區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)的困境與服務(wù)體系構(gòu)建

朱希敏

不同國(guó)家政府職能的不同，審計(jì)工作的內(nèi)容和形式也存在顯著差異。在巴澤爾的“國(guó)家理論模型”下，政府審計(jì)主要是對(duì)統(tǒng)治者予以監(jiān)督，最大限度地預(yù)防和阻止其對(duì)社會(huì)財(cái)富和權(quán)利的掠奪行為，維護(hù)社會(huì)公眾（即委托人）的合法利益。主要內(nèi)容涉及到對(duì)財(cái)政與其他權(quán)利的監(jiān)督，對(duì)政府運(yùn)行實(shí)施績(jī)效的審計(jì)和監(jiān)督，對(duì)預(yù)算的控制和對(duì)政府活動(dòng)績(jī)效的檢查等。在我國(guó)，政府的權(quán)利源自人民，人民借助全國(guó)人民代表大會(huì)行使其權(quán)利。從這個(gè)角度講，我國(guó)國(guó)家類型有洛克國(guó)家理論模型的特點(diǎn)。但隨著改革的不斷深入和審計(jì)需求的增加，政府審計(jì)在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)督活動(dòng)中的地位和作用不斷凸顯，監(jiān)督職能也得到了發(fā)展與完善。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)的作用

（一）財(cái)務(wù)監(jiān)測(cè)與控制

在政府審計(jì)工作中，對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)測(cè)和控制正在成為重要的組成部分。從實(shí)踐的角度看，政府審計(jì)的監(jiān)測(cè)功能主要是對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行宏觀層面的專業(yè)判斷，發(fā)現(xiàn)其中可能存在的問題，并分析出問題產(chǎn)生的原因及改進(jìn)的途徑和尺度。政府審計(jì)中的控制職能體現(xiàn)的是審計(jì)的基本屬性，具體操作方法為：借助具備獨(dú)立地位與專業(yè)技能的審計(jì)執(zhí)行主體，讓其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中存在的問題予以事前審計(jì)，以此來體現(xiàn)審計(jì)結(jié)果的客觀性、公允性，提升政府審計(jì)的公信力，更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與鑒證

從審計(jì)學(xué)的角度講，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能為政府審計(jì)的基礎(chǔ)性職能，指的是監(jiān)查與督促相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任者全面履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)以此為契機(jī)，不斷揭露違法違紀(jì)行為，對(duì)損失浪費(fèi)貪污等進(jìn)行查證，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的錯(cuò)誤弊端予以查明，繼而對(duì)存在的管理缺陷進(jìn)行判斷，以追究相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。從這個(gè)角度講，政府審計(jì)工作以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與鑒證為內(nèi)核，借助對(duì)審計(jì)對(duì)象的審核和檢查，查明其真相，并按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)行為的真實(shí)性、合法性和有效性進(jìn)行鑒證。比如，對(duì)政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)鑒證職能來說，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)與審計(jì)人員要對(duì)被審計(jì)對(duì)象的會(huì)計(jì)報(bào)表和相關(guān)經(jīng)濟(jì)資料等加以檢查與驗(yàn)證，在確定其財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營(yíng)成果的過程中，給出是否真實(shí)、公允以及合規(guī)的結(jié)論。同時(shí)，要出具書面說明，以便向?qū)徲?jì)授權(quán)人和委托人提供明確信息，取得社會(huì)公眾的信任和認(rèn)可。

（三）經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)與研判

政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)作用主要體現(xiàn)在評(píng)定與建議兩個(gè)層面。在這一過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的效益審計(jì)能全面體現(xiàn)政府審計(jì)的評(píng)價(jià)功能。尤其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷復(fù)雜化、社會(huì)化的今天，伴隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的快速發(fā)展，政府審計(jì)要借助預(yù)防、揭示與抵御手段，不斷發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功效，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)與隱患，給出及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀的信息，以此保障區(qū)域內(nèi)人民群眾的利益不受侵害和影響，繼而維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。最重要的是，在這一過程中，政府審計(jì)需要及時(shí)、有效地感受風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)確地分析問題，充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的資源與能力，全面解決問題、抵御風(fēng)險(xiǎn)，降低可能由此產(chǎn)生的危害。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)的困境與原因分析

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)的困境

1.政府審計(jì)的方式、理念等與時(shí)代發(fā)展的要求不相適應(yīng)。我國(guó)政府審計(jì)工作受傳統(tǒng)審計(jì)思維的限制較為嚴(yán)重，使得現(xiàn)今的政府審計(jì)理念和審計(jì)方法、審計(jì)手段等難以全面適應(yīng)新時(shí)期政府審計(jì)的要求。為了更好地發(fā)揮政府審計(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，審計(jì)理念、審計(jì)方法、審計(jì)手段等都要隨著客觀環(huán)境的變化而進(jìn)行持續(xù)的更新和調(diào)整。但在基層政府審計(jì)過程中，部分審計(jì)人員還在沿用傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支慣例，不但審計(jì)思維模式陳舊，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，就連審計(jì)方法也囿于傳統(tǒng)審計(jì)的框架之中。這樣，不但無(wú)法及時(shí)發(fā)掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的深層次問題（機(jī)制障礙、機(jī)制缺陷等），還會(huì)進(jìn)一步削弱政府審計(jì)職能的有效發(fā)揮。

2.政府審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性不足。當(dāng)前，我國(guó)政府審計(jì)工作的獨(dú)立性不強(qiáng)，即便是出于對(duì)審計(jì)工作的尊重，在部分審計(jì)業(yè)務(wù)上做出了一些“讓步”，規(guī)定了部分獨(dú)立性，但在很大程度上仍要受到同級(jí)政府的約束。由于區(qū)域內(nèi)的政府審計(jì)事項(xiàng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為之間必然存在緊密關(guān)聯(lián)，對(duì)需要揭示的問題會(huì)涉及到大量的人員，而這些人員之間往往存在復(fù)雜的關(guān)系。這樣，政府審計(jì)往往形同虛設(shè)，不但受制于地方政府，難以擺脫人為的干預(yù)，還會(huì)因客觀性不足而影響其權(quán)威性，社會(huì)公眾也會(huì)對(duì)政府審計(jì)成果的客觀性、公允性等產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)存在問題的原因分析

1.隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)工作認(rèn)識(shí)的不斷提高，政府審計(jì)的責(zé)任越來越大，其內(nèi)容越來越擴(kuò)展。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，政府審計(jì)人員的編制問題成為制約其審計(jì)工作開展的重要因素。一方面，編制的數(shù)量和規(guī)模不可能在短時(shí)間內(nèi)保持較高水平；另一方面，由此會(huì)造成審計(jì)力量的缺失，影響審計(jì)工作的正常開展。在內(nèi)部環(huán)境層面上，政府審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)急需完善，否則將嚴(yán)重影響到審計(jì)工作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)作用的發(fā)揮。這是因?yàn)?，我?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體系重構(gòu)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)將向解決機(jī)制問題和體制問題的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。但目前大部分政府審計(jì)人員距離復(fù)合型人才的要求還有一定距離，難以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到新時(shí)期政府審計(jì)工作的要求；從審計(jì)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有管理模式講，政府審計(jì)現(xiàn)有的依據(jù)業(yè)務(wù)類型劃分人員配備的模式，并不利于審計(jì)人員的成長(zhǎng)，如果這些人員長(zhǎng)期從事某一類型的審計(jì)業(yè)務(wù)，其知識(shí)和能力得不到更新，將會(huì)不斷消減政府審計(jì)的功效，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

2.政府審計(jì)類型和領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)審計(jì)獨(dú)立性產(chǎn)生直接影響。我國(guó)大部分地區(qū)，政府審計(jì)采用的類型多為行政型。在這種審計(jì)體制下，任何審計(jì)機(jī)關(guān)和部門都難以完全獨(dú)立在被審計(jì)單位和政府之外，使得政府審計(jì)同時(shí)具備了外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的雙重屬性，獨(dú)立性也就無(wú)從談起，甚至連相對(duì)獨(dú)立性都十分牽強(qiáng)。此外，政府審計(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用得不到充分發(fā)揮的另一個(gè)重要原因是，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)推行的是“多重領(lǐng)導(dǎo)”體制，區(qū)域內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)在行政關(guān)系上歸屬于同級(jí)政府，而審計(jì)也要受到上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制約，對(duì)于已經(jīng)或者能夠查出的重大審計(jì)事項(xiàng)和重要情況，在上報(bào)的過程中，無(wú)論是材料所反映出的問題還是處理手段，都要獲得本區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)的同意才能通過，否則，審計(jì)結(jié)果就會(huì)被人為的更改、扣押和作廢。這樣，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和客觀公正性就會(huì)受到極大的消極影響。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）績(jī)效審計(jì)

在政府審計(jì)過程中，為了更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以促進(jìn)和提升審計(jì)水平與資金使用績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)，通過績(jī)效審計(jì)對(duì)那些損失浪費(fèi)和破壞資源環(huán)境的行為，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，提高績(jī)效審計(jì)的推進(jìn)水平，將績(jī)效審計(jì)看作是政府審計(jì)工作的重要方面，無(wú)論是在各級(jí)各項(xiàng)財(cái)政收支審計(jì)中，還是在金融、環(huán)境的審計(jì)工作中，都要給予高度關(guān)注。比如，在審計(jì)內(nèi)容方面，要重點(diǎn)揭露與查處損失浪費(fèi)問題，監(jiān)督包括政府在內(nèi)的行政事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況，將其作為評(píng)價(jià)政府行政績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)，接受人民群眾監(jiān)督。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府審計(jì)的重要內(nèi)容涉及到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。在審計(jì)實(shí)踐中，要以財(cái)政預(yù)算資金流向?yàn)橹黧w，系統(tǒng)客觀地對(duì)財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算管理水平進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估。為加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的法律監(jiān)督與區(qū)域內(nèi)政府強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理貢獻(xiàn)有價(jià)值的信息，推動(dòng)公共財(cái)政體制的構(gòu)建和優(yōu)化，需要進(jìn)一步深化對(duì)資金量較大與有預(yù)算分配權(quán)的部門和組織的審計(jì)工作，關(guān)注和加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)其資金來源和分配情況進(jìn)行調(diào)查，及時(shí)披露那些違法、違規(guī)案件，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理工作更加規(guī)范，提升專項(xiàng)資金的使用效率和使用效益。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，使之向著規(guī)范化、制度化和科學(xué)化的方向發(fā)展。為此，需要注重制度建設(shè)，按照區(qū)域發(fā)展實(shí)際，制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的操作要領(lǐng)，不僅要規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)行為，最大限度地提升審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，防范和降低經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；還應(yīng)不斷豐富經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，對(duì)環(huán)保政策、土地政策以及政府出臺(tái)的法規(guī)和政策等加以關(guān)注，以減少?zèng)Q策失誤的概率，防止由于審計(jì)工作的缺位而造成經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也要防止國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗問題的發(fā)生等。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府審計(jì)服務(wù)體系的構(gòu)建

（一）創(chuàng)新體系的構(gòu)建

政府審計(jì)人員應(yīng)在工作中進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)建有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新體系。為此，政府審計(jì)計(jì)劃應(yīng)該以區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展訴求為方向，圍繞政府和社會(huì)力量關(guān)注的層面與領(lǐng)域，在審計(jì)工作中有針對(duì)性地對(duì)那些苗頭性、傾向性和共同性的問題進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。更重要的是，在確定了審計(jì)項(xiàng)目之后，要對(duì)其可行性加以評(píng)估，獲得通過之后再制定相關(guān)的審計(jì)計(jì)劃，最大限度地降低審計(jì)工作的盲目性，強(qiáng)化政府審計(jì)計(jì)劃的目的性、科學(xué)性和可執(zhí)行性，不斷提升政府審計(jì)成果的層次與水平。

（二）人才體系的構(gòu)建

為了更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府審計(jì)部門應(yīng)將隊(duì)伍建設(shè)看作是審計(jì)工作的關(guān)鍵組成部分，努力培養(yǎng)優(yōu)秀的審計(jì)人才。這樣才能提升政府審計(jì)隊(duì)伍的能力和素質(zhì)，處理好學(xué)習(xí)、教育和當(dāng)前審計(jì)業(yè)務(wù)之間的關(guān)系。還要充分結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，全面系統(tǒng)地培養(yǎng)審計(jì)人員的政策水平與對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的綜合分析和研判能力。需要注意的是，政府審計(jì)作為一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)工作，對(duì)審計(jì)人員的要求較高。尤其在我國(guó)成功舉辦奧運(yùn)會(huì)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系越來越緊密，經(jīng)濟(jì)全球化的步伐不斷加快，審計(jì)人員只有不斷學(xué)習(xí)，在工作中調(diào)整和優(yōu)化審計(jì)工作與審計(jì)手段，才能提升政府審計(jì)效率。

（三）資金管理體系的構(gòu)建

無(wú)論是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的需要，還是為了提升審計(jì)工作的績(jī)效，都應(yīng)從戰(zhàn)略高度做好深入細(xì)致的查證工作，重點(diǎn)將專項(xiàng)資金的審計(jì)工作落到實(shí)處。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就需要不斷強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，構(gòu)建資金管理體系。與此相適應(yīng)的是，要全面提升黨政領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)有企業(yè)管理人員的經(jīng)營(yíng)管理理念和國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，還要對(duì)審計(jì)對(duì)象的層次和審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行全面分析和研判。

（作者單位：南陽(yáng)師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）