tái)。

表2　1979—2001年逐步放開(kāi)人口流動(dòng)期政策

三、基本放開(kāi)人口流動(dòng)的居住證制度

（一）制度背景與目標(biāo)

1992年至今，以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口日益增加，在給勞動(dòng)力輸入地帶來(lái)快速發(fā)展的同時(shí)，流動(dòng)人口并未獲得其應(yīng)有的社會(huì)福利。一直以來(lái)，流動(dòng)人口面臨著就業(yè)、醫(yī)療、住房無(wú)保障，子女教育難解決等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，戶(hù)籍制度一元化改革作為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，長(zhǎng)久以來(lái)受到百姓、政府和學(xué)者的高度關(guān)注。自1994年稅改后，不同地區(qū)地方財(cái)政收入差距逐漸拉大，小城鎮(zhèn)愿意通過(guò)戶(hù)籍制度一元化改革吸納更多的人力資源，但大城市因城市承載力有限、新增福利成本分?jǐn)偫щy，不愿完全放開(kāi)落戶(hù)條件。因此，在繼1993年和1994年兩次提出戶(hù)籍制度一元化改革一步到位未果后，1997年決定走先小后大漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)人口要素自由流動(dòng)的道路，先在小城鎮(zhèn)試點(diǎn)開(kāi)放“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，2001年起全國(guó)縣鎮(zhèn)全面放開(kāi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

2002年起，我國(guó)新一輪流動(dòng)人口管理制度改革正式開(kāi)始，居住證制度被提出。實(shí)施居住證制度，一方面是為了建立健全與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)體制，解決已在城鎮(zhèn)居住就業(yè)卻未落戶(hù)的流動(dòng)人口享受同當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谕瑯拥纳鐣?huì)福利及保障的實(shí)際困難；另一方面是為了最終實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍制度一元化改革而出臺(tái)的過(guò)渡性政策，以保障一元化改革的順利完成。

（二）制度實(shí)施及效果

2015年10月21日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《居住證暫行條例》，2016年1月1日起正式取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度。《居住證暫行條例》規(guī)定：流動(dòng)人口滿(mǎn)足在異地有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所或連續(xù)就讀三個(gè)條件之一的，可申領(lǐng)居住證?？蓱{借居住證在申領(lǐng)地享受包含義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)在內(nèi)的6項(xiàng)基本公共服務(wù)，享受包含按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件、換領(lǐng)補(bǔ)領(lǐng)居民身份證、機(jī)動(dòng)車(chē)登記、申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等7項(xiàng)便利。

此外，居住證作為城鎮(zhèn)落戶(hù)的一個(gè)重要參考條件，不同規(guī)模城市的落戶(hù)難度也不同。條例規(guī)定：建制鎮(zhèn)及城區(qū)人口50萬(wàn)人以下的小城市，流動(dòng)人口有合法穩(wěn)定住所即可落戶(hù)；城區(qū)人口50萬(wàn)～100萬(wàn)人的中等城市，按照當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)有合法穩(wěn)定住所的流動(dòng)人口進(jìn)行有條件落戶(hù)，但對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求不得超過(guò)3年；城區(qū)人口100萬(wàn)～500萬(wàn)人的大城市，在有合法穩(wěn)定就業(yè)及住所的前提下進(jìn)行有參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)最低年限要求（最高不得超過(guò)5年）的有條件落戶(hù)；城區(qū)人口500萬(wàn)人以上的特大城市和超大城市，建立以具有合法穩(wěn)定就業(yè)及住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)的積分落戶(hù)制度。

我國(guó)的居住證制度是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度進(jìn)行的技術(shù)移民嘗試與過(guò)渡制度，力圖保障流動(dòng)人口在遷入地的基本權(quán)益。但各地具體實(shí)施細(xì)則還未全部出臺(tái)，政策效果仍有待觀(guān)察。

四、順應(yīng)門(mén)檻變遷的戶(hù)籍管理構(gòu)思

（一）人口要素流動(dòng)門(mén)檻將逐步放寬

戶(hù)籍制度改革的過(guò)程，是一個(gè)逐步放寬人口要素流動(dòng)門(mén)檻、實(shí)現(xiàn)人口要素自由流動(dòng)的過(guò)程。主要表現(xiàn)在：一是人口要素流動(dòng)限制的放寬。戶(hù)口登記條例的頒布把人固定在其戶(hù)籍所在地，不得隨意遷徙；暫住證制度的實(shí)施放寬了人口要素的流動(dòng)門(mén)檻，讓人口流動(dòng)合法化；近年來(lái)，人口流動(dòng)已成常態(tài)，戶(hù)籍制度改革的方向也從限制人口遷徙向保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益轉(zhuǎn)變。二是基本公共服務(wù)參與條件的放寬。保障性住房、就業(yè)服務(wù)、公費(fèi)醫(yī)療、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)自戶(hù)口登記條例實(shí)施起，就一直與戶(hù)籍制度掛鉤，流動(dòng)人口難以享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)與社會(huì)保障；藍(lán)印戶(hù)口的興起，允許一部分有條件的流動(dòng)人口持有當(dāng)?shù)赜行?hù)口享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)；2016年起實(shí)行的居住證制度，雖然在享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)與社會(huì)保障方面有諸多要求和條件，卻是進(jìn)一步放寬了流動(dòng)人口參與基本公共服務(wù)條件，讓公共服務(wù)配置更加公平。

（二）大型城市準(zhǔn)入門(mén)檻將逐步提升

戶(hù)籍制度改革的過(guò)程，也是一個(gè)大型城市流動(dòng)人口準(zhǔn)入條件逐步提升的過(guò)程。由于大型城市、特別是超大城市，擁有更為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和更為集中的社會(huì)資源，加之寬松的人口要素流動(dòng)門(mén)檻，促使人口向大型城市快速、大量集中，不僅出現(xiàn)“寧愿在大城市打工也不愿在小城鎮(zhèn)落戶(hù)”的怪現(xiàn)象，還造就了大型城市資源緊張、交通不暢、就醫(yī)就學(xué)困難、外來(lái)人口公共服務(wù)成本過(guò)高等一系列“大城市病”。大型城市準(zhǔn)入門(mén)檻的提高，主要表現(xiàn)在：一是生活成本的提高。近年來(lái)，大型城市以住房為代表的生活成本快速上漲，特別是北上廣深等超大城市，高房?jī)r(jià)已成為許多年輕人決定去留的最重要因素。二是就業(yè)難度的提高。大型城市高昂的生活成本不僅要求勞動(dòng)者要獲得更高的收入維持生活，其更為豐富的資源配置還吸引了更多的青年才俊為之奮斗，這就導(dǎo)致了用工方對(duì)就業(yè)人員的要求不斷提高，流動(dòng)人口的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也更為激烈。工作忙、可支配收入低、缺保障等現(xiàn)象成為大型城市新一代流動(dòng)人口就業(yè)的特點(diǎn)。相較之下，徹底融入大型城市的準(zhǔn)入門(mén)檻正日益提高。

（三）促進(jìn)人口要素有序流動(dòng)的戰(zhàn)略構(gòu)思

人口要素流動(dòng)門(mén)檻的放寬可以促進(jìn)人口要素的合理配置，大城市準(zhǔn)入門(mén)檻的提高是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的必然結(jié)果。為了促進(jìn)人口要素的有序流動(dòng)，在戶(hù)籍制度改革的過(guò)程中就要著重解決戶(hù)口與社會(huì)福利脫鉤問(wèn)題和區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。具體的制度建議如下：

其一，公共服務(wù)分類(lèi)配置。按照公共服務(wù)的服務(wù)性質(zhì)和供求關(guān)系的緊張程度，可將公共服務(wù)劃分為普惠性公共服務(wù)和限制性公共服務(wù)兩大類(lèi)。普惠性公共服務(wù)是指城鎮(zhèn)公共服務(wù)特征明顯、供給水平充足的公共服務(wù)，對(duì)這類(lèi)公共服務(wù)要逐步做到人人平等、常住人口全覆蓋。主要體現(xiàn)在：就業(yè)上，勞動(dòng)合同、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)準(zhǔn)入條件平等化；教育上，提高義務(wù)教育供給能力，將所有常住人口的義務(wù)教育納入發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障范圍，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育就地入學(xué)；社會(huì)保險(xiǎn)上，在職人員五險(xiǎn)一金全覆蓋，非在職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋；住房上，住房政策同待遇；基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)等基本公共服務(wù)全覆蓋。限制性公共服務(wù)是指救助性特征明顯、供需矛盾較為突出的公共服務(wù)，對(duì)這類(lèi)公共服務(wù)要逐步做到有限制性條件的救助與幫扶。主要體現(xiàn)在：以常住人口的居住時(shí)間、居住條件、就業(yè)收入情況等為限定條件，提供最低生活保障、廉租房、中高考等公共服務(wù)。

其二，公共服務(wù)適度整合。部分具有核心利益的公共服務(wù)要嘗試逐步實(shí)現(xiàn)與戶(hù)籍制度脫鉤，適度進(jìn)行全國(guó)整合。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在全民普及、自愿參加的前提下，可以按照個(gè)人繳納情況因人而定，具體操作方法可以為：對(duì)流動(dòng)人口養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等的發(fā)放，按照其在不同地區(qū)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和年限折合成系數(shù)后累計(jì)發(fā)放，由參保地區(qū)依比例共同承擔(dān)，與其戶(hù)口所在地?zé)o直接關(guān)聯(lián)。高考逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)考、同分統(tǒng)招與自主招生相結(jié)合，不再按省市單獨(dú)考試、分配招生名額等。

其三，著重解決區(qū)域發(fā)展不平衡。區(qū)域間、城市間、城鄉(xiāng)間發(fā)展水平的不平衡，將會(huì)是影響人口要素有序流動(dòng)的最大難題，這一問(wèn)題可導(dǎo)致人口向發(fā)達(dá)地區(qū)集中涌入的速度過(guò)快，城市病嚴(yán)重爆發(fā)。解決區(qū)域發(fā)展不均衡、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于：國(guó)家總的發(fā)展戰(zhàn)略要依據(jù)各地區(qū)特色分區(qū)制定，優(yōu)先發(fā)展高科技、高附加值的特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市群帶動(dòng)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。按照當(dāng)前糧食、生態(tài)、資源稟賦引發(fā)的區(qū)域差異，可將我國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）劃分為四大功能區(qū)：糧食主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)、礦業(yè)富裕區(qū)以及西部生態(tài)脆弱區(qū)。其中，糧食主產(chǎn)區(qū)以保障我國(guó)糧食安全為主要任務(wù)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高科技轉(zhuǎn)化；礦業(yè)富裕區(qū)集中發(fā)展環(huán)境控制型能源與原材料工業(yè)；西部生態(tài)功能區(qū)則以保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為主要工作，兼并發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工與生物資源利用型產(chǎn)業(yè)。根據(jù)不同功能區(qū)的特點(diǎn)，發(fā)展一批城市功能定位明確、特色突出的城市群。一方面，城市群的發(fā)展要帶動(dòng)所在功能區(qū)經(jīng)濟(jì)健康快速穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，城市群要做好以城帶鄉(xiāng)，把城市非必要功能和特色產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)等多方面向農(nóng)村地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，以便在保障功能區(qū)職能的前提下，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)差距。

［1］李仁方.論二元戶(hù)籍制度在中國(guó)的生成［J］.西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007，（6）：16-19.

［2］陸益龍.戶(hù)口一元化改革：?jiǎn)栴}與對(duì)策——對(duì)四省市試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查［J］.江海學(xué)刊，2009，（1）：130-136.

［3］梁琦，陳強(qiáng)遠(yuǎn)，王如玉.戶(hù)籍改革、勞動(dòng)力流動(dòng)與城市層級(jí)體系優(yōu)化［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013，（12）：36-59.

［4］張力，吳開(kāi)亞.城市自由落戶(hù)的地方公共財(cái)政壓力分析［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2013，（6）：17-26.

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［7］王清.集體無(wú)意識(shí)行動(dòng)與制度變遷——以流動(dòng)人口管制制度變遷為例［J］.嶺南學(xué)刊，2009，（6）：30-35.

［8］楊瑞龍.我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1998，（1）：3 -10.

［9］孫伯強(qiáng).論我國(guó)政府主導(dǎo)型制度變遷及其轉(zhuǎn)變［D］.鄭州：鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004：1-31.

The Household Registration System Reform from the Perspective of Population Floating Threshold Change

ZHANG Xiao-min1，ZHANG Bing-yun2，ZHANG Zheng-he1
（1.School of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China；2.School of Economics，Inner Mongolia University of Finance and Economics，Hohhot 010070，China）

The reformation of household registration in China is a history of population floating threshold change.In this work，we analyze the process of change of household registration system，temporary residence permit system，blue stamped residence registration system and residence permit system from three aspects：policy background and objectives，measures and effects and new problems after the policy weakening by the view of population floating.The results of this research show that the reformation of household registration system not only lowered the threshold of population floating，but also raised the entry threshold of big cities，and the new direction of household registration reformation will be to classify and integrate the public service allocation and solve the unbalanced regional development.

population management；system change；household registration reform；urbanization

C913

A

1009-1971（2016）06-0068-06

2016-08-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究”（11AZD009）

張曉敏（1989—），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士研究生，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究；張秉云（1964—），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，副教授，從事經(jīng)濟(jì)理論研究；張正河（1964—），男，河南開(kāi)封人，教授，博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展研究。

［責(zé)任編輯：唐魁玉］