快速城鎮(zhèn)化背景下城市公共安全管理的轉(zhuǎn)型

劉思思

摘 要：快速城鎮(zhèn)化是我國(guó)邁入現(xiàn)代化的必由之路，但其中也蘊(yùn)含著社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)沖突加劇等重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)。需要加快城市公共安全管理方式轉(zhuǎn)變，綜合政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三方力量，兼顧效率和公平，構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的公共安全管理體系。

關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化；公共安全管理；轉(zhuǎn)型

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0116-02

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)趨勢(shì)[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.03個(gè)百分點(diǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、保持經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，但同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化所用時(shí)間與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比大大壓縮，各類(lèi)矛盾和沖突在短短三四十年內(nèi)集中顯現(xiàn)、交織、碰撞，也引發(fā)了一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，加大了城市公共安全管理的難度。

一、快速城鎮(zhèn)化背景下城市公共安全管理面臨的主要問(wèn)題

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口、土地、資金進(jìn)行再分配、再平衡，社會(huì)制度、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)秩序進(jìn)行再分化、再調(diào)整，本身就意味著風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)蕩，加上我國(guó)城鎮(zhèn)化在時(shí)間上高度壓縮，在動(dòng)力上過(guò)分依賴(lài)行政主導(dǎo)，資源要素錯(cuò)配、社會(huì)矛盾沖突更為嚴(yán)重。

1.人口流動(dòng)性上升弱化了社區(qū)自治功能。以良好鄰里關(guān)系為紐帶構(gòu)建的熟人社區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理體系中的重要組成部分。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，社區(qū)人口的頻繁流動(dòng)和居住形態(tài)的快速變化，對(duì)原有穩(wěn)定的社區(qū)結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊，社區(qū)居民在價(jià)值觀(guān)念、文化理念和生活方式等方面的差異日益明顯，溝通交流趨于減少，傳統(tǒng)開(kāi)放式熟人社區(qū)逐漸向封閉式的陌生人社區(qū)轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和責(zé)任感隨之降低，容易誘發(fā)各種矛盾沖突以及犯罪、吸毒、賭博等社會(huì)問(wèn)題，社區(qū)公共安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。

2.城市內(nèi)部二元分割激化社會(huì)矛盾。二元結(jié)構(gòu)不僅存在于城鄉(xiāng)之間，在城市內(nèi)部也同樣存在。突出的表現(xiàn)為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。目前，受城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度影響，約有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬[1]，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，加上貧富差距拉大，這部分群體社會(huì)心理極易失衡。特別是新生代農(nóng)民工，權(quán)利意識(shí)不斷崛起，社會(huì)期望不斷提高，但受制于自身文化技能，很難真正融入城市主流社會(huì)，相對(duì)剝奪感和社會(huì)不滿(mǎn)情緒增加。安徽?qǐng)F(tuán)省委的調(diào)查顯示，新生代農(nóng)民工中，有36.5%的人感到得不到尊重，37.2%的人出現(xiàn)過(guò)痛苦失望，9.7%的人產(chǎn)生過(guò)憤怒報(bào)復(fù)心理。

3.“城市病”問(wèn)題突出加大了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)。由于人口過(guò)度涌入，內(nèi)部空間規(guī)劃不合理，產(chǎn)業(yè)布局失衡等多方面原因，目前，我國(guó)大城市普遍出現(xiàn)以人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺為代表的城市病，不僅直接危害人民身體健康，還對(duì)公眾心理和社會(huì)心態(tài)造成不利影響。我國(guó)655個(gè)城市，約有2/3的城市交通在高峰時(shí)段出現(xiàn)擁堵[3]，每年因?yàn)榈缆方煌ㄊ鹿仕劳稣叱^(guò)20萬(wàn)人。2007—2015年，超過(guò)360個(gè)城市遭遇內(nèi)澇，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差、社會(huì)秩序混亂。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“城市病”還有從大城市向中小城市擴(kuò)展的趨勢(shì)。

4.體制機(jī)制不健全誘發(fā)矛盾沖突。由于過(guò)分依賴(lài)行政推動(dòng)，加上要素產(chǎn)權(quán)制度不健全，缺乏不同主體之間的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制，近年來(lái)，在土地征用、城區(qū)擴(kuò)建、舊城改造過(guò)程中的沖突事件呈上升趨勢(shì)[4]。中國(guó)社科院法學(xué)院研究所報(bào)告顯示，百人以上群體性事件中，由拆遷征地引發(fā)的占到一成左右。各類(lèi)“釘子戶(hù)”時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，對(duì)社會(huì)心理和氛圍造成消極影響。同時(shí)，拆遷過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪和拆遷后的一夜暴富等也是誘發(fā)矛盾沖突的重要因素。

二、城市公共安全管理轉(zhuǎn)型的思路和對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化背景下，城市人員結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，利益主體更趨多元，矛盾點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多，需加快推進(jìn)城市公共安全管理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的公共安全管理體系。

1.充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。首先，要轉(zhuǎn)變政府治理理念。目前我國(guó)內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的110報(bào)警服務(wù)臺(tái)每月接到的報(bào)警電話(huà)中，屬于社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的已達(dá)80%以上[5]。政府的資源是有限的，大包大攬既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，要樹(shù)立“有限政府”和“有效政府”的理念，將政府供給的公共安全服務(wù)，尤其是社會(huì)治安服務(wù)從大量低效的非警務(wù)活動(dòng)中解放出來(lái)，聚焦在對(duì)違法犯罪活動(dòng)的有效打擊上。其次，要改進(jìn)評(píng)價(jià)考核方法，建立從效果、效率、效益三個(gè)維度、政府部門(mén)、社會(huì)公眾、第三方機(jī)構(gòu)三方主體共同參與的公共安全服務(wù)成效評(píng)價(jià)機(jī)制，提升政府資源利用效率。再次，要高度社區(qū)綜合治理。社區(qū)是公共安全管理的基本單元。要通過(guò)進(jìn)一步完善社區(qū)安全體系，培育和發(fā)展社會(huì)團(tuán)體，開(kāi)展社區(qū)文化建設(shè)，加強(qiáng)安全教育和監(jiān)管，建立社區(qū)居民間有效的信任制度，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，逐步重現(xiàn)守望相助的熟人社會(huì)文化傳統(tǒng)[6]。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)供給。長(zhǎng)期以來(lái)，出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和特殊的行業(yè)性質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容的考慮，我國(guó)在公共安全領(lǐng)域?qū)嵭辛吮容^嚴(yán)格的市場(chǎng)管制，這在當(dāng)時(shí)的特殊條件下，是必要的。但隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，管制成本已逐漸大于管制收益。因此，應(yīng)逐步放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入公共安全領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。除法律法規(guī)和禁毒外，其他產(chǎn)品都可以嘗試市場(chǎng)和非政府組織提供。比如，英國(guó)就曾以15億英鎊的價(jià)格外包警務(wù)，包含社區(qū)巡邏、犯罪偵查等。同時(shí)，公共安全服務(wù)直接關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，在逐步放開(kāi)管制的同時(shí)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格等予以明確規(guī)定，在讓人民享有高質(zhì)量的公共安全服務(wù)的同時(shí)，盡可能突出公共安全服務(wù)的公平屬性。

3.培育壯大社會(huì)供給。政府的力量有限，市場(chǎng)供給以盈利為必要條件，在公共安全領(lǐng)域還有大量的“真空”地帶，只有通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的力量，有效使用社會(huì)資源，才有可能真正滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的城市公共安全管理需求。要完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，夯實(shí)公共安全服務(wù)社會(huì)供給的法律基礎(chǔ)，給予社會(huì)組織更大的生存和發(fā)展空間。要完善社會(huì)供給的資助激勵(lì)機(jī)制，在培訓(xùn)、資金、人才等方面加大支持力度。通過(guò)建立常態(tài)化的公共安全培訓(xùn)制度，成立專(zhuān)門(mén)基金會(huì)為自愿供給行動(dòng)購(gòu)買(mǎi)意外保險(xiǎn)等，增強(qiáng)社會(huì)供給的能力。

當(dāng)然，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方供給的邊界不是絕對(duì)的，其中，必然有交叉、有滲透，有學(xué)者就提出過(guò)城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)[7]，這與我們的想法是一致的，但多元主體之間合作和協(xié)調(diào)的具體機(jī)制、利益如何平衡、權(quán)責(zé)如何界定，都還需要在具體的實(shí)踐中去總結(jié)、完善。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]