新型城鎮(zhèn)化背景下勞動力轉(zhuǎn)移的法治保障

李多連　王蘭高　王娟

摘 要 在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的深改階段，國家力推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于城鎮(zhèn)化核心的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移特色問題需要準確研判，從法律制度所涉諸層面保障及推動轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，以戶籍改革為切入點和平臺，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的三權(quán)合一、勞動者的居住醫(yī)療等項社會保障及隨遷子女教育權(quán)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 轉(zhuǎn)移 勞動力 權(quán)利保障

基金項目：本文系2016年度安徽省法學會委托課題《新型城鎮(zhèn)化背景下勞動力轉(zhuǎn)移法律保障對策研究》（立項編號：201610）的研究成果。

作者簡介：李多連，中共合肥市委政法委政治部主任，合肥市法學會秘書長，研究方向：經(jīng)濟學；王蘭高、王娟，安徽安援律師事務(wù)所。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.241

我國社會主義初級階段社會已進入全面建成小康階段，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須深刻認識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)。

一、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的提出

我國首次使用“城鎮(zhèn)化”一詞是在中共第十五屆四中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中，黨的十六大、十七大和十八大報告都強調(diào)了城鎮(zhèn)化問題。2012 年底中央經(jīng)濟工作會議，將“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為主要任務(wù)，2013 年底中央城鎮(zhèn)化工作會議，提出了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等六項推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)；2014年 3月公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強調(diào)以人為本，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，該規(guī)劃明確了今后一個時期城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)。這些重要會議和措施，集中闡明了城鎮(zhèn)化已經(jīng)列入國家重要議程，是現(xiàn)代化進程中的重大國家戰(zhàn)略。 伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，國家推進城鎮(zhèn)化是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的總體布局，對全面建成小康社會、加快現(xiàn)代化建設(shè)進程，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

二、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀和重要意義

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是世界城鎮(zhèn)化過程中的普遍現(xiàn)象，在我國當前推進新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，農(nóng)村剩余勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移是發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟的必由之路。

（一）農(nóng)村勞動力的基本情況

我國依然屬于農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)村勞動力眾多，形成勞動力利用率和勞動生產(chǎn)率較低問題。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2015》數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國總?cè)丝跒?36782萬人，其中農(nóng)村人口達61866萬人，占比約45%。當年全國就業(yè)人員77253萬人，其中鄉(xiāng)村就業(yè)人員37943萬人。而在2012年，全國農(nóng)村就業(yè)人員39602萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)25773萬人，占就業(yè)人數(shù)比重65%。就安徽省而言，2014年全省總?cè)丝跀?shù)6083萬人，城鎮(zhèn)人口2990萬人，占比約49%；農(nóng)村人口3093萬人，占比約51% ，安徽省人口城鎮(zhèn)化率在全國處倒數(shù)第九位。

（二）農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移提升了經(jīng)濟規(guī)模和增長率

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移從勞動力規(guī)模、勞動力利用效率、勞動生產(chǎn)率等方面提升了經(jīng)濟發(fā)展模式，為工業(yè)化城市化進程和國家經(jīng)濟發(fā)展形成直接的推動。齊明珠教授援用世界銀行數(shù)據(jù)論證了農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移至二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移從1990年的8 千多萬增長到2011年的2.5億，年平均轉(zhuǎn)移1.65億，1990- 2011年我國農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移使實際勞動力規(guī)模年平均提升30%，總體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移貢獻加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)。 由于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移提升了實際總體勞動力規(guī)模，既提升了勞動力的利用效率，又改變了就業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)間的權(quán)重，從而對總體勞動生產(chǎn)率的提升起到明顯的促進作用；最終提升GDP 增長率，1991-2011年二十年間農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移總體上使GDP 年增長率提升1.5個百分點。

（三）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移反映出的中國特色

一是身份不變（農(nóng)民）的兼業(yè)型。農(nóng)民從廣大農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和都市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是并沒改變他們自身的農(nóng)民身份，而在轉(zhuǎn)入地堅持就業(yè)打工，也基本上沒有轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，這就出現(xiàn)了中國特有的農(nóng)民工社會現(xiàn)象，究其原因，首先是為了國家工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而采取的二元社會結(jié)構(gòu)的歷史產(chǎn)物，其次是改革開放采取的一部分人和一部分地區(qū)先富起來的國策下，經(jīng)濟特區(qū)和東部地區(qū)率先發(fā)展起來，由此農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民為了實現(xiàn)較快富裕而自發(fā)進城務(wù)工，尤其是廣大中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)村乃至城市，形成打工族與民工潮。

二是離土（農(nóng)業(yè)）不離鄉(xiāng)（農(nóng)村）的候鳥型。改革開放以來，國家的城市經(jīng)濟中心發(fā)展模式和部分區(qū)域率先發(fā)展規(guī)劃之下，農(nóng)村在家庭承包農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，得益于國家早期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)勞動力及農(nóng)民辛苦勞動，廣大農(nóng)村解決溫飽并集聚了大量富余勞動力。農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展在1981年中央作出改革決策之后，長期在家庭承包經(jīng)營階段自我發(fā)展，這樣形成“三農(nóng)”社會發(fā)展狀況。作為農(nóng)業(yè)社會發(fā)展的最活躍因素，廣大農(nóng)民紛紛加入進城務(wù)工人員階層，他們在流入地并沒有社區(qū)的、城鎮(zhèn)化方面的保障，在流入城市和單位無法持久穩(wěn)定，形成了特定時期的“盲流”。

三是我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口沒有實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的職業(yè)轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化）和地域轉(zhuǎn)移（城鎮(zhèn)化）的同步合一。從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的行業(yè)來看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力大都集中在建筑、服裝加工制造、交通運輸、倉儲以及餐飲、服務(wù)等勞動密集型行業(yè)。近年來，農(nóng)民工文化水平、勞動素質(zhì)與實用技能逐漸增強，少數(shù)具有一技之長的新生代農(nóng)民工開始從事專業(yè)技術(shù)職業(yè)。

三、以人為本的城鎮(zhèn)化推行及權(quán)利保障

農(nóng)村勞動力在其轉(zhuǎn)移過程中存在若干問題，因此形成上述若干特色的”三農(nóng)”現(xiàn)象，這些問題長久存在，國家和社會需要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)社會進步而不斷變革與改進管理體制和保障制度。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求以人為本，公平共享，以人的城鎮(zhèn)化為核心，不斷提高人口素質(zhì)。由此，人的城鎮(zhèn)化，尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的問題是新型城鎮(zhèn)化的核心，是實施該規(guī)劃的宗旨，是研究和落實規(guī)劃的基礎(chǔ)。我國戶籍制度是以《中華人民共和國戶口登記條例》為法律依據(jù)確立的一整套戶口管理制度，是為適應(yīng)建國初期大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)和工業(yè)化的需要而設(shè)立的城鄉(xiāng)二元制。農(nóng)村與城鎮(zhèn)（城市）戶籍的區(qū)別隔離和差別對待，一方面阻礙整體經(jīng)濟的穩(wěn)定與高效發(fā)展，妨礙了三農(nóng)問題的解決；一方面繼續(xù)導(dǎo)致經(jīng)濟利益和社會發(fā)展的公平問題，在勞動者保障的諸多社會問題上違背憲法法律，也背離了國家共享改革成果、共同富裕乃至公有制度等制度，所以，相應(yīng)的改革需要以此為基點展開，力求因地制宜、率先突破。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革?！?014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了一億人口城鎮(zhèn)化、居住證及基本公共服務(wù)全覆蓋諸項改革目標。2016年10月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確：到2020年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務(wù)單。經(jīng)初步統(tǒng)計，在全國已有安徽、江蘇等20個省區(qū)出臺省級實施意見，大多數(shù)省份預(yù)設(shè)目標為50%以上，而江蘇省的目標最高為72%。安徽省提出城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)目標為積極引導(dǎo)人口向中小城市、重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，探索建立皖北向皖江的跨區(qū)域人口遷移機制?！秶倚滦统擎?zhèn)化試點省安徽總體方案》提出到2020年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化全覆蓋的常住人口城鎮(zhèn)化率達到58%。作為城鎮(zhèn)化實施及勞動力轉(zhuǎn)移問題的基點。也是本論題的核心，戶籍制度改革是一種整體的社會構(gòu)建，教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域一系列配套改革措施將協(xié)同推進?；窘ǔ扇采w、?；?、多層次、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。

（一） 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)

從法律公平和社會公正角度，新中國廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)人員無論在建國初期的大規(guī)模工業(yè)化時期，還是在改革開放實行家庭承包經(jīng)營時期，在上交公糧、農(nóng)業(yè)稅賦、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)民工潮諸多領(lǐng)域，為國家作出了無可復(fù)加的奉獻，國家和社會一直虧欠農(nóng)民，現(xiàn)階段以下的改革和建設(shè)，從全面小康、共同富裕、利益共享諸多社會政策和相應(yīng)法律公平的角度，必須依法保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民的既得產(chǎn)權(quán)利益。國務(wù)院辦公廳2016年10月11日《通知》明確：不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件。

習近平主席曾強調(diào)：“中國深化農(nóng)村改革的主線，仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問題?！备鞯赝说貙嵺`為處理這一關(guān)系提供了新的思路，例如重慶梁平縣農(nóng)村改革試驗區(qū)工作組2016年發(fā)布《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法（試行）》，少量農(nóng)民“洗腳離田”，試點退還承包地。一種做法是花園村對于土地不適耕種，由政府主推“中國名柚園”工程，實行數(shù)戶或者集體轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)；一種是義和村整片的農(nóng)民集體經(jīng)營，業(yè)主購買土地經(jīng)營權(quán)。重慶地方依照用地業(yè)主與村集體簽訂土地承包使用合同，分若干環(huán)節(jié)依法辦事。由于退出經(jīng)營權(quán)所涉民事法律和政策規(guī)定較多，各地應(yīng)當落實中辦、國辦2016年10月《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，保障農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點。我們認為，城鎮(zhèn)化試點階段及后續(xù)推廣過程中還要注意法律規(guī)范保障：

一是要充分尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和退出自由。

二是加強引導(dǎo)和組織保障，切實防范乘機剝削退地農(nóng)民，以免妨礙農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的公平權(quán)益。

三是城鎮(zhèn)化過程始終遵循憲法法律，以民事法律和經(jīng)濟法律為基礎(chǔ)，保證失地農(nóng)民的后續(xù)權(quán)利。我國多年的社會實踐對于農(nóng)民權(quán)利保障不到位，中國社會科學院發(fā)布《社會發(fā)展藍皮書2013》數(shù)據(jù)表明，幾年里發(fā)生了超過10萬起群體性事件，根據(jù)國家信訪局的數(shù)據(jù)，每年60%的群眾抗議事件與土地有關(guān)，主要是圍繞補償不公平以及不能參與對城鎮(zhèn)化利益的分享。

四是嚴懲村官和地方政府的侵犯農(nóng)民權(quán)利和社會公益的違法犯罪行為：土地用于非農(nóng)用途的收益大都被開發(fā)商占有，且還要經(jīng)過各級政府層層提留，農(nóng)民最終只占很少一部分。 土地產(chǎn)權(quán)制度因此成為勞動力城鎮(zhèn)化的主要障礙。

（二）安居與樂業(yè)問題

對于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移而言，我們關(guān)注的不僅僅是勞動要素由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的過程，還有勞動力進城后的后續(xù)生產(chǎn)效率與社會發(fā)展問題。城鎮(zhèn)化過程中，無論是集中開發(fā)、成片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，還是區(qū)域城鎮(zhèn)化導(dǎo)向；無論是兼業(yè)型、候鳥型的民工大潮，還是常年在外、就地安家的產(chǎn)業(yè)工人化的外來人口，從最終的城鎮(zhèn)化人口方面來看，需要預(yù)先解決及時落實各方居民在城鎮(zhèn)的立足之地問題。國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室的專項調(diào)查表明：傳統(tǒng)的上一代農(nóng)民工居住在工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所，比較而言，新生代農(nóng)民工選擇上述兩種居住方式降低到6%和8%，夫妻一起外出務(wù)工的新生代民工獨立租房比例提高到33%，在江浙一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用工方面，長期存在類似貧民窟的民工居住現(xiàn)象，同時居住在單位宿舍、工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所依然超過40% 。農(nóng)民工在就業(yè)城鎮(zhèn)區(qū)域的安居問題懸置自流，造成了對于家庭幸福嚴重影響以及新生代民工婚姻保障的現(xiàn)實沖擊。就此，2016年，安徽省十二屆人大常委會會議上，省發(fā)改委報告鼓勵支持農(nóng)民進城租房購房，提出加快修訂《安徽省流動人口居住登記辦法》，出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，加快建立購租并舉住房制度，這類法規(guī)規(guī)章及其具體措施的實施，需要注意民工居住地保障房的信息公開與監(jiān)督等等措施，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供制度保障。

（三）勞動權(quán)益糾紛解決與保障機制

建設(shè)完善的、平等、統(tǒng)一的社會保障體制，讓每個勞動者獲得平等的國民待遇，可以提高勞動力的勞動積極性，減少負面沖突，提升勞動效率?；趧趧訖?quán)益保障的執(zhí)法與司法實踐，農(nóng)民工在養(yǎng)老保險等的制度保障同時存在弱勢維權(quán)的難題，來自國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室的專項調(diào)查，遇到勞動糾紛，新生代農(nóng)民工最傾向于通過“勞資雙方協(xié)商”（40%）、“法律途徑”（25%）加以解決。然而我們在考察農(nóng)民工金淑珍訴合肥市小學勞動爭議案及張秀梅訴合肥蜀山區(qū)看護點案，均發(fā)現(xiàn)法院裁判存在違背勞動法乃至無視證據(jù)的訴訟事實情況。

所以，著眼于未來新型城鎮(zhèn)化遠景，其一，需要根據(jù)市場需求辦理培訓(xùn)機構(gòu)，結(jié)合進行農(nóng)民工維權(quán)和社區(qū)法律服務(wù)活動；其二，需要國家針對《勞動法》和《勞動合同法》的實施予以監(jiān)督保障。 當然還主要依賴各地高級法院對于勞務(wù)報酬、勞務(wù)派遣工、事實勞動關(guān)系等法律界限問題，正確合法地指導(dǎo)，認真落實個案糾錯追責，保證一審、二審法院依法裁判“讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義”。

（四）關(guān)于農(nóng)民工子女教育法律制度保障，本質(zhì)上屬于但不囿于社會保障范疇

該社會問題的本質(zhì)與根源在于國家的教育制度二元制乃至多階層制，以至于出現(xiàn)青島三名中學生訴教育部的訴求，又引發(fā)各地普遍出現(xiàn)了一種“高考移民”現(xiàn)象，2016年3月，教育部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好綜合治理“高考移民”工作的通知》，加上各地出臺多項措施和要求，對打擊投機性的“高考移民”做了明確部署，姑且不論該舉措在個案方面的合理準確，若從制度保障方面，則需要落實《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》，完善進城務(wù)工人員隨遷子女就學和升學考試的政策措施；根本問題的解決尚需國家保障憲法法律關(guān)于公民在社會和文化方面的平等權(quán)，如果依然推行在教育設(shè)施、教學條件、教育制度平臺上差別隔離，在法律與規(guī)范意義上肯定是不公正的?？傊?，農(nóng)民工的子女尤其是新型城鎮(zhèn)化居民的子女教育問題，在個案方面屬于企業(yè)勞動保障問題，在總體方面屬于城鎮(zhèn)化社會保障問題，在法治方面則上升到憲法法律規(guī)定的公民基本權(quán)利問題。當前我國農(nóng)民工總量達26261 萬人，國家衛(wèi)計委《中國流動人口發(fā)展報告2014》中指出，流動人口6-15歲子女隨同父母流動的為62.5%，反之則成為留守兒童，至少有20%農(nóng)民工子女無法進入公辦中小學校就讀； 為了解決入學難和入托難，國務(wù)院2010年頒布《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，至于其實施過程發(fā)生的社會問題，更多地屬于法律政策的執(zhí)行不力，唯有就事論事，具體問題具體解決。

最后，關(guān)于醫(yī)療保險方面。目前中國有三種醫(yī)療保險制度，分別為城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)保，資金來源和標準不同，三種醫(yī)保制度的繳費和支取也有所不同。在深化改革的新時代， 2016年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，這項政策的落實也意味著民眾就醫(yī)報銷將不分城里和農(nóng)村。加快推進基本醫(yī)保全國聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)直接結(jié)算，2017年底基本實現(xiàn)符合轉(zhuǎn)診規(guī)定的異地就醫(yī)住院費用直接結(jié)算。截至2016年10月全國已有包括北京、重慶在內(nèi)的20省份對建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度進行了總體規(guī)劃部署或已全面實現(xiàn)整合。上述規(guī)章制度的深入實施和完善，旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權(quán)益，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的制度保障。

注釋：

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