經(jīng)濟責任審計、權(quán)力監(jiān)督與廉潔政府建設(shè)

●趙艷紅

經(jīng)濟責任審計、權(quán)力監(jiān)督與廉潔政府建設(shè)

●趙艷紅

權(quán)力任性必然滋生腐敗，經(jīng)濟責任審計是從事前入手，通過審計責任人的經(jīng)濟責任以實現(xiàn)對其權(quán)力運用情況的監(jiān)督制約，可以有效遏制權(quán)力腐敗。廉潔是政府正當性和合法性的根基，權(quán)力監(jiān)督與廉潔政府建設(shè)密切相關(guān)，當前新形勢下廉潔政府建設(shè)的核心和關(guān)鍵在于監(jiān)督權(quán)力運行，防范廉政風險。本文以公共受托責任理論、尋租理論以及信息不對稱理論為基礎(chǔ)，闡明實施經(jīng)濟責任審計對政府權(quán)力進行監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及中國腐敗治理現(xiàn)狀，并以權(quán)力監(jiān)督為紐帶將經(jīng)濟責任審計和廉潔政府建設(shè)相聯(lián)系，基于經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督視角，提出監(jiān)督權(quán)力運行，建設(shè)廉潔政府的路徑。

經(jīng)濟責任審計 權(quán)力監(jiān)督廉潔政府建設(shè)

一、引言

英國近代歷史學(xué)家阿克頓勛爵說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。經(jīng)濟責任審計則是把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的重要一環(huán)，黨的十八大、十八屆三中及四中全會明確提出，要推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，建立健全權(quán)力運行監(jiān)督和制約體系、經(jīng)濟責任審計制度、責任追究及倒查機制，對涉及國有資源和資產(chǎn)、公共資金及領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責任履行情況進行全面審計。習(xí)近平總書記多次談到，制約和監(jiān)督權(quán)力是反腐倡廉的核心工作，加強審計工作尤其是對重大領(lǐng)域、重大項目、重要資金的審計監(jiān)督。李克強總理在國務(wù)院第三次廉政工作會議上指出要以權(quán)力“瘦身”為廉政“強身”，扎緊管權(quán)限權(quán)的制度 “圍欄”；2015年政府工作報告中，談到“大道至簡，有權(quán)不可任性”。2014年，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《實施細則》）與《關(guān)于加強審計工作的意見》的相繼出臺，對于新形勢下強化經(jīng)濟責任審計對政府權(quán)力監(jiān)督，完善預(yù)防和懲治腐敗體系，以及促進廉潔政府構(gòu)建，具有重大意義。

經(jīng)濟責任審計是中國特色政治制度背景下的一種外部獨立監(jiān)督制約機制，它通過執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府組織實施，重點關(guān)注執(zhí)權(quán)者經(jīng)濟責任履行情況。而廉潔政府建設(shè)和反腐敗斗爭是當今時代的重大政治任務(wù)和社會熱點，本文以公共受托責任理論、尋租理論以及信息不對稱理論為基礎(chǔ)，闡明實施經(jīng)濟責任審計對政府權(quán)力進行監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及中國腐敗治理現(xiàn)狀，試圖以權(quán)力監(jiān)督為紐帶將經(jīng)濟責任審計和廉潔政府建設(shè)相聯(lián)系，并基于經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督視角，提出監(jiān)督權(quán)力運行，建設(shè)廉潔政府的路徑。

二、經(jīng)濟責任審計與權(quán)力監(jiān)督

（一）中國制度背景下經(jīng)濟責任審計監(jiān)督權(quán)力運行的理論分析

劉家義認為，國家審計是依法利用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，作為一種監(jiān)督制約機制，是國家政治制度不可缺少的組成部分。在公共受托責任關(guān)系理論下，公眾作為委托人，將與公共資金、公共資源相關(guān)的公共權(quán)力托付給政府行使，政府作為經(jīng)營者又以契約的形式將此權(quán)力委托給各級官員，政府權(quán)力實際上是由官員行使。與西方國家不同，中國更強化了權(quán)力集權(quán)，從中央到各級地方政府在治理方式方面都采取了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負責制，尤其在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型時期，政府擁有較大的市場資源配置權(quán)，行政首長權(quán)力相對集中，政府權(quán)力缺乏完善的制約機制。尋租理論認為，權(quán)錢交易的官僚主義行為易出現(xiàn)在權(quán)力得不到充分監(jiān)督與制約的狀況下，權(quán)力尋租即是權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)漏洞時，執(zhí)權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀取自身經(jīng)濟利益的一種腐敗行為。在信息不對稱情況下，政府執(zhí)權(quán)者作為理性的經(jīng)紀人，更會存在道德風險機會主義傾向，利用信息優(yōu)勢來謀取自身利益。所以，中國社會依然存在著滋生蔓延腐敗現(xiàn)象的土壤，亟待建立符合中國制度背景特征的權(quán)力監(jiān)督和制約體系，經(jīng)濟責任審計是從事入手，通過審計人的經(jīng)濟責任以實現(xiàn)對責任人權(quán)力運用情況的監(jiān)督制約，作為經(jīng)濟與政治監(jiān)督相結(jié)合的審計機制，經(jīng)濟責任審計對完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管、規(guī)范執(zhí)權(quán)者用權(quán)行為至關(guān)重要。

（二）經(jīng)濟責任審計：監(jiān)督權(quán)力運行、遏制權(quán)力腐敗的有效途徑

經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在預(yù)防、揭露懲治權(quán)力腐敗方面，經(jīng)濟責任審計通過獲取領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動等資料以檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，從而加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。審計署網(wǎng)站顯示，自2008年起，全國共對22萬多人次領(lǐng)導(dǎo)干部實施經(jīng)濟責任審計，省部級領(lǐng)導(dǎo)干部160多人次，地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部4600多人次，縣處級和鄉(xiāng)科級干部分別為5萬多人次和17萬多人次。通過審計，發(fā)現(xiàn)部分領(lǐng)導(dǎo)干部未正確履行經(jīng)濟責任，所承擔的直接責任問題金額高達1000多億元，890多名領(lǐng)導(dǎo)干部因履行經(jīng)濟責任過程中存在問題而被追責，受到免職、降職等組織處理以及撤職等其他處分，此外，2580多名領(lǐng)導(dǎo)干部或涉事人員被移送至紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)。

1、預(yù)防腐敗。劉家義提出的“國家審計免疫系統(tǒng)理論”認為，審計在本質(zhì)上是國家經(jīng)濟社會全面正常運行的“免疫系統(tǒng)”。李江濤等通過實證研究發(fā)現(xiàn)，實施經(jīng)濟責任審計的力量和執(zhí)行力度越強大，涉嫌職務(wù)犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)越少?！秾徲嫾殑t》將廉潔從政相關(guān)要求、國務(wù)院“約法三章”、貫徹落實中央八項規(guī)定精神、厲行節(jié)約反對浪費要求作為審計重點內(nèi)容，并且提出將經(jīng)濟責任審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理體系，審計結(jié)果應(yīng)放入個人人事檔案作為干部考核、任免和獎懲的重要依據(jù)。隨著審計力度不斷增大，經(jīng)濟責任審計重點關(guān)注權(quán)力行使和責任落實情況，有利于促使領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力，促進領(lǐng)導(dǎo)干部理好財、用好權(quán)、盡好責，有利于從源頭遏制權(quán)力腐敗。

2、揭露懲治腐敗。經(jīng)濟責任審計將掌握重要經(jīng)濟決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)及分配使用重點資金的領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點審計對象?！秾嵤┘殑t》規(guī)定，各級領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)部門應(yīng)逐步建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結(jié)果公告等制度。審計結(jié)果公之于眾，將會增強公眾對政府權(quán)力的監(jiān)督，提升政府公信力，提高審計透明度，改善審計環(huán)境，同時為政府問責提供重要保證，對于審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，審計機關(guān)通過協(xié)調(diào)和配合相關(guān)部門做出處理處罰，可以有效遏制權(quán)力腐敗，增強經(jīng)濟責任審計的權(quán)威性和威懾力。

上述分析表明：經(jīng)濟責任審計是監(jiān)督權(quán)力運行、遏制權(quán)力腐敗的有效途徑。

三、權(quán)力監(jiān)督與廉潔政府建設(shè)

（一）中國腐敗治理現(xiàn)狀

權(quán)力任性必然滋生腐敗，腐敗行為多發(fā)生于權(quán)力集中的地方。據(jù)新華網(wǎng)報道，通過調(diào)查2014年審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件線索看出，60%以上違法違規(guī)案件出現(xiàn)于行政管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)集中、掌握重要國有資產(chǎn)和資源的部門單位。當下，腐敗問題的嚴峻程度和復(fù)雜程度也是前所未有，高官之間幫派盛行、山頭林立，區(qū)域性腐敗和領(lǐng)域性腐敗交織，腐敗呈現(xiàn)群體化、家族化、金錢化。十八大以來，中央持續(xù)加大執(zhí)政透明度和反腐力度，2014年，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)逐步建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，嚴防腐敗、預(yù)防腐敗，加快推進反腐敗國家立法，標志著預(yù)防腐敗正式成為腐敗治理系統(tǒng)工程中不可缺少的重要組成部分；而《北京反腐敗宣言》與《2015—2016年G20反腐敗行動計劃》將為國際反腐合作開辟“第二戰(zhàn)場”。

自2008年以來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)立案件數(shù)及黨紀處分人數(shù)、法院及檢察機關(guān)職務(wù)犯罪立案件數(shù)及涉及人數(shù)整體呈遞增趨勢，2014年，紀檢監(jiān)察機關(guān)黨紀處分人數(shù)為33.6萬人，較2014年增長44.8%；各級法院審結(jié)貪污賄賂等犯罪案件3.4萬件，審計人數(shù)4.9萬人，同比分別上升9.7%和11.4%。（見表1）。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來，截至2015年，138名省部級以上高官因涉嫌犯罪或嚴重違紀違法落馬，平均每年有46名高官被查，年均落馬高官數(shù)量為十八大之前的10多倍。上述數(shù)據(jù)表明，面對腐敗的嚴峻性，反腐不再是一場所謂的“臨時運動”，而正在變成一種新常態(tài)。

（二）權(quán)力監(jiān)督：廉潔政府建設(shè)的核心和關(guān)鍵

廉潔是政府正當性和合法性的基石，廉潔政府的內(nèi)涵是干部清正、政府清廉、政治清明，廉潔政府的主要特征是政府部門人員廉潔奉公，法人單位秉公守法，公共權(quán)力及公共資源獲取和使用方式公正合法，公共政策的制定和執(zhí)行獨立公正。 廉潔政府構(gòu)建應(yīng)防范廉政風險，廉政風險是指掌握公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部或公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。 著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉從尋租角度出發(fā)，認為腐敗行為產(chǎn)生于權(quán)利與貨幣的交換過程中。腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的濫用，反腐重在防腐，建設(shè)廉潔政府，治理腐敗的核心在于約束權(quán)力。

表1 各機關(guān)（紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、法院）辦案情況表 （單位：萬）

權(quán)力是一把雙刃劍，運用得當能實現(xiàn)良好的社會管理，推動經(jīng)濟持續(xù)健康快速發(fā)展，但是權(quán)力具有擴張性，運用不當將會腐蝕公共利益。加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，需要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，通過關(guān)注權(quán)力過于集中、運行程序不規(guī)范和自由裁量幅度過大可能造成權(quán)力濫用的風險點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，使之相互制約、相互協(xié)調(diào)，防范廉政風險，促進廉潔政府的構(gòu)建。由此可見，權(quán)力監(jiān)督是防范廉政風險，促進廉潔政府構(gòu)建的核心和關(guān)鍵。

四、基于經(jīng)濟責任視角加強權(quán)力監(jiān)督、建設(shè)廉潔政府的途徑

經(jīng)濟責任審計是監(jiān)督權(quán)力運行、遏制權(quán)力腐敗的有效途徑，權(quán)力監(jiān)督是廉潔政府建設(shè)的核心和關(guān)鍵，開展經(jīng)濟責任審計能夠有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，遏制權(quán)力腐敗，加快廉潔政府的建設(shè)，具體途徑如下。

（一）構(gòu)建并實施權(quán)力導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?/p>

領(lǐng)導(dǎo)干部履行受托經(jīng)濟責任的過程，必然伴隨著責任背后權(quán)力的行使。審計的實質(zhì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，權(quán)力集中的地方往往是廉政風險的高發(fā)點。實施權(quán)力導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，以?quán)力運行為切入點，依據(jù)權(quán)力運行流程圖，確認權(quán)力運行目標，并對權(quán)力運行狀況進行測試與評價，以確定審計重點和實施審計程序，最終提交審計報告。

（二）經(jīng)濟責任審計與廉政風險防控檢查“雙線”并行

經(jīng)濟責任審計和廉政風險防控的共同目標是監(jiān)督制約權(quán)力的運行。經(jīng)濟責任審計重點檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，廉政風險防控作為廉潔政府建設(shè)的重要組成部分，重點關(guān)注人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、事權(quán)的崗位及相關(guān)制度執(zhí)行情況。經(jīng)濟責任審計有利于發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理、內(nèi)部控制、“三重一大”事項決策等方面的廉政風險點，繼而針對權(quán)力運行中的風險主動預(yù)防，有利于從源頭上監(jiān)督權(quán)力，預(yù)防腐敗。因此，經(jīng)濟責任審計與廉政風險防控檢查“雙線”并行，權(quán)力監(jiān)督更加切實有效。

（三）強化經(jīng)濟責任審計結(jié)果問責機制

建立責任追究及倒查機制是建設(shè)廉潔政府、法治政府、責任政府的有力制度保障。問責制度是發(fā)揮經(jīng)濟責任審計職能，強化領(lǐng)導(dǎo)干部審計監(jiān)督實效的配套制度基礎(chǔ)。經(jīng)濟責任審計可以承擔起“查責”的任務(wù)，審計部門將經(jīng)濟責任審計結(jié)果向紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門報告，使得責任人履行經(jīng)濟責任情況的評價結(jié)果成為問責追究的重要依據(jù)。問責制度如落實不到位，經(jīng)濟責任審計對黨政干部履責情況進行的查驗會流于形式，無法持久切實的發(fā)揮作用。但是，審計問責制度需要完善的法制基礎(chǔ)，以增強問責的權(quán)威性和威懾力，使經(jīng)濟責任審計的結(jié)果得到有效運用。

（四）推進經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度

公開經(jīng)濟責任審計結(jié)果是促進審計問責、強化審計威懾、提高審計質(zhì)量、加強權(quán)力監(jiān)督的重要途徑。在委托代理關(guān)系下，公眾是國家資源的所有者，政府承擔受托責任，由于政府和公眾的信息不對稱，政府執(zhí)權(quán)者作為理性的經(jīng)濟人，會存在道德風險和機會主義行為。審計監(jiān)督是民主法治的產(chǎn)物和推動民主法治的手段，將審計結(jié)果公開，接受公眾監(jiān)督，不僅保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)，提升了政府的透明度和公信力，更增強了領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和自我約束能力。

（五）推行權(quán)力清單制度，實施權(quán)力痕跡化管理

權(quán)力清單制度將權(quán)力 “暴曬在陽光下”，明確政府能做什么，給權(quán)力劃定邊界，使權(quán)力行使公開透明，從根本上杜絕了權(quán)力濫用、權(quán)力尋租現(xiàn)象，從清權(quán)、確權(quán)，到示權(quán)、制權(quán)，將權(quán)力切實關(guān)進制度的籠子里。而通過建立內(nèi)控信息管理系統(tǒng)平臺，采用全程跟蹤、過程監(jiān)控、權(quán)責明晰、過錯追究等一系列方式對權(quán)力運行實施痕跡化管理，并重點關(guān)注可能出現(xiàn)權(quán)力尋租和有自由裁量權(quán)的崗位或環(huán)節(jié)，在監(jiān)督權(quán)力運行狀況的同時，為審計問責提供依據(jù)保障。

（本文為上海交通大學(xué)廉政與治理研究中心課題階段性成果）

（作者單位：上海交通大學(xué)審計處）

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