董加偉,王 盛

(1.中國(guó)海監(jiān)山東省總隊(duì),濟(jì)南 250002； 2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟(jì)南 250002)

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中國(guó)海洋執(zhí)法概念界定之“法律規(guī)范①說(shuō)”

董加偉1,王 盛2

(1.中國(guó)海監(jiān)山東省總隊(duì),濟(jì)南 250002； 2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟(jì)南 250002)

在中國(guó)海洋執(zhí)法體制改革艱難推進(jìn)的背景下，深入解析和準(zhǔn)確界定海洋執(zhí)法的內(nèi)涵具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。按照“法律規(guī)范說(shuō)”的理路，系統(tǒng)梳理中國(guó)部門規(guī)章以上的涉海法律規(guī)范，從海洋執(zhí)法的空間范圍、事項(xiàng)范圍、對(duì)象范圍等不同層面深入揭示海洋執(zhí)法的內(nèi)涵，從客觀和中立的學(xué)術(shù)視角準(zhǔn)確界定中國(guó)海洋執(zhí)法的概念。

海洋執(zhí)法；概念界定；法律規(guī)范說(shuō)

按照國(guó)內(nèi)學(xué)界的慣例，厘定研究對(duì)象的內(nèi)涵和外延似乎是每一個(gè)研究者都要首先履行的基本義務(wù)和課題研究得以繼續(xù)進(jìn)行的先決條件，而界定概念的通常路徑則是列舉—分析—?dú)w納。按照這個(gè)進(jìn)路來(lái)圈定中國(guó)海洋執(zhí)法的概念似乎過(guò)于“簡(jiǎn)單”和“輕松”*按照“海洋”+“執(zhí)法”+“體制”的成熟模式來(lái)對(duì)中國(guó)海洋執(zhí)法體制的相關(guān)概念進(jìn)行界定當(dāng)然是一條坦途和捷徑，但這種嫁接方式必然會(huì)勾畫出一張“大眾臉”，得出的所謂“新概念”難免會(huì)失之于原則(或者說(shuō)籠統(tǒng))和刻板。，因此筆者擬選擇另一種比較笨重的方式——從立法規(guī)范分析入手，讓法律法規(guī)“發(fā)聲”，來(lái)解釋中國(guó)海洋執(zhí)法的準(zhǔn)確含義，通過(guò)梳理、對(duì)比、推導(dǎo)龐雜的具體法律條款，逐步明晰中國(guó)海洋執(zhí)法的內(nèi)涵和外延，明確海洋執(zhí)法的目標(biāo)和責(zé)任，為我國(guó)正在艱難推進(jìn)的海洋執(zhí)法體制重構(gòu)提供有益指導(dǎo)。

從廣義上或者一般意義上理解，執(zhí)法即執(zhí)行和實(shí)施法律，既包含狹義上由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的法的執(zhí)行，也包括由司法機(jī)關(guān)具體實(shí)施的法的適用。本文中的“海洋執(zhí)法”僅指法的執(zhí)行，即由國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員貫徹實(shí)施法律規(guī)范的行政執(zhí)法活動(dòng)。[1]而行政執(zhí)法的含義本身亦有廣狹之分，狹義說(shuō)僅指具體行政行為，廣義說(shuō)[2]則包含抽象行政行為和具體行政行為兩類。為了更加深入地揭示“海洋執(zhí)法”的內(nèi)涵，本文采狹義說(shuō)，集中研究海洋執(zhí)法中的具體行政行為。

一、中國(guó)“海洋執(zhí)法”相關(guān)立法梳理

新中國(guó)的海洋法制建設(shè)大致經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成型三個(gè)階段，[3]特別是改革開(kāi)放后，隨著海洋開(kāi)發(fā)在廣度和深度上的極大拓展，海洋立法工作逐步走上正軌，構(gòu)筑起較為完善的海洋法制體系。表1是我國(guó)涉及海洋執(zhí)法的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。*本文所整理的立法資料均來(lái)源于中華人民共和國(guó)中央人民政府門戶網(wǎng)站(http://www.gov.cn/flfg/index.htm,最后檢索時(shí)間為2016年4月20日)。

根據(jù)表1統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)涉及海洋執(zhí)法的法律有27部，行政法規(guī)46部，部門規(guī)章74部，總體上可以概括為四類：

(1)領(lǐng)土與主權(quán)類法律規(guī)范，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等，主要是從界定和宣告國(guó)家領(lǐng)土范圍和主權(quán)權(quán)利范圍的角度，明確了以維權(quán)為主要目標(biāo)的海洋執(zhí)法的空間范圍，并對(duì)此類執(zhí)法的程序性內(nèi)容作了原則性規(guī)定。

表1 涉及海洋執(zhí)法的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章

(2)海洋資源類法律規(guī)范，如《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》等，主要是從加強(qiáng)海洋資源管理、規(guī)制*規(guī)制是一個(gè)歷史悠久且含義廣泛的詞匯，相較于Anthony I. Ogus“支撐社群體系的法律”的界定，本文在更狹義的角度上使用，主要強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行為的規(guī)范和制約功能。參見(jiàn)文獻(xiàn)[4]。用海行為、維持海洋開(kāi)發(fā)秩序的角度，重點(diǎn)圍繞特定海洋資源開(kāi)發(fā)權(quán)利的取得、變更、喪失及權(quán)利保障，規(guī)定了以資源利用秩序維護(hù)為主要目標(biāo)的海洋執(zhí)法的實(shí)體和程序性內(nèi)容。

(3)特定行業(yè)類法律規(guī)范，重點(diǎn)是安全(包括生產(chǎn)安全、社會(huì)安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全)、環(huán)保方面的法律規(guī)范，如《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等，主要是從安全(減災(zāi))、環(huán)保等特定角度對(duì)各類用海行為進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，規(guī)定了以安全秩序維護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要目標(biāo)的海洋執(zhí)法的范圍、權(quán)限、方式和責(zé)任。

(4)涉海技術(shù)性法律規(guī)范，如《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《船員條例》《漁業(yè)船舶普通船員專業(yè)基礎(chǔ)訓(xùn)練考核發(fā)證辦法》等，主要是從涉海生產(chǎn)設(shè)施的資質(zhì)核驗(yàn)、從業(yè)人員的資格考核等角度，規(guī)定了以資質(zhì)確認(rèn)、資格審核為主要目標(biāo)的海洋執(zhí)法的主體、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程。

分析上述涉海法律規(guī)范可以看出，我國(guó)有關(guān)“海洋執(zhí)法”的立法呈現(xiàn)出三個(gè)主要特點(diǎn)：

(1)立法的層次偏低。無(wú)論從國(guó)家安全、自然資源、運(yùn)輸通道還是生態(tài)環(huán)境角度而言，海洋都是中國(guó)發(fā)展不可或缺和不能忽視的重要戰(zhàn)略資源，但我國(guó)海洋法律制度缺乏國(guó)家根本法層次的規(guī)定，[5]作為國(guó)家根本大法的《憲法》和作為民事基本法律的《民法通則》對(duì)海洋均只字未提，有關(guān)海洋執(zhí)法的規(guī)定都是以部門法、行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式出現(xiàn)的。

(2)立法的體系較亂。從數(shù)量上看，我國(guó)部門規(guī)章以上涉海法律規(guī)范合計(jì)147部，基本涵蓋了海洋執(zhí)法的各個(gè)領(lǐng)域，但除《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》等少量法律規(guī)范之間因拘束的對(duì)象和內(nèi)容基本一致而彼此兼顧外，其余法律規(guī)范總體上呈現(xiàn)出分散、雜亂、無(wú)序的特征，有的規(guī)范之間甚至相互沖突。這一方面體現(xiàn)了我國(guó)海洋管理工作漸次推進(jìn)的歷程，另一方面反映出我國(guó)在海洋管理和海洋執(zhí)法方面認(rèn)識(shí)水平和管理水平仍然偏低的現(xiàn)狀。

(3)立法的行業(yè)性特征明顯?？v覽上述涉海立法，可以較為清晰地看出行業(yè)立法或曰部門立法的痕跡，基本上可以分為海洋、漁業(yè)、交通(海事)、公安(邊防、海警、海關(guān)緝私)、環(huán)保等五大類，輔以礦產(chǎn)、檢驗(yàn)檢疫等部門法中涉及海洋的少量規(guī)范，各類別的法律規(guī)范較為集中地體現(xiàn)和突出了行業(yè)部門的管理權(quán)和行業(yè)利益的維護(hù)。這是我國(guó)海洋管理以行業(yè)管理為主、各監(jiān)管部門權(quán)力由陸地向海洋逐漸延伸的管理方式[6]在海洋立法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，也是導(dǎo)致我國(guó)海洋執(zhí)法領(lǐng)域各自為政、“群龍鬧?！本置嫘纬傻闹匾颉?/p>

二、“海洋執(zhí)法”相關(guān)立法的具體分析

為了更加清晰地揭示海洋執(zhí)法的內(nèi)涵，下面分別從海洋執(zhí)法的空間范圍、事項(xiàng)范圍、對(duì)象范圍等三個(gè)角度對(duì)具體規(guī)范條款展開(kāi)分析。

1.有關(guān)海洋執(zhí)法空間范圍的法律規(guī)范分析

涉及海洋執(zhí)法空間范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款如表2所示。梳理表2可以清晰地看到，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)海洋執(zhí)法空間范圍的界定可以分為四類：

(1)特定地點(diǎn)和空間，即明確界定海洋執(zhí)法的具體地點(diǎn)和空間范圍。如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2～5條分別對(duì)領(lǐng)域和毗連區(qū)的內(nèi)涵、范圍及中國(guó)國(guó)家主權(quán)的范圍作了界定，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第2條明確規(guī)定了我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的范圍，《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》第2條明確規(guī)定“本條例適用于在中華人民共和國(guó)沿海以漁業(yè)為主的漁港和漁港水域”。

(2)中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)，即通過(guò)明示或默示的方式，將海洋執(zhí)法的范圍確認(rèn)為中國(guó)國(guó)家主權(quán)所及空間。如《海域使用管理法》第2條明確規(guī)定“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”，《海島保護(hù)法》第2條規(guī)定“從事中華人民共和國(guó)所屬海島的保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用及相關(guān)管理活動(dòng)，適用本法”。此外，表1中列舉但在表2中未出現(xiàn)的大量涉海立法均未明確規(guī)定其適用的空間范圍，如《海關(guān)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，實(shí)際上是以默示的方式，將其適用范圍確定為中國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)。

(3)中國(guó)享有管轄權(quán)的海域范圍內(nèi)，即海洋執(zhí)法的范圍及于包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等在內(nèi)的所有中國(guó)可管轄海域。如《漁業(yè)法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法?！薄逗Ｑ髢A廢管理?xiàng)l例》第3條第1款規(guī)定：“本條例適用于向中華人民共和國(guó)的內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架和其他管轄海域傾倒廢棄物和其他物?！薄逗Ｑ筇貏e保護(hù)區(qū)管理辦法》第3條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域和海島建立、建設(shè)、管理海洋特別保護(hù)區(qū)，適用本辦法?！?/p>

表2 涉及海洋執(zhí)法空間范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(4)中國(guó)與相關(guān)國(guó)家雙邊協(xié)定海域范圍內(nèi)。如《中日漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域管理暫行辦法》第2條規(guī)定了其適用范圍后，明確列舉了確定暫定措施水域范圍的11個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)；《中韓漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域和過(guò)渡水域管理辦法》第2條明確規(guī)定了其適用范圍，暫定措施水域和過(guò)渡水域的范圍則引用了《中韓漁業(yè)協(xié)定》第7條第1款之規(guī)定。

2.有關(guān)海洋執(zhí)法事項(xiàng)范圍的法律規(guī)范分析

系統(tǒng)考察我國(guó)有關(guān)海洋執(zhí)法事項(xiàng)范圍的現(xiàn)行立法，基本可以將海洋執(zhí)法的內(nèi)容劃分為自然資源、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全、社會(huì)安全和國(guó)家權(quán)益等五個(gè)部分。表3是按照該分類對(duì)相關(guān)法條所作的梳理結(jié)果。

(1)自然資源。自然資源是人類社會(huì)存續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋是天然和巨大的資源寶庫(kù)，[7]這是海洋價(jià)值產(chǎn)生和增長(zhǎng)的首要因素，同時(shí)也為海洋執(zhí)法工作提供了指向。海洋中的自然資源可以分為兩大類：第一類是海洋生物資源，主要是由《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》等予以保護(hù)的以魚、蝦、蟹、貝類為主的動(dòng)物資源和以各種海藻為主的植物資源；第二類是海洋非生物資源，包括以石油、天然氣、稀有金屬為主的海洋礦產(chǎn)資源，以海水為主的水資源，以海域和海島為主的海洋國(guó)土資源，以潮汐、波浪、海流為主的海洋能資源，以及由《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》等予以保護(hù)的海底電纜等涉海公益性設(shè)施。

表3 涉及海洋執(zhí)法事項(xiàng)范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(2)生態(tài)環(huán)境。我國(guó)涉海立法主要以兩種方式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法作出了規(guī)范：第一，環(huán)境保護(hù)類專門法律規(guī)范的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律和《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)及《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等規(guī)章專門就海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了全面規(guī)定。第二，非環(huán)保類法律中涉及海洋生態(tài)、污染防治和環(huán)境保護(hù)的條款，又可分為三類：一是《漁業(yè)法》《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等生物資源保護(hù)類法律規(guī)范，從保護(hù)生物資源的角度對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為作出了特別規(guī)制；二是《海島保護(hù)法》《港口法》等以特定海域和設(shè)施為規(guī)范對(duì)象的立法，從保護(hù)特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境角度考慮，對(duì)污染水域、破壞生態(tài)等違法行為進(jìn)行了規(guī)范；三是《礦產(chǎn)資源法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等以涉海開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為規(guī)范對(duì)象的立法，從控制涉海開(kāi)發(fā)對(duì)周邊海域生態(tài)環(huán)境破壞程度的角度，對(duì)破壞性較大的用海行為進(jìn)行了規(guī)制。

(3)生產(chǎn)安全。海上生產(chǎn)安全始終是海洋執(zhí)法的重要領(lǐng)域之一。從我國(guó)涉海立法看，海上生產(chǎn)安全可以分為三類：一是海上交通安全。海洋是天然的運(yùn)輸載體，海運(yùn)是大宗貨物貿(mào)易最為經(jīng)濟(jì)和便捷的運(yùn)輸方式，以《海上交通安全法》《海商法》《安全生產(chǎn)法》等法律為主體，《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》《海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》等配套法規(guī)和規(guī)章為輔助的交通安全類法律規(guī)范對(duì)海上交通秩序維護(hù)、交通事故防范和處置等內(nèi)容進(jìn)行了全面規(guī)制。二是海上作業(yè)安全，主要包括漁業(yè)生產(chǎn)安全和海上礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)安全，前者由《漁船作業(yè)避讓暫行條例》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》等安全生產(chǎn)類立法予以約束，后者則由《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)配套法規(guī)和規(guī)章予以規(guī)范。三是海上設(shè)施安全，即保障港口、航標(biāo)、船舶、作業(yè)平臺(tái)等海上生產(chǎn)設(shè)施的安全運(yùn)行和從業(yè)人員的資格適格，前者由《港口法》《航標(biāo)條例》《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》《航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等安全設(shè)施檢驗(yàn)審核類立法予以規(guī)范，后者則由《船員條例》《漁業(yè)船員管理辦法》《海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》等人員資質(zhì)管控類立法予以約束。

(4)社會(huì)安全。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)“突發(fā)事件”的定義，*《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第2條規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！痹斐苫蛘呖赡茉斐蓢?yán)重社會(huì)危害的事件可分為四類，除事故災(zāi)難屬于安全生產(chǎn)的范疇之外，筆者將其余三類歸于社會(huì)安全的范疇：一是自然災(zāi)害，即重大海洋災(zāi)害性天氣防范和重大海洋污染事件的應(yīng)急處置，主要由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等立法對(duì)海洋自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急處置和事后處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整；二是公共衛(wèi)生事件，包括重大動(dòng)植物疫情防范和外來(lái)物種管理、轉(zhuǎn)基因生物安全管理等兩大類，前者主要由《進(jìn)境水生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫管理辦法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》等對(duì)動(dòng)植物、船舶等可能挾帶和傳播特定病菌、病蟲害和外來(lái)物種的載體予以規(guī)制，后者主要由《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《水產(chǎn)苗種管理辦法》等從保障水生生物及其制品食用安全的角度，對(duì)苗種的選育和經(jīng)營(yíng)、飼料和添加劑的生產(chǎn)和銷售、水生生物的加工處理等環(huán)節(jié)予以規(guī)范；三是社會(huì)安全事件，即海上治安秩序的維護(hù)，主要由《刑法》《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等立法對(duì)治安和刑事違法行為、公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法的實(shí)體和程序等內(nèi)容予以規(guī)范。

(5)國(guó)家權(quán)益。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著區(qū)域外大國(guó)的介入和菲律賓等東南亞國(guó)家狹隘民族主義情緒的激發(fā),[8]包括南海在內(nèi)的海洋爭(zhēng)端頻發(fā),海洋維權(quán)成為中國(guó)海洋執(zhí)法最為令人矚目的熱點(diǎn)和中心任務(wù)。[9]按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，我國(guó)享有管轄權(quán)的海域面積達(dá)300余萬(wàn)平方公里。其中領(lǐng)海、內(nèi)水是我國(guó)領(lǐng)土不可分割的組成部分，國(guó)家主權(quán)及于內(nèi)水和領(lǐng)海的上空、海床及底土，自然不可侵犯；在毗連區(qū)內(nèi)對(duì)違反我國(guó)有關(guān)安全、海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生或者入境出境管理的法律、法規(guī)的行為享有管制權(quán)，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》對(duì)此作了明確規(guī)定；在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)勘查、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域、海床、底土的自然資源及進(jìn)行其他經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)和勘查，在大陸架對(duì)勘查和開(kāi)發(fā)自然資源，行使主權(quán)權(quán)利，并對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架建造和使用人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)及進(jìn)行科學(xué)研究行使管轄權(quán)，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》對(duì)此作了明確宣示。此外，《海關(guān)法》《漁業(yè)法》《海商法》《測(cè)繪法》《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等立法分別從不同角度，對(duì)外國(guó)人、外國(guó)籍船舶在我國(guó)從事特定行業(yè)、實(shí)施特定行為作出了禁止和限制性規(guī)定。

3.有關(guān)海洋執(zhí)法對(duì)象范圍的法律規(guī)范分析

法律規(guī)范通過(guò)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)置和調(diào)整從而實(shí)現(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)和秩序運(yùn)行的維護(hù)，而權(quán)利與義務(wù)的設(shè)置必須依附于特定的調(diào)整對(duì)象。分析我國(guó)有關(guān)海洋執(zhí)法的法律規(guī)范，可以按照調(diào)整對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)分為人(組織)、物、權(quán)利、行為、事件五類，如表4所示。

(1)人(組織)。人(組織)不僅是生產(chǎn)力中最活躍的因素，也是法律行為和法律關(guān)系中不可或缺的主體。[10]梳理表4相關(guān)法條，作為海洋執(zhí)法對(duì)象的人(組織)主要以四種“身份”出現(xiàn)。一是特定資格擁有者。又可分為兩類：一類為海洋資源利用主體，須具備法定條件并取得主管機(jī)關(guān)許可，如《漁業(yè)法》第24條規(guī)定的捕撈許可證申請(qǐng)者，《礦產(chǎn)資源法》第3條及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5、11、13條規(guī)定的探礦權(quán)人和采礦權(quán)人等；另一類是特定行業(yè)從業(yè)者，須取得特定資格證書，如《船員條例》第5、9、14條規(guī)定的船員適任證書，《漁業(yè)船舶普通船員專業(yè)基礎(chǔ)訓(xùn)練考核發(fā)證辦法》第3、4條規(guī)定的漁業(yè)船員持證上崗等。二是特定義務(wù)承擔(dān)者，即須承擔(dān)特定義務(wù)的特定行業(yè)從業(yè)者，如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第17、31條規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)特定義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人。三是違法行為行使者，主要出現(xiàn)在各類法律規(guī)范的罰則部分，對(duì)各類違法行為人科以相應(yīng)的法律責(zé)任。四是外國(guó)人和外國(guó)組織，主要是對(duì)其從事特定行業(yè)或?qū)嵤┨囟ㄐ袨榈南拗苹蚪剐砸?guī)定，如《測(cè)繪法》第7條對(duì)外國(guó)人、外國(guó)組織從事基礎(chǔ)測(cè)繪方式和程序的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)管轄海域外國(guó)人、外國(guó)船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》對(duì)外國(guó)人外國(guó)船舶在我國(guó)管轄海域從事漁業(yè)活動(dòng)的規(guī)定等。

(2)物。在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，物(生產(chǎn)資料)是生產(chǎn)力中的三大要素之一，在法學(xué)中，物則是法律關(guān)系的重要客體之一。涉海法律規(guī)范中的“物”可以分為四類：一是作為開(kāi)發(fā)利用對(duì)象的物，包括由《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》等予以保護(hù)的生物資源，由《礦產(chǎn)資源法》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》等予以保護(hù)的非生物資源，由《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《土地管理法》等予以保護(hù)的海洋國(guó)土資源；二是作為生產(chǎn)工具的物，主要是由《船舶登記條例》《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》等予以規(guī)制的各類船舶、海上作業(yè)平臺(tái)及其他涉海生產(chǎn)設(shè)施；三是作為防護(hù)設(shè)施的物，主要包括由《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《航標(biāo)條例》等予以規(guī)范的生產(chǎn)安全防護(hù)設(shè)施和由《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等予以規(guī)范的生態(tài)安全防護(hù)設(shè)施；四是具有特殊性質(zhì)或予以特殊管制的物，主要包括由《海關(guān)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《進(jìn)出境水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》等予以規(guī)制的進(jìn)出境貨物，由《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等予以規(guī)制的可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成不利影響的廢舊物、污染物和《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》予以保護(hù)的水下文物等。

(3)行為。無(wú)論是從行政法學(xué)還是刑法學(xué)的角度考量，行為(為或不為)都是法律責(zé)任構(gòu)成的必備因素?？v覽表4，有關(guān)行為的法律規(guī)范數(shù)量最多(法律21部、行政法規(guī)36部、部門規(guī)章45部)，根據(jù)立法的“態(tài)度”，可以將其歸納為兩類。第一，應(yīng)為行為，即要求行為人按照法律規(guī)定的內(nèi)容、方式和時(shí)限積極實(shí)施的義務(wù)性行為?？蛇M(jìn)一步細(xì)分為兩類:一是為獲得特定職業(yè)資格或從事特定行業(yè)的資質(zhì)必須履行的申請(qǐng)行為，如開(kāi)采礦產(chǎn)前取得采礦許可證、從事海洋捕撈前取得捕撈許可證、使用海域前取得海域使用證等特定許可的申請(qǐng)行為；二是從事特定行業(yè)或?qū)嵤┨囟ㄐ袨闀r(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的各類法定限制，如《漁業(yè)法》第17條關(guān)于進(jìn)出口水產(chǎn)苗種必須實(shí)施檢疫的規(guī)定，第25條“必須按照捕撈許可證有關(guān)作業(yè)類型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行捕撈作業(yè)”的規(guī)定。第二，禁為行為，即法律規(guī)范明令禁止的各類行為。一般以兩種方式出現(xiàn)：一是明確宣布禁止特定行為人或一切人實(shí)施某種行為，如《海上交通安全法》第22條關(guān)于未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得在港區(qū)、錨地、航道、通航密集區(qū)以及主管機(jī)關(guān)公布的航路內(nèi)設(shè)置、構(gòu)筑設(shè)施或進(jìn)行其他有礙航行安全活動(dòng)的規(guī)定，《海域使用管理法》第24條關(guān)于海域使用權(quán)人在使用海域期間，未經(jīng)批準(zhǔn)不得從事海洋基礎(chǔ)測(cè)繪的規(guī)定等；另一種方式則集中體現(xiàn)在各類涉海立法的罰則部分，通過(guò)明確和細(xì)化各類違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)一步重申禁為行為的“清單”。

表4 涉及海洋執(zhí)法對(duì)象范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(4)事故(事件)。人類探索、利用海洋的歷史首先是一部探險(xiǎn)史，然后才是一部開(kāi)發(fā)史，海洋的深邃遼闊吸引著人類追逐未知的腳步，海洋的變化無(wú)端也給一代又一代“闖海人”留下了綿延不盡的夢(mèng)魘。[11]海洋開(kāi)發(fā)作為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，與其相關(guān)的各類事故和事件大體上可分為三類：一是由《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《海商法》《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》等予以規(guī)制的各類海上生產(chǎn)安全事故；二是由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《海關(guān)法》《治安管理處罰法》《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》等予以規(guī)制的各類社會(huì)安全事件；三是由《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等予以規(guī)制的各類危害和影響海洋生態(tài)環(huán)境的生態(tài)安全類事故。

(5)權(quán)利。從功利主義的角度分析，法律規(guī)范可以看作是利益分配和利益調(diào)整的一種制度性文件。在表4中所列舉的五類規(guī)制對(duì)象中，與利益關(guān)系最為密切的就是權(quán)利，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)要素之一就是“應(yīng)得的、正當(dāng)?shù)睦妗盵12]，但法律規(guī)范對(duì)權(quán)利的規(guī)定不一定明確以“權(quán)利”的樣態(tài)出現(xiàn)，因此涉海法律規(guī)范中明文規(guī)定權(quán)利的法條數(shù)量并不多，大體上可以將其分為三類：一是宣示對(duì)特定權(quán)利予以法律保護(hù)的原則性規(guī)定，如《物權(quán)法》第122、123條分別宣示“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”，“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”；二是特定權(quán)利取得和生效的規(guī)定，如《海域使用管理法》第19、20條關(guān)于海域使用權(quán)取得方式的規(guī)定，《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第43、48條關(guān)于海域使用權(quán)出租、抵押辦理登記及“未經(jīng)登記擅自出租、抵押海域使用權(quán)，出租、抵押無(wú)效”的規(guī)定，《漁業(yè)船舶登記辦法》第14條關(guān)于漁業(yè)船舶所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)當(dāng)?shù)怯洠唇?jīng)登記的不得對(duì)抗善意第三人的規(guī)定等；三是特定權(quán)利內(nèi)容的具體規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第16、30條關(guān)于探礦權(quán)人、采礦權(quán)人權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，《海域使用管理法》第25條關(guān)于不同類型海域使用權(quán)存續(xù)期限的規(guī)定等。

按照“法律規(guī)范說(shuō)”之思路，綜合上述關(guān)于海洋執(zhí)法空間范圍、事項(xiàng)范圍、對(duì)象范圍的分析，可以較為順暢地將我國(guó)海洋執(zhí)法的定義概括為：有權(quán)主體為保護(hù)海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境，維持海上生產(chǎn)秩序、交通秩序和治安秩序，維護(hù)海上生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家權(quán)益，按照我國(guó)涉海法律規(guī)范，對(duì)我國(guó)和在我國(guó)管轄海域范圍內(nèi)的涉海生產(chǎn)主體、生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)行為進(jìn)行資格審核、資質(zhì)審批、行為監(jiān)督和違法查處，對(duì)海上自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和各類違法犯罪行為進(jìn)行應(yīng)急處置和查處打擊的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

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2016-07-25

中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)基金項(xiàng)目(CAMAJJ201509)

董加偉(1978-)，男，博士；E-mail:13395313505@163.com

① 法律規(guī)范是一個(gè)外延廣泛的概念，此處指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部委與國(guó)家行業(yè)主管部門制定的規(guī)章。

1671-7031(2016)06-0021-12

D922.1

A