事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性問題研究

褚曉紅

【摘 要】事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)是對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督的重要措施，是依法行使監(jiān)督職責(zé)和評(píng)價(jià)本單位財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、完整性、合法性以及加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的一種行為，是“審計(jì)監(jiān)督”的重要組成部分。對(duì)于強(qiáng)化內(nèi)部控制，評(píng)價(jià)管理制度，監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行效果，保護(hù)事業(yè)單位資產(chǎn)安全完整、確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、規(guī)范事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程，有著重要的保駕護(hù)航的作用。獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的基本原則和必要遵循，是內(nèi)部審計(jì)工作的基本要求，事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)也是一項(xiàng)獨(dú)立客觀的確認(rèn)和咨詢服務(wù)。本文在分析事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)存在的問題及其成因，并提出加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的措施。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部審計(jì)；獨(dú)立性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍不斷拓展、收支活動(dòng)持續(xù)增加、市場化程度的深化，廉政風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督越來越必要，越來越緊迫。因此，內(nèi)部審計(jì)作為事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控手段的作用就日益凸顯。健全完善的內(nèi)審機(jī)制，有效運(yùn)行的內(nèi)部審計(jì)，在服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策、提高經(jīng)濟(jì)管理效益的同時(shí)，尤其是能夠發(fā)揮“自我免疫”功能，對(duì)于發(fā)現(xiàn)、防范、堵塞和糾正事業(yè)單位在資產(chǎn)管理、資金使用和業(yè)務(wù)流程等方面的漏洞和缺陷，對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行全程監(jiān)督，促進(jìn)完善內(nèi)控機(jī)制方面有著不可替代的作用。但是，目前事業(yè)單位在執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的暫行規(guī)定》和審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》，支持和保障內(nèi)審機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展審計(jì)工作上存在一些突出問題，嚴(yán)重影響和制約內(nèi)部審計(jì)工作的開展和作用的發(fā)揮。

一、內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的基本要求和現(xiàn)實(shí)意義

內(nèi)部審計(jì)要想發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和促進(jìn)作用，必須強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。一方面，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在單位內(nèi)部應(yīng)該層級(jí)相對(duì)較高，機(jī)構(gòu)相對(duì)權(quán)威，足額保障法定，使得內(nèi)審機(jī)構(gòu)能夠克服利益束縛，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的底氣；另一方面，審計(jì)權(quán)力要相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，包括內(nèi)審立項(xiàng)的獨(dú)立性、內(nèi)審過程的獨(dú)立性、做出內(nèi)審結(jié)論以及結(jié)果運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)的獨(dú)立性。如此，才能為內(nèi)審人員在實(shí)施監(jiān)督職責(zé)的過程中做到真實(shí)、客觀和公正提供體制機(jī)制保障，從而真正充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)防錯(cuò)糾弊，有效監(jiān)督、堵塞漏洞的作用。因此，必須把增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，作為當(dāng)前和今后強(qiáng)化和提升內(nèi)審工作水平的重點(diǎn)工作抓緊抓好抓實(shí)。增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下方面：

1.有助于單位內(nèi)控制度落地生根

目前很多單位在建立健全和落實(shí)執(zhí)行內(nèi)控制度方面存在一些突出問題，最突出的問題就是內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，不堅(jiān)決，“制度很多，都在睡覺”“制度如林，基本失靈”，使得制度成為了一種形式主義的擺設(shè)、稻草人、紙老虎。有的雖然在執(zhí)行，卻缺乏剛性，成了橡皮泥，在一定程度上成為問題和漏洞的保護(hù)傘。其主要原因就是缺少必要的執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，制度制定了沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，或者是執(zhí)行機(jī)構(gòu)力量、力度不夠。通過增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，就可以讓內(nèi)控制度有了落實(shí)執(zhí)行的底氣和硬氣，真正落地生根，成為防控風(fēng)險(xiǎn)的制度“籠子”。

2.有助于內(nèi)審機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮監(jiān)督作用

要準(zhǔn)確把握和理解內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)定位，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的暫行規(guī)定》和審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》，內(nèi)部審計(jì)本質(zhì)上是一種監(jiān)督，第一位的作用也是監(jiān)督。增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，有利于內(nèi)審機(jī)構(gòu)發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，真正成為“家里面的監(jiān)督者”“全天候的監(jiān)督者”，督促推動(dòng)單位加大自我約束力度，規(guī)范內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、準(zhǔn)確、合法。

3.有助于內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化利用

改善管理、堵塞漏洞、提高效益，保障國有資產(chǎn)安全，有效防止國有資產(chǎn)流失，提高財(cái)政資金使用效益是內(nèi)部審計(jì)的根本目的。但在實(shí)際工作中，內(nèi)部審計(jì)成果并沒有全部不折不扣地轉(zhuǎn)化為有效措施，甚至有的內(nèi)審工作走了形式，打了水漂。增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，有利于讓成果運(yùn)用這個(gè)內(nèi)審最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)真監(jiān)實(shí)查的勇氣、督促問責(zé)的底氣，打通審計(jì)監(jiān)督的“最后一公里”。

二、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性存在的問題及其成因

1.當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性存在的問題

近年來，各地各單位的內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)決策、規(guī)范財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了部分作用。但是，與其職責(zé)定位以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相比較，相應(yīng)的作用并沒有得到充分發(fā)揮，有的甚至名存實(shí)亡。主要問題有：

（1）職能發(fā)散，審計(jì)工作開展不到位

部分單位的專設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員在日常工作中不是專司審計(jì)，而是被抽調(diào)忙于其他事務(wù)，今天被叫去打雜，明天被喊去幫忙，“種了別人的田，荒了自己的地”。

（2）監(jiān)督錯(cuò)位，制約作用發(fā)揮不力

有的單位領(lǐng)導(dǎo)不是讓內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是把內(nèi)審機(jī)構(gòu)作為服務(wù)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，讓內(nèi)審機(jī)構(gòu)替其他部門“抹問題”“打掩護(hù)”。

（3）束手束腳，監(jiān)督責(zé)任難以發(fā)揮

面對(duì)現(xiàn)行的內(nèi)審機(jī)構(gòu)體制，部分內(nèi)部審計(jì)人員認(rèn)為自己是單位任命的，前途命運(yùn)決定于單位，工作起來束手束腳，瞻前顧后。有的認(rèn)為自己也是單位的人，“一榮俱榮、一損俱損”，搞不好可能影響自己的經(jīng)濟(jì)利益。還有的怕得罪人，認(rèn)為“同一個(gè)樓里辦公、同一個(gè)鍋里吃飯”“低頭不見抬頭見、監(jiān)督抹不開情面”，普遍存在怕得罪人的畏難情緒，難過人情關(guān)，往往認(rèn)為多一事不如少一事，導(dǎo)致開展內(nèi)部審計(jì)工作不主動(dòng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題視而不見，對(duì)需要整改的問題輕描淡寫，對(duì)嚴(yán)重的問題處置不到位。

2.當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性問題的成因

導(dǎo)致當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性問題的主要原因有：

（1）部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不夠

有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了收支兩條線管理、編制部門預(yù)算、資金集中支付等一系列的財(cái)務(wù)體制改革，財(cái)務(wù)部門就可以把資產(chǎn)、資金管好，審計(jì)工作應(yīng)該讓審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行，單位內(nèi)審沒必要；有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，單位內(nèi)部自己人查自己人，完全沒什么用，多此一舉；還有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)審查處問題純粹是內(nèi)耗，自找麻煩，對(duì)內(nèi)部審計(jì)有抵觸情緒。

（2）內(nèi)審機(jī)構(gòu)體制機(jī)制不順，內(nèi)審人員囿于利益束縛

內(nèi)審機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位內(nèi)部組織，人員由本單位任命，工資由本單位發(fā)放，經(jīng)費(fèi)由本單位保障，這種位子、帽子、票子都是由本單位決定的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，不可避免地受本單位的利益限制，很難獨(dú)立、客觀、公正地對(duì)審計(jì)事項(xiàng)發(fā)表準(zhǔn)確、公正的審計(jì)意見。

（3）內(nèi)審權(quán)力配置不合理，設(shè)置定位不準(zhǔn)

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)大多是在本單位領(lǐng)導(dǎo)分管下開展工作，分管領(lǐng)導(dǎo)不是只分管內(nèi)審工作，而是還分管其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作，不可避免出現(xiàn)“左手監(jiān)督右手”的問題。以上以及其他各種原因，使得內(nèi)審工作長期得不到應(yīng)有的重視，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，內(nèi)審的獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性難以得到保障。

三、增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的對(duì)策建議

1.將增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性提高到戰(zhàn)略管理層面

首先要提高認(rèn)識(shí)，糾正和防止內(nèi)部審計(jì)可有可無的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。內(nèi)部審計(jì)相當(dāng)于事業(yè)單位自查，內(nèi)審人員更加熟悉本單位的情況，并且對(duì)異常數(shù)據(jù)的反映更加靈敏，有針對(duì)性的進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)效率也更高，往往能更方便地發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部存在的隱藏問題，這比其他任何檢查監(jiān)督工作都更有效。既可起到糾錯(cuò)作用，也能為今后防錯(cuò)發(fā)揮警示作用，對(duì)腐敗行為也有一定的震懾作用。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的附屬性和人員編制的特殊性，內(nèi)部審計(jì)往往能更方便地發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部存在的潛在問題，這比其他任何檢查監(jiān)督工作都更有效。管理層應(yīng)該對(duì)其有充分的認(rèn)識(shí)，將強(qiáng)化、優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)體制創(chuàng)新、制度設(shè)計(jì)提高到戰(zhàn)略管理層面，充分肯定內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督地位，支持并采取有效措施，增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，讓內(nèi)審機(jī)構(gòu)有力、有位、有為。

2.創(chuàng)新完善體制機(jī)制，積極推進(jìn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)

圍繞強(qiáng)化內(nèi)審獨(dú)立性，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)向黨組、職工大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作制度，建立事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)直接分管并負(fù)責(zé)單位內(nèi)部審計(jì)工作和分管審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)不能分管其他與經(jīng)濟(jì)事務(wù)工作的制度，防止“利益沖突”。依法依規(guī)進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)內(nèi)審人員的年度考核、推薦提拔、評(píng)先評(píng)優(yōu)要相對(duì)獨(dú)立考慮，讓他們擺脫“受制于人、聽命于人”等束縛，丟掉“怕得罪人丟選票”的顧慮，輕裝上陣、心無旁騖地開展監(jiān)督，做到監(jiān)督有底氣、工作有動(dòng)力。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，保障內(nèi)審機(jī)構(gòu)依法依規(guī)獨(dú)立開展工作

依據(jù)有關(guān)內(nèi)審工作規(guī)定辦法，積極研究制定以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基本建設(shè)工程審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、效益審計(jì)和其他專項(xiàng)審計(jì)及審計(jì)調(diào)查為主要內(nèi)容的內(nèi)部審計(jì)制度，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的制度支撐，保障內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督所需的知情權(quán)和參與權(quán)，完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)了解單位經(jīng)濟(jì)工作的制度，落實(shí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)參加重要會(huì)議、詢問談話、查閱文件和財(cái)務(wù)賬目、調(diào)查建議、督促整改等履行監(jiān)督職責(zé)的必要權(quán)力，確保及時(shí)掌握監(jiān)督對(duì)象的工作情況，避免內(nèi)審機(jī)構(gòu)被邊緣化，確保能夠依法、獨(dú)立、有效行使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

4.明確職責(zé)權(quán)限，固化內(nèi)審工作程序

要圍繞用制度管人管錢管權(quán)，依法依規(guī)進(jìn)行審計(jì)工作，進(jìn)一步優(yōu)化完善內(nèi)審工作程序，為內(nèi)審工作提供堅(jiān)強(qiáng)有力的制度利器。要進(jìn)一步明確細(xì)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)及內(nèi)審人員的主要職責(zé)、工作權(quán)限、審計(jì)范圍及審計(jì)程序，對(duì)審計(jì)計(jì)劃及審計(jì)方案的編制、審批、審計(jì)證據(jù)的獲取及審計(jì)取證的記錄、審計(jì)工作底稿的編寫、審計(jì)現(xiàn)場組織管理、責(zé)任分工及質(zhì)量控制，審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容、格式、審定及發(fā)送、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)及后續(xù)審計(jì)安排，審計(jì)項(xiàng)目材料的立卷歸檔及審計(jì)檔案管理等做出詳細(xì)規(guī)定，確保嚴(yán)格按照法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)定的程序、方法、內(nèi)容等開展審計(jì)工作，使每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都做到程序規(guī)范、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理結(jié)果落實(shí)，有力推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展。

5.加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)履行監(jiān)督職責(zé)的能力

素質(zhì)的高低影響或決定著內(nèi)審工作能否客觀、公正、權(quán)威地開展。目前而言，提升內(nèi)部審計(jì)人員綜合素質(zhì)，為內(nèi)審獨(dú)立開展提供人才保障，是提高內(nèi)部審計(jì)水平的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。一是要選調(diào)政治素質(zhì)好、熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)、思想作風(fēng)過硬的專職人員從事內(nèi)部審計(jì)工作，把好審計(jì)人員的政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)關(guān)。二是要提高內(nèi)部審計(jì)人員道德修養(yǎng)，幫助督促他們樹立正確的世界觀、價(jià)值觀、人生觀，提高個(gè)人道德水平和職業(yè)操守。三是要支持和鼓勵(lì)內(nèi)部審計(jì)人員強(qiáng)化理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，出臺(tái)具體措施，在制度上保障和規(guī)定他們定期參加最新財(cái)經(jīng)、審計(jì)法規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)，定期對(duì)他們進(jìn)行與專業(yè)知識(shí)相關(guān)的全面考察，增強(qiáng)其理論知識(shí)和實(shí)務(wù)操作能力，以更好、更快地提高其審計(jì)業(yè)務(wù)技能水平。 四是要為審計(jì)干部撐腰打氣。要旗幟鮮明為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膶徲?jì)干部擔(dān)當(dāng)，為敢于負(fù)責(zé)的審計(jì)干部負(fù)責(zé)，不讓敢監(jiān)督、善監(jiān)督的審計(jì)干部個(gè)人利益受損，前途上吃虧。對(duì)不擔(dān)當(dāng)、不作為、敷衍塞責(zé)、失職瀆職的要嚴(yán)肅批評(píng)，嚴(yán)肅問責(zé)，造成嚴(yán)重后果的要依紀(jì)依法處理。

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