宋鳳軒,張亞凱

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002)

?

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

我國直接稅征管存在的問題及完善對策

宋鳳軒,張亞凱

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002)

在黨的十八屆三中全會決定中指出，未來將逐步提高直接稅比重，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅，加快房產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。由此可以看出，我國對于加快直接稅改革已經(jīng)達(dá)成共識。但是，我國現(xiàn)行的稅收征管體系并不能有效支撐直接稅的征收，導(dǎo)致直接稅稅制改革困難重重。在此背景下，通過梳理我國直接稅征管的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，著重分析我國直接稅征管所存在的問題，并提出相應(yīng)的完善對策，以期我國直接稅稅制改革順利推進(jìn)，充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能。

稅收征管；直接稅；個人所得稅；房產(chǎn)稅；公平分配

直接稅*以自然人為征稅對象的個人所得稅、房產(chǎn)稅是典型的直接稅，本文在分析直接稅征管和直接稅制度建設(shè)時，以個人所得稅和房產(chǎn)稅為研究對象。征管是直接稅稅收制度的重要組成部分，直接稅征管的效率決定了稅收收入功能和稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的有效發(fā)揮。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，稅收制度的逐步完善，信息技術(shù)的日益發(fā)展，稅收征管體系處于不斷變革和完善中；與此同時，個人收入和財產(chǎn)的全球化、復(fù)雜化和隱蔽化，使得現(xiàn)行的稅收征管模式難以有效支撐直接稅的征管，尤其是以自然人為征稅對象的個人所得稅、房產(chǎn)稅的征管，不僅導(dǎo)致稅收流失嚴(yán)重，而且也在很大程度上削弱了稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能，不利于直接稅稅制改革順利推進(jìn)。在這一背景下，通過梳理我國直接稅征管的發(fā)展歷程，著重分析我國直接稅征管所存在的問題，對于進(jìn)一步完善直接稅稅收制度就顯得尤為重要。

一、我國直接稅征管的發(fā)展歷程

(一)我國直接稅征管理念的發(fā)展

1．強(qiáng)制型征管理念向合作型征管理念的轉(zhuǎn)變。自然人納稅人是直接稅的課稅主體之一，而根據(jù)博弈理論，自然人納稅人被假設(shè)為理性經(jīng)濟(jì)人，為了使自身利益最大化，往往會選擇逃稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)為了防范稅款的流失，會制定嚴(yán)格的稅收征管制度和建立嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，以此約束納稅人的逃稅行為，加強(qiáng)對納稅人的管理。隨著這種稅收管理關(guān)系的發(fā)展，征管人與納稅人往往會形成管理者與被管理者、指揮與服從的關(guān)系，成為一種固定型的“上對下”式的強(qiáng)制管理理念。在我國計劃經(jīng)濟(jì)時期，個人所得稅、房產(chǎn)稅剛剛起步，傳統(tǒng)的稅收管理理念認(rèn)為：“納稅人都不會如實(shí)申報納稅，所有人都想少繳稅，甚至不繳稅?！币虼?，征管人和納稅人的關(guān)系好比“警察與小偷”，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要運(yùn)用強(qiáng)制性的征管手段去督促納稅人繳納稅款，征管人與納稅人之間呈現(xiàn)為敵對關(guān)系，嚴(yán)重影響納稅人的稅收遵從度。隨著現(xiàn)代稅收征管體系的完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收工作中開始引入納稅服務(wù)理念，樹立起“以人為本”的納稅服務(wù)宗旨意識，成立專門的納稅服務(wù)部門，隨時為納稅人解讀新的直接稅征管政策，切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，形成“公司與客戶”式的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制型征管理念向合作型征管理念的轉(zhuǎn)變。

2.傳統(tǒng)手工征管理念向現(xiàn)代信息征管理念的轉(zhuǎn)變。在早期的直接稅征管中，我國采用“管戶制”的征管方式，即由一個專門的征管人員，對一定區(qū)域內(nèi)的各家各戶征收稅款。稅源分散是直接稅的主要特性之一，而“管戶制”的征管方式在很大程度上需要依靠手工操作，一方面難以充分掌控直接稅的稅源情況；另一方面征管人員權(quán)力過于集中，對征管人員的征稅行為難以產(chǎn)生有效的約束力，不能保障直接稅稅款應(yīng)收盡收。為了應(yīng)對居民日益復(fù)雜化的收入來源，提升直接稅征管質(zhì)量和效率，以手工征管為代表的“管戶制”逐漸退出歷史舞臺。2005年7月國家稅務(wù)總局發(fā)布《個人所得稅管理辦法》，第六章二十三條規(guī)定：“各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在金稅工程三期的總體框架下，按照‘一體化’要求和‘統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，突出重點(diǎn)、分布實(shí)施，整合資源、講究實(shí)效，加強(qiáng)管理、保證安全’的原則，進(jìn)一步加快個人所得稅征管信息化建設(shè)，以此提高個人所得稅征管質(zhì)量和效率?！蔽覈鴤€人所得稅征管信息化建設(shè)由此拉開序幕，各地方積極建設(shè)個人所得稅監(jiān)控系統(tǒng)，著重整理高收入人群的檔案信息，并加快電子申報系統(tǒng)的推進(jìn)步伐，提高個人所得稅自行納稅申報的便捷性。我國已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)手工征管理念向現(xiàn)代信息征管理念的轉(zhuǎn)變，但是，現(xiàn)代化稅收信息征管理念不僅要求硬件設(shè)備的智能化，更要求稅源數(shù)據(jù)分析的信息化。因此，在下一輪稅收征管信息化建設(shè)中，應(yīng)以稅源數(shù)據(jù)分析為中心，充分掌控以自然人為納稅人的收入和財產(chǎn)信息，樹立現(xiàn)代信息化稅收征管理念。

3.被動納稅理念向主動自行申報理念的轉(zhuǎn)變。1994年我國統(tǒng)一了個人所得稅的征管標(biāo)準(zhǔn)，并在1995年開始實(shí)施個人所得稅代扣代繳暫行辦法，此時納稅人的個人所得稅多由雇主代為扣繳，處于被動扣繳狀態(tài)，自行申報意識較為薄弱。直到2006年國家稅務(wù)總局發(fā)布《個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》的通知規(guī)定，年收入12萬元以上的納稅人在年度終了3個月內(nèi)需自行申報年所得、應(yīng)納稅額、已交稅額、抵扣稅額和應(yīng)退(補(bǔ))稅額等個人基本信息。至此，我國形成“代扣代繳為主，自行申報為輔”的個人所得稅納稅扣繳模式。但是，隨著綜合與分類相結(jié)合個人所得稅改革步伐的加快，個人所得稅的納稅單位將會由個人轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝?，婚姻、健康、撫養(yǎng)和養(yǎng)育情況等均會被作為個人所得稅的抵扣項目，稅務(wù)機(jī)關(guān)單純依靠代扣代繳為主的扣繳方式，不能有效支撐綜合與分類相結(jié)合個人所得稅的征管，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化自行申報制度，深化納稅人的自行申報理念。

(二)我國直接稅征管制度的發(fā)展

1.直接稅征管制度的初始發(fā)展階段(1949—1993年)。新中國成立之初，政務(wù)院于1950年1月公布了《全國稅政實(shí)施要則》，對個人所得(薪給報酬所得、存款利息所得)和房產(chǎn)征收稅款。但是，由于種種原因，這些直接稅并沒有征收，處于空運(yùn)行狀態(tài)。直到1980年，全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》，開始征收個人所得稅。1986年9月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，從10月1日開始實(shí)施，規(guī)定對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)按年征收房產(chǎn)稅，對個人非經(jīng)營性用房免征房產(chǎn)稅。隨著有計劃商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分人的收入大大超過一般水平，為了防范收入分配差距的擴(kuò)大，1986年國務(wù)院陸續(xù)出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，利用稅收杠桿調(diào)節(jié)社會各類成員的收入水平。

2.直接稅征管制度的不斷完善階段(1994年至今)。1994年之后，我國直接稅征管制度改革進(jìn)入快速發(fā)展階段。1994年我國為了統(tǒng)一個人所得稅標(biāo)準(zhǔn)，合并原有的個人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅，對個人所得稅法作了重大修訂，重新確定了個人所得稅稅率和扣除標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化個人所得稅和房產(chǎn)稅的征收管理，出臺了一系列的相關(guān)法律和措施：1995年出臺《個人所得稅自行申報納稅暫行辦法》；1996年國家稅務(wù)總局制定《個人所得稅代扣代繳暫行辦法》；1998年國務(wù)院出臺《境外所得個人所得稅征收管理暫行辦法》；2005年國家稅務(wù)總局出臺《個人所得稅管理辦法》；2006年11月國家稅務(wù)總局印發(fā)《個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》；2010年國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高收入者個人所得稅征收管理的通知》；2011年1月，國務(wù)院同意在上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，開始積累對個人保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)；2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出“建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅，加快房產(chǎn)稅立法，并逐步提高直接稅比重”，并將此作為我國未來直接稅體系建設(shè)的主要目標(biāo)；2014年11月國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行，以加強(qiáng)個人房產(chǎn)稅稅源的管控。

直接稅征管制度的改革是一項浩大而艱難的工程，隨著居民收入水平的提高和個人財富的不斷積累，直接稅征管工作也應(yīng)該隨之不斷改革，以建立起能夠有效支撐直接稅征管的稅收征管系統(tǒng)，從而推進(jìn)直接稅稅制的順利改革。

二、我國直接稅征管的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國直接稅收入占全部稅收收入的比重仍處于低位，其比重保持在40%左右，與發(fā)達(dá)國家美國80%、澳大利亞72%、法國69%等相比仍有很大的差距[1]。而作為我國直接稅主體稅種的個人所得稅和房產(chǎn)稅在整體稅收中的比重更低，如圖1所示，我國個人所得稅的占比約為6.6%，房產(chǎn)稅約為1.4%，與發(fā)達(dá)國家個人所得稅和房產(chǎn)稅在整體稅收中的比重相比仍有很大的差距，例如：美國為38.2%和10.7%、加拿大為36.6%和10.1%、英國為27.5%和12.6%、日本為19.2%和8.8%、德國為17.6%和5.4%*OECD數(shù)據(jù)庫，2013年稅收數(shù)據(jù)(https://data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm#indicator-chart)。我國個人所得稅和房產(chǎn)稅在整體稅收中所占的比重過低，嚴(yán)重制約了我國稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。

圖1 2005-2014年我國個人所得稅、房產(chǎn)稅收入與全部稅收收入比重*數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2006—2015年國家統(tǒng)計年鑒整理所得。

(一)個人所得稅的征管現(xiàn)狀

我國個人所得稅的征管現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在兩個不公平上，即橫向不公平和縱向不公平。兩個不公平不僅弱化了個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配差距的功能，也在一定程度上降低了公民的納稅遵從度，逃稅現(xiàn)象普遍，難以有效提升個人所得稅的征管能力。

1.橫向不公平。橫向不公平產(chǎn)生的原因在于我國個人所得稅是根據(jù)納稅人不同性質(zhì)的所得分別規(guī)定不同的稅率和稅基的分類所得稅，共分為11大類：工資、薪金所得；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；勞務(wù)報酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財產(chǎn)租賃所得；財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；其他所得等[2]。

不同所得的稅率和稅基的差異會造成不同的職業(yè)人群，在相同的收入下，所繳納的稅款和承擔(dān)的稅負(fù)不同，違背了稅收的公平原則。如表1所示，在相同6 000元的收入下，工資、薪金所得的稅負(fù)為0.75%。利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得和其他所得4類所得稅負(fù)最高為20%，是工資、薪金所得稅負(fù)的26.7倍，所繳納的個人所得稅的差異為1 155元。通過表1我們可以得到一個直觀的結(jié)論：相同收入的納稅人，因?yàn)樗妙愋偷牟煌?，而承?dān)不同的稅負(fù)，甚至存在巨大的稅負(fù)差距，這顯然是違背了稅收的橫向公平原則。除此之外，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人所得的分類界定，不僅會增加稅收征管的復(fù)雜性，也使得稅收征管成本不斷升高。

表1 個人所得稅相同收入下各類別繳稅情況對比

政策依據(jù)：《中華人民共和國個人所得稅法》第六次修訂版。

2.縱向不公平。個人所得稅的縱向不公平表現(xiàn)為高等收入者所承擔(dān)的實(shí)際稅負(fù)要小于低等收入者，導(dǎo)致這個現(xiàn)象的主要原因在于稅收信息的非對稱性，即稅務(wù)機(jī)關(guān)所掌握的經(jīng)濟(jì)信息與納稅人所掌握的經(jīng)濟(jì)信息存在著差異，該差異性主要表現(xiàn)在高等收人群中。高收入人群一方面占有強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)地位，另一方面有著復(fù)雜的人脈網(wǎng)絡(luò)，在這二者的作用下，使得高收入者有機(jī)會在納稅過程中鉆法律的空子，比如，一些高收入者會利用自己人際關(guān)系，作出尋租行為，以較小的成本換取較大的逃稅利益。除此之外，高收入人群的大部分收入呈隱性收入，中等收入和低等收入人群的收入多呈顯性收入。而我國稅法僅對顯性收入作出了具體的征收要求，對于隱性收入并不征稅，也就是說高收入者的隱性收入并沒有繳納稅款，最終導(dǎo)致高收入者對稅收的貢獻(xiàn)度遠(yuǎn)小于中等收入者?？v向不公平不僅對國家的稅收造成巨大的損失，也會進(jìn)一步削弱個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，拉大收入分配差距，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)房產(chǎn)稅的征管現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，房產(chǎn)稅的征管對象是城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營性用房[3]。對于個人非經(jīng)營性用房、事業(yè)單位使用和擁有的房產(chǎn)、農(nóng)村住房免稅。但是隨著個人房產(chǎn)數(shù)量的積累和房產(chǎn)價值的升值，對個人保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)不征房產(chǎn)稅，在一定程度上違背了稅收的公平性。除此之外，如表2所示，我國房產(chǎn)稅在全部稅收入中的比重維持在1%～2%之間，難以達(dá)到作為直接稅中主體稅種的要求，不能有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能。

個人非經(jīng)營性用房屬于房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)用房，也可被稱為存量房，由于市場經(jīng)濟(jì)的影響，房屋價格的影響因素主要取決于供需關(guān)系，當(dāng)需求大于供給時，房屋價格自然呈上漲趨勢，反之，房屋需求量小于供給量時，房屋價格將會下降，直到房屋供需雙方博弈促使房屋價格達(dá)到均衡點(diǎn)，才會終止房價的漲跌。我國人口眾多，土地資源有限，再加上大部分人購房置地的傳統(tǒng)思想，大量購房者持幣待購的現(xiàn)象將會持續(xù)拉升房價，不利于保障民生。對個人非經(jīng)營性用房開征房產(chǎn)稅，多套房屋擁有者的保有成本將會增加，以達(dá)到削減房屋需求的目的，保證房價平穩(wěn)發(fā)展。同時，隨著我國事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位將逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化，成為市場經(jīng)濟(jì)大潮中獨(dú)立的納稅人，部分事業(yè)單位已經(jīng)擁有承載稅負(fù)的能力，理應(yīng)承擔(dān)房產(chǎn)稅的繳納義務(wù)。除此之外，我國城鎮(zhèn)化的腳步越來越快，部分地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的界定范圍越來越模糊，會出現(xiàn)相同行業(yè)、相同規(guī)模的納稅人，在不同地段則會承擔(dān)不同的稅負(fù)。因此，房產(chǎn)稅有限的征管范圍在很大程度上影響了稅收的公平性，而國家對于個人非經(jīng)營性用房、事業(yè)單位使用和擁有的房產(chǎn)免除房產(chǎn)稅，實(shí)際上也是對一種有效調(diào)節(jié)收入分配手段的放棄。

表2 2005—2014年房產(chǎn)稅收入占全部稅收收入的比重

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2006—2015年統(tǒng)計年鑒整理所得。

三、我國直接稅征管存在的問題

近年來，我國個人所得稅和房產(chǎn)稅的改革處于不斷推進(jìn)狀態(tài)，但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看：個人所得稅仍采用分類課征模式，稅負(fù)不公現(xiàn)象頻頻發(fā)生；保有環(huán)節(jié)的個人房產(chǎn)稅仍處于缺位狀態(tài)，難以發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場的作用。其關(guān)鍵原因在于我國對于直接稅的征管尚不成熟，在實(shí)際運(yùn)行過程中產(chǎn)生諸多問題，如直接稅立法層次低、征管人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、征管技術(shù)手段落后、三方協(xié)稅職責(zé)不清、納稅觀念落后等，在很大程度上阻礙了我國直接稅稅制改革的順利推進(jìn)。

(一)直接稅立法層次低，阻礙直接稅依法征管

從我國當(dāng)下各稅種的立法情況來看，僅有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅三個稅種是以國家法律的形式發(fā)布實(shí)施的，其他各稅種都是經(jīng)全國人民代表大會授權(quán)立法，由國務(wù)院以暫行條例的形式發(fā)布實(shí)施的[4]。我國憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”，稅法的制定也當(dāng)遵循憲法，但我國稅法的制定形式多采用“授權(quán)立法”，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院立法，這就導(dǎo)致國務(wù)院成為稅法的實(shí)質(zhì)立法機(jī)關(guān)?！笆跈?quán)立法”在一定程度上是由新中國建立初期的基本國情決定的，屬于計劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和社會主義法治體系的不斷健全，納稅人的法律意識不斷提高，政府向納稅人征收個人所得稅和房產(chǎn)稅時，納稅人對于由國務(wù)院單方面制定征管細(xì)則的合理性會提出質(zhì)疑。稅收征管實(shí)際上是納稅人的利益流向政府，政府是其中的受益者，而由受益者來制定稅收法律，則不能保障納稅人的合法權(quán)益[5]。十八屆三中全會明確了我國未來直接稅的改革方向，緊隨著十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國。由此也體現(xiàn)出了直接稅的改革，一定要有法律作為堅強(qiáng)的后盾，實(shí)現(xiàn)依法治稅、依法征管。

直接稅的征管關(guān)乎著納稅人的切身利益，但我國在稅法制定方面并沒有引入公眾的觀念，沒有實(shí)現(xiàn)公眾參與式立法。如果在直接稅立法過程中缺少公眾的參與，不僅會導(dǎo)致納稅不遵從現(xiàn)象頻發(fā)，也有損法律的權(quán)威性。我國公民的納稅意識普遍偏低，稅收知識宣傳不到位是一方面，另一方面在于納稅人對稅法認(rèn)識的不足，如若在稅收立法過程中，政府積極引導(dǎo)納稅人有序參與立法，在一定程度上也能夠提升納稅人的稅收法律意識，提升直接稅稅收的遵從度[6]。

(二)征管人員業(yè)務(wù)不精，制約納稅服務(wù)發(fā)展

我國自2005年出臺了納稅服務(wù)管理辦法，2014年和2015年連續(xù)出臺基層納稅服務(wù)規(guī)范1.0和2.0，在制度層面上保障了我國納稅服務(wù)的穩(wěn)步提高。但是，從實(shí)際工作來看，我國現(xiàn)階段的納稅服務(wù)多被認(rèn)為是精神文明建設(shè)，著重提高征管人員的工作態(tài)度，并沒有將如何提高納稅人的辦稅效率、減輕納稅人的繳稅成本、增強(qiáng)征管人員的業(yè)務(wù)能力作為首要目標(biāo)，在很大程度上制約了納稅服務(wù)的發(fā)展。微笑式服務(wù)、良好的辦稅環(huán)境等僅是納稅服務(wù)的基礎(chǔ)，不應(yīng)該作為提高納稅服務(wù)水平的核心內(nèi)容。我國稅務(wù)人員業(yè)務(wù)不精，在很大程度上制約著納稅服務(wù)水平的提高。第一，稅收知識宣傳不到位。納稅人對于直接稅的認(rèn)識有很多不足之處，僅有少部分納稅人了解稅收是為了購買公共服務(wù)，是“取之于民，用之于民”，而大多數(shù)納稅人認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅，就是為了和其爭奪利益，屬于“苛政”，這就容易導(dǎo)致納稅人對征稅行為產(chǎn)生抵觸心理。第二，征管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。納稅人是稅務(wù)部門的顧客，征管人員應(yīng)根據(jù)顧客的需求，提升辦稅效率，但我國征稅人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，尤其是基層稅務(wù)人員，不會使用計算機(jī)等信息工具，對于稅法、財務(wù)會計核算方法、納稅評估的熟悉程度仍難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，也會有部分征管人員難以做到依法征稅，人情稅和關(guān)系稅不同程度的存在。

(三)征管技術(shù)手段落后，稅源監(jiān)控不力

我國現(xiàn)行稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管技術(shù)適合應(yīng)對間接稅的征收，對于直接稅的征管尚不成熟，難以有效監(jiān)控直接稅的稅源信息。直接稅稅源極度分散、信息不對稱等特點(diǎn)造成稅務(wù)機(jī)關(guān)對直接稅的征管呈現(xiàn)出“成本高，效率低”的局面。第一，直接稅稅收征管業(yè)務(wù)流程不規(guī)范。雖然我國已經(jīng)建立了針對自然人納稅人的稅務(wù)綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)，個人所得稅的納稅人可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦稅。但是，直接稅的其他稅種仍多分散于不同的管理流程中，并沒有納入該系統(tǒng)，納稅人的繳稅成本仍居高不下，導(dǎo)致稅人產(chǎn)生納稅不遵從心理，稅款流失嚴(yán)重。第二，直接稅征管中計算機(jī)信息化運(yùn)用程度低。我國已經(jīng)建立起相對比較完善的計算機(jī)稅務(wù)信息處理系統(tǒng)，但多是針對增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等間接稅的征收，而對于直接稅納稅人的個人收入和房產(chǎn)情況并沒有完全納入到稅務(wù)部門的信息系統(tǒng)中。稅務(wù)機(jī)關(guān)所掌握納稅人的收入和房產(chǎn)信息與納稅人自身掌握的信息存在差異，該差異會導(dǎo)致納稅人實(shí)際繳納的稅款遠(yuǎn)小于理應(yīng)繳納的稅款，征稅人員難以有效掌握納稅人的經(jīng)濟(jì)情況，使得直接稅不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。第三，隱性收入監(jiān)管不力。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，居民的收入渠道多元化，易產(chǎn)生隱性收入，現(xiàn)有的稅收征管手段，并不能有效監(jiān)控居民的收入來源，使得個人收入，尤其是高等收入階層中的很大一部分收入成為稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收死角，不僅難以實(shí)現(xiàn)個人所得稅的應(yīng)收盡收，而且也不利于個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。

(四)三方協(xié)稅職責(zé)不明，協(xié)同治稅收效甚微

直接稅信息不對稱、稅源極為分散、納稅人意識低等因素造成直接稅難以單純的依靠稅務(wù)部門來實(shí)現(xiàn)有效的征管，形成直接稅征管“成本高、效率低”的格局。如果稅務(wù)部門能夠得到其他相關(guān)部門的配合，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治稅，對于降低征稅成本，提高效率，維護(hù)稅收的法律權(quán)威，創(chuàng)造良好的納稅環(huán)境具有重要的意義。但是，我國現(xiàn)行的多部門協(xié)調(diào)治稅實(shí)際運(yùn)行中仍有很多不足之處。第一，地方政府干預(yù)稅收執(zhí)法權(quán)。部分地方政府為了招商引資，隨意出臺稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致區(qū)域之間惡性競爭嚴(yán)重，破壞了稅收制度的統(tǒng)一性，越位干預(yù)稅務(wù)部門的執(zhí)法權(quán)。第二，司法機(jī)關(guān)協(xié)同治稅存在局限性。稅務(wù)機(jī)關(guān)在公安、檢察院和法院等部門的配合下，對于涉稅領(lǐng)域的犯罪活動的打擊卓見成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，個人財富更加復(fù)雜和隱蔽，司法機(jī)關(guān)的辦案人員在稅法、財務(wù)和資產(chǎn)評估等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)并不熟練，難以有效核實(shí)個人收入和評估個人財產(chǎn)，易造成“立案難、結(jié)案難、執(zhí)行難”的局面。第三，金融部門與稅務(wù)部門的配合缺乏剛性制度保障。金融部門對于個人的收入和交易信息掌握的較為全面。但是，部分銀行擔(dān)心顧客的流失，消極配合稅務(wù)部門，甚至隱藏個人的收入和交易信息，不僅沒有提高稅務(wù)部門的征管效率，甚至在一定程度上幫助納稅人逃稅。

(五)傳統(tǒng)稅收歷史文化，弱化現(xiàn)代直接稅的認(rèn)識

中國的稅收文化最早起源于夏、商、周的“貢”“助”“徹”，其共同點(diǎn)都是對平民耕種土地進(jìn)行征稅，即每戶平民耕種的土地，在收獲后，都要向統(tǒng)治者繳納一定比例的產(chǎn)量，也被稱為井田稅。在這一時期，無論是“貢”“助”“徹”還是“井田稅”都是奴隸主階級、封建王朝為了維護(hù)其統(tǒng)治，對奴隸和平民赤裸裸的剝削[7]。因此，稅收在中國幾千年的歷史潮流中一直是剝削和壓迫的代名詞。例如，“苛捐雜稅”的抗稅傳統(tǒng)、“輕徭薄賦”的賢君政策、“闖王來了不納糧”的理想等都反映出中國人自古就對稅收的反感心理。在1949年新中國成立初期，為了適應(yīng)當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)，稅收的功能遭到削弱，稅收思想處于停滯、僵化階段，喪失了學(xué)習(xí)和了解直接稅的先機(jī)。大部分群眾對直接稅的認(rèn)識仍停留在“取之于民，用之于民”的口號宣傳階段[8]，而“稅收是購買公共服務(wù)和產(chǎn)品的代價”的契約意識仍然比較薄弱，對于直接稅具有調(diào)節(jié)收入分配差距的功能并不了解。這就導(dǎo)致了納稅人對于直接稅的繳納抱有可交可不交的態(tài)度，阻礙了直接稅的征收。

四、完善我國直接稅征管的對策

直接稅征管中所存在的問題能否得到有效的解決，在很大程度上決定了我國直接稅改革的推進(jìn)速度，進(jìn)而影響到直接稅調(diào)節(jié)貧富差距功能的發(fā)揮，對于居民的切身利益緊密相關(guān)。前面已對我國直接稅征管所面臨的主要問題作過系統(tǒng)的分析，其主要在于直接稅立法層次低、征管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、征管技術(shù)手段落后、三方協(xié)稅職責(zé)不清、納稅觀念落后等。針對這些問題，從以下五個方面提出完善直接稅征管的建議。

(一)提高直接稅立法層次，構(gòu)建良好納稅環(huán)境

十八屆四中全會明確提出“全面推行依法治國”，稅收作為國家組織財政收入的主要手段，關(guān)乎著一國政治穩(wěn)定和社會和諧發(fā)展。在全面推行依法治國的大潮流中，在稅收領(lǐng)域，更應(yīng)該積極響應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)依法治稅、依法征稅。在我國現(xiàn)行的直接稅立法中，房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅仍處于缺位狀態(tài)。房價居高不下、居民收入差距越來越大、社會“仇富”心理愈發(fā)強(qiáng)烈已經(jīng)成為當(dāng)下社會的真實(shí)寫照，直接稅調(diào)節(jié)收人分配的功能處于不斷遞減狀態(tài)。

我國應(yīng)加快直接稅立法，切實(shí)保障直接稅稅制改革順利進(jìn)行。首先，應(yīng)明確立法，在法律中明文規(guī)定納稅人的權(quán)利和義務(wù)、征管人員的權(quán)利和義務(wù)、稅率、計稅依據(jù)、課稅對象等稅收的基本內(nèi)容，從而明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管權(quán)限。其次，提高直接稅的立法層次，將立法權(quán)重歸人民代表大會及其常務(wù)委員會。政府作為稅收的直接受益者，根據(jù)其自行制定的稅收法規(guī)和暫行條例實(shí)施征稅，不利于維護(hù)納稅人的合法權(quán)利，甚至納稅人會質(zhì)疑政府“隨意課征稅款”。當(dāng)然，提高立法層次，并不意味著一刀切，可采用“一事一授權(quán)”的授權(quán)立法方式，使稅法能夠緊隨經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展。最后，積極引導(dǎo)公眾參與立法。直接稅與公民自身的利益切實(shí)相關(guān)，人民代表大會及其常務(wù)委員會立法的過程中應(yīng)多引入公眾的建議，實(shí)現(xiàn)共同立法，有利于提高公民的稅收法律意識，同時也能夠降低新稅法施行中公民的抵觸心理。除此之外，應(yīng)進(jìn)一步完善《稅收征管法》，堵塞自然人納稅人稅收保全和強(qiáng)制措施缺失的漏洞，打消自然人納稅人偷逃稅款的僥幸心理。

(二)提升征管人員業(yè)務(wù)能力，提高納稅服務(wù)質(zhì)量

公共服務(wù)型政府建設(shè)的核心是服務(wù)，應(yīng)加快稅務(wù)機(jī)關(guān)“管理”角色向“服務(wù)”角色的轉(zhuǎn)變，打造高效率、創(chuàng)新協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的一體化納稅服務(wù)平臺，樹立以納稅人為中心的服務(wù)理念，切實(shí)提升征管人員實(shí)際辦稅效率，節(jié)約納稅人的辦稅時間。在實(shí)際工作中，應(yīng)做好以下四點(diǎn)：第一，利用電子信息技術(shù)，提升辦稅效率，優(yōu)化納稅服務(wù)。隨著分類與綜合相結(jié)合個人所得稅制改革的推進(jìn)和保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的開征，納稅人的數(shù)量將會成倍增加。稅務(wù)機(jī)關(guān)的人員增長速度并不能有效應(yīng)對未來的局面，應(yīng)加快建立電子化的服務(wù)平臺，利用網(wǎng)絡(luò)、電話或者電子郵件為納稅人實(shí)時提供稅務(wù)疑難咨詢服務(wù)。現(xiàn)在居民越來越傾向于手機(jī)文化，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通過制作專業(yè)的稅務(wù)手機(jī)應(yīng)用軟件，適時向公民普及稅收知識，或者通過微信、QQ等聊天工具實(shí)現(xiàn)稅收宣傳。第二，成立專業(yè)化的納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于稅務(wù)征管系統(tǒng)，以社會機(jī)構(gòu)的形式存在，其職責(zé)在于設(shè)計納稅服務(wù)制度、協(xié)調(diào)納稅服務(wù)內(nèi)容、評價納稅服務(wù)績效、向納稅人解讀稅法、適時宣傳稅收知識。當(dāng)然，該機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立在人口密集的地區(qū)，便于納稅人咨詢稅務(wù)信息。第三，引入社會納稅服務(wù)。我國現(xiàn)行的稅務(wù)代理制度存在著諸多的問題，缺乏獨(dú)立性、法制不健全、信息共享機(jī)制不合理等，鑒于國內(nèi)稅務(wù)中介服務(wù)的現(xiàn)狀，我國一方面應(yīng)積極引導(dǎo)稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，另一方面以設(shè)立相應(yīng)的法律法規(guī)和嚴(yán)密的資格審核準(zhǔn)入制度，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、專業(yè)化和規(guī)范化的稅務(wù)代理市場。同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動向稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)提供最新的稅收政策，提高其稅務(wù)代理的能力。此外直接稅的納稅人多為自然人，數(shù)目眾多，應(yīng)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵納稅人雇傭稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)為其處理稅務(wù)問題，以提升稅收的征管效率。第四，建立納稅服務(wù)質(zhì)量考評機(jī)制?？梢酝ㄟ^納稅人滿意度、第三方評價和量化考核方式建立納稅服務(wù)質(zhì)量考評機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)納稅服務(wù)中存在的問題和不足之處，進(jìn)一步完善涉稅服務(wù)質(zhì)量。

(三)增加稅收征管科技含量，強(qiáng)化稅源管控能力

面對直接稅納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)處于信息劣勢地位。強(qiáng)化直接稅征管手段，全面推廣信息化管理，能夠打破稅務(wù)機(jī)關(guān)“信息孤島”的格局，進(jìn)一步強(qiáng)化直接稅稅源信息的管控能力。一是進(jìn)一步強(qiáng)化稅收征收環(huán)節(jié)的信息化管理。使用規(guī)范、科學(xué)的方法對納稅人的納稅申報資料進(jìn)行記錄和登記，以滿足稅收管理和稽查環(huán)節(jié)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的對接。同時，大范圍推廣計算機(jī)輔助決策系統(tǒng)的使用，利用網(wǎng)絡(luò)信息實(shí)時傳遞的優(yōu)勢，強(qiáng)化稅源管理。二是要構(gòu)建可靠的信息交換和共享平臺。按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、科學(xué)的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，由稅務(wù)部門主導(dǎo)，與金融部門、工商部門和其他經(jīng)濟(jì)部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的高度共享，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門單兵作戰(zhàn)向社會綜合治稅的轉(zhuǎn)變[9]。三是建立統(tǒng)一的稅務(wù)代碼制度。稅務(wù)代碼可以利用現(xiàn)行的身份證號碼，由公安機(jī)關(guān)將其并入到稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)代碼系統(tǒng)中，并規(guī)定居民個人沒有稅務(wù)代碼，不得辦理社會保障有關(guān)手續(xù)、不得申請辦信用卡、不得申請貸款，以此來實(shí)現(xiàn)稅務(wù)代碼的全面推廣[10]。除此之外，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定事業(yè)單位和企業(yè)不得雇傭無稅務(wù)代碼者，并不時抽查與雇員稅務(wù)代碼相關(guān)聯(lián)的銀行賬戶，比對個人稅款的繳納情況，確保稅收征管的質(zhì)量。四是健全個人財產(chǎn)等級制度。個人財產(chǎn)登記制度是否完善直接關(guān)系著直接稅的稅源流失情況，要尤其關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和高收入階層的財產(chǎn)登記情況，重點(diǎn)監(jiān)控金融、石油化工、高等教育、房地產(chǎn)、煙草、電力、電信、航空等行業(yè)員工的個人財產(chǎn)申報登記情況。

當(dāng)然，在全面推動信息化建設(shè)的同時，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)征管人員使用信息管理工具的能力，否則，不僅不會提升征管人員的辦稅效率，更可能因?yàn)橄到y(tǒng)操作不熟練而適得其反。除此之外，稅收征管信息化的實(shí)現(xiàn)并不能一蹴而就，應(yīng)采用由上而下的推廣形式，逐步建立起統(tǒng)一的稅收信息化管理系統(tǒng)，提高稅收征管的效率。

(四)建立三方協(xié)稅制度，實(shí)現(xiàn)社會綜合治稅

我國現(xiàn)階段三方協(xié)稅職責(zé)極不明了，關(guān)鍵在于第三方部門在協(xié)稅、護(hù)稅的過程中缺少制度約束，應(yīng)建立起制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的協(xié)稅體系。一是建立行政部門協(xié)稅制度，規(guī)定國家經(jīng)濟(jì)部門應(yīng)履行協(xié)稅義務(wù)。房屋管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向稅務(wù)部門提供納稅人的房屋不動產(chǎn)和房屋租賃信息；工商管理部門應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供個體工商戶的經(jīng)營信息；證券登記機(jī)構(gòu)應(yīng)向稅務(wù)部門提供個人證券交易情況；知識產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供個人特許權(quán)使用情況。二是建立司法機(jī)關(guān)協(xié)稅制度，規(guī)定司法機(jī)關(guān)應(yīng)將涉稅案件的信息及時共享給稅務(wù)部門。公安局、檢察院、法院對涉及個人收入和財產(chǎn)糾紛的案件，有責(zé)任審查其是否已經(jīng)完稅，在未確定其是否完稅的情況下，不得結(jié)案。三是建立社會機(jī)構(gòu)協(xié)稅制度。社會中的銀行、保險公司和投資公司對于個人的收入情況了如指掌，這些金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)與稅務(wù)機(jī)關(guān)共享個人的收入信息，不得故意隱瞞或消極對待稅務(wù)機(jī)關(guān)對個人收入情況的調(diào)查。

(五)多渠道豐富稅收知識，轉(zhuǎn)變納稅觀念

在稅務(wù)機(jī)關(guān)廣泛宣傳稅務(wù)知識的同時，納稅人也應(yīng)積極參與，豐富自身的稅務(wù)知識，認(rèn)真履行納稅義務(wù)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)納稅觀念向現(xiàn)代納稅觀念的轉(zhuǎn)變。一方面，納稅人應(yīng)多渠道學(xué)習(xí)直接稅知識，比如：網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、購書學(xué)習(xí)、尋求稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)代理的幫助。熟練掌握稅法，不僅有利于提高自身的辦稅效率，也有利于維護(hù)自身的合法權(quán)益。另一方面，納稅人應(yīng)改變納稅觀念，由“苛捐雜稅”的傳統(tǒng)觀念向“稅收是購買公共服務(wù)和產(chǎn)品的代價”的觀念轉(zhuǎn)變。同時，促進(jìn)納稅人與征稅人“小偷和警察”的觀念向“客戶和公司”的觀念轉(zhuǎn)變，縮短征納雙方的社會距離，實(shí)現(xiàn)納稅人與征稅人合作納稅，進(jìn)而形成相互信任和自愿合作的氛圍。

[1]孫健夫，朱天華.關(guān)于逐步提高直接稅比重的幾個問題[J].河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(5):14-17.

[2]黃春元，張戰(zhàn)平，金玉珊.中美個人所得稅制度的比較及對我國的啟示[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2014(2):101-105.

[3]夏超.房產(chǎn)稅改革相關(guān)問題與對策探究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(47):49-52.

[4]中國注冊會計師協(xié)會.稅法[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016：21.

[5]宋鳳軒,李少龍.推進(jìn)我國直接稅制度建設(shè)的障礙與破解對策研究[J].財政研究，2015(7):75-80.

[6]張原.直接稅改革的法治助推力[J].公民與法(法學(xué)版)，2011(8):49-51.

[7]智勐.近年來稅收若干問題探索[M].北京：中國稅務(wù)出版社，2012:253-262.

[8]賈康.稅收應(yīng)“取之于民、用之于民”[J].經(jīng)濟(jì)，2015(Z1):10.

[9]宋鳳軒，張亞凱.強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的路徑選擇[J].河北學(xué)刊，2016(1):126-130.

[10]孫鋼. 建立適應(yīng)新個人所得稅模式的征管機(jī)制探討[J].國際稅收，2014(7):24-27.

【責(zé)任編輯 郭 玲】

The Problems and Improving Countermeasures of Direct Tax Collection and Management in China

SONG Feng-xuan, ZHANG Ya-kai

(College of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

The 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee points out that the proportion of direct taxes will be increased in the future gradually, the classified comprehensive income tax system WTU be established, the property-tax legislation will be accelerated and timely reformed.Thus it can be seen that speeding up the reform of direct tax in China has reached a consensus. However our current taxation system cannot effectively support the levying of direct taxes, leading to having difficulty to reform direct tax. In this situation, this paper starts from the development process and present situation of Chinese direct taxation, analyzes the problems existing in the direct tax collection and administration and puts forward corresponding perfection measures to expect to smoothly advance reform of direct tax and achieve full function of adjusting the income distribution.

tax collection; direct tax; individual income tax; house property tax; equitable distribution

2016-05-05

國家社科基金項目“經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下中國直接稅制建設(shè)的約束條件與對策研究”(14BJY169)；國家社科基金項目“我國地區(qū)間稅收與稅源背離與均衡問題研究”(15BJY135)

宋鳳軒(1971—)，男，河北海興人，河北大學(xué)管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：稅收理論與制度、財政理論與政策。

F810.423

A

1005-6378(2016)04-0114-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.04.016