關(guān)于政府倫理組織化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

郭玉珍

摘 要：政府倫理組織是政府組織體系的重要構(gòu)成部分。政府倫理組織化建設(shè)不僅是現(xiàn)代政治社會(huì)健康發(fā)展的需要，也是政府進(jìn)行自身改革的內(nèi)在要求。政府倫理組織化必須依據(jù)法律，按照一定的原則，建立具有獨(dú)立性、專(zhuān)門(mén)性且具有權(quán)威性的政府倫理組織。

關(guān)鍵詞：政府倫理；組織化；倫理體制

中圖分類(lèi)號(hào)：B82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）11-0078-02

政府倫理組織化是傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變的高級(jí)化過(guò)程。隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，加之政府倫理價(jià)值觀的缺失，功利主義思想的膨脹和蔓延，特別是政府倫理體制的缺陷，政府倫理失范行為大量涌現(xiàn)，貪污受賄、以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)色交易等倫理道德敗壞現(xiàn)象和腐敗問(wèn)題日漸突出，它帶來(lái)極大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的負(fù)面效應(yīng)和惡劣影響，嚴(yán)重?fù)p壞了政府形象，危及社會(huì)的公平正義。為此，必須要進(jìn)行政府倫理體制改革，建立獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)性的權(quán)威性的政府倫理組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府倫理組織化。

政府倫理組織是現(xiàn)代政府組織體系中不可缺少的機(jī)構(gòu)。政府倫理組織化在現(xiàn)代政府倫理建設(shè)中發(fā)揮著整合功能、教育功能、監(jiān)督功能、激勵(lì)功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府倫理功效的最大化。它注重對(duì)于政府部門(mén)及其公務(wù)人員的教育與監(jiān)督，對(duì)于提高政府公務(wù)人員的倫理素質(zhì)和道德修養(yǎng)，改善政府形象、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，具有重要的作用。特別是通過(guò)倫理監(jiān)督，不僅保障政府決策符合倫理化的基本要求；而且能夠有效地預(yù)防和懲治倫理失范現(xiàn)象，避免公務(wù)人員受到利益誘惑做出違反倫理規(guī)范的行為，以保障政府工作人員的廉潔高效，從而減少因倫理腐敗造成的公共利益損害。

政府倫理組織化是在一定原則指導(dǎo)下而進(jìn)行的組織創(chuàng)新和革命。建設(shè)政府倫理組織必須依據(jù)法律，按照一定的步驟和原則，建立具有獨(dú)立性、專(zhuān)門(mén)性且具有權(quán)威性的政府倫理組織。通過(guò)政府體制改革與制度創(chuàng)新加強(qiáng)政府倫理的建設(shè)，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的目標(biāo)。

一、依法性、獨(dú)立性和權(quán)威性

政府倫理組織化是政府倫理制度化、法治化的重要表現(xiàn)和客觀需要。政府倫理的制度化，其具有普遍性的主要手段就是政府道德立法。其道德立法與實(shí)踐也都需要專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)去實(shí)施。因此政府倫理組織化首先需要通過(guò)倫理立法，制定倫理規(guī)約和政策，把基本的政府道德精神通過(guò)法律規(guī)范和制度體現(xiàn)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府道德法律化、制度化，從而使政府倫理組織的組建有法可依，行使職責(zé)也有章可循，發(fā)揮制度的導(dǎo)向和規(guī)范功能。其次需要依法組建專(zhuān)門(mén)倫理組織，確立政府倫理組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織原則及人員構(gòu)成等，以法律的形式明確政府倫理組織的地位、權(quán)限、職能、責(zé)任，作為倫理制度原則的實(shí)踐平臺(tái)和倫理政策實(shí)施的重要保障。這樣，政府倫理組織作為執(zhí)行道德法規(guī)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)便具有了合法性基礎(chǔ)。

政府倫理組織作為監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府工作的重要主體，是政府道德法規(guī)的具體實(shí)施者，是政府倫理制度化的具體形式?，F(xiàn)代政府是憲政下的道德化政府。一個(gè)重要特征就是根據(jù)憲法基本精神進(jìn)行政府道德立法，把越來(lái)越多的倫理規(guī)范納入政府倫理的法制體系之中，實(shí)現(xiàn)政府倫理制度化。制度是由具有強(qiáng)制性和約束力的規(guī)則體系組成，制度化是根本。因此，政府倫理建設(shè)的重要前提就是要加快政府倫理體制改革，完善政府倫理制度，建立專(zhuān)門(mén)的倫理管理機(jī)構(gòu)?？梢哉f(shuō)，制度化水平的高低既體現(xiàn)出政府倫理管理的有效性程度，同時(shí)也反映出現(xiàn)代國(guó)家政府倫理建設(shè)水平的高低。

此外，保持倫理組織獨(dú)立性和權(quán)威性是政府倫理組織化建設(shè)的前提。政府倫理組織作為專(zhuān)門(mén)的倫理制度組織主體，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和權(quán)威性的特點(diǎn)，擁有著屬于自己的“特權(quán)”，對(duì)政府工作展開(kāi)倫理監(jiān)督、評(píng)價(jià)，監(jiān)督政府公職人員的工作是否符合倫理規(guī)范及政府倫理決策是否合理，使政府決策更加民主化、科學(xué)化。道德管理的機(jī)構(gòu)如果隸屬于某一機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，受到上級(jí)的約束力較大，權(quán)力較少，不具有一定的權(quán)威性，自然工作效果就打了折扣。這種機(jī)構(gòu)模式顯然不能應(yīng)對(duì)當(dāng)代復(fù)雜嚴(yán)重的政府倫理失范的實(shí)踐需要。作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的倫理管理機(jī)構(gòu)，政府倫理組織要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)規(guī)章及獨(dú)立的工作人員，專(zhuān)門(mén)專(zhuān)職地負(fù)責(zé)倫理管理工作。機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他部門(mén)管理，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、上下自成體系。同時(shí)要有專(zhuān)門(mén)的倫理法規(guī)保障倫理機(jī)構(gòu)的合法性，依法賦予倫理機(jī)構(gòu)合理的職能，賦予倫理組織和人員一定的剛性職權(quán)，從而有利于減少政府倫理組織在開(kāi)展工作中遇到的阻力，為政府倫理組織更好地開(kāi)展工作提供了重要保障。政府倫理組織如果缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，缺乏明確可靠的法律依據(jù)來(lái)保障自身權(quán)限的有效性，就會(huì)成為虛設(shè)的機(jī)構(gòu)。倫理監(jiān)督就會(huì)流于形式，不能有效地起到打擊倫理腐敗的作用。

二、政府倫理組織化需要按照正確的原則

政府目標(biāo)以公共利益為依歸。政府倫理組織化不僅有利于政府“善治”，而且為社會(huì)提供更多優(yōu)良的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，維護(hù)和促進(jìn)公共利益。政府倫理組織化的目標(biāo)就在于以公共利益最大化為原則，采取不同形式的聯(lián)合方式，發(fā)揮連接政府組織與公眾的橋梁紐帶作用，形成政府與公眾互動(dòng)的倫理機(jī)制，通過(guò)制度化的渠道，從而實(shí)現(xiàn)利益整合，確立起全社會(huì)的公共利益與公共意志。在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中，需要通過(guò)政治倫理組織化、制度化與民主化的方式構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家，從而有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中來(lái)自政府倫理的各種挑戰(zhàn)。如果政治組織化進(jìn)程滯后或者政治組織化程度低下，引起社會(huì)政府倫理秩序混亂，危及社會(huì)公共利益。經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，只有在通過(guò)有效的倫理組織化，才能推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)倫理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的政治秩序。

政府倫理組織是政府倫理運(yùn)行的物質(zhì)載體。建設(shè)政府倫理組織需要按照一定的原則和步驟進(jìn)行。各國(guó)國(guó)情不同，遵循的具體步驟和原則也不太一樣。但有一些共性的要求。首先，政府倫理組織化要體系化，形成一個(gè)上下一體，相互協(xié)調(diào)的組織體系。其次，政府倫理組織化要貫徹職責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則。對(duì)于各級(jí)政府倫理組織職責(zé)的設(shè)立權(quán)限的劃分，根據(jù)道德管理的實(shí)際需要來(lái)安排。比如在各級(jí)部門(mén)建立專(zhuān)職的倫理機(jī)構(gòu)，對(duì)于已存在的某些政府機(jī)構(gòu)可采取改變其職權(quán)，依法賦予必要的倫理職權(quán)。再次，貫徹精簡(jiǎn)效能的原則，促進(jìn)政府倫理效能最大化。在政府倫理組織人員任用上，采用專(zhuān)職和兼職相結(jié)合的原則，設(shè)立專(zhuān)職常務(wù)人員和聘任職員，這樣可以減少組織的經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)可以為組織招攬人才，保障倫理工作隊(duì)伍的素質(zhì)水平和效能的最大化。

三、政府倫理組織化需要良好的社會(huì)道德生態(tài)

政府倫理組織化建設(shè)和發(fā)展，政府倫理組織作用的發(fā)揮離不開(kāi)良好的社會(huì)倫理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的支撐。一方面政府倫理組織的職員需要由道德素質(zhì)高、工作責(zé)任心強(qiáng)和業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人士構(gòu)成，進(jìn)而推動(dòng)形成良好的社會(huì)道德環(huán)境。而良好的社會(huì)道德環(huán)境，又是塑造政府倫理人高尚品格的基礎(chǔ)。另一方面政府倫理工作的展開(kāi)，離不開(kāi)廣大民眾的參與支持。良好的社會(huì)道德環(huán)境可以使民眾充分認(rèn)識(shí)倫理建設(shè)的重要性，有利于加強(qiáng)民眾對(duì)于倫理工作的支持，使倫理工作能夠更好開(kāi)展。為此建設(shè)政府倫理組織要加強(qiáng)社會(huì)道德建設(shè)，建立健全社會(huì)倫理準(zhǔn)則和道德凈化機(jī)制，積極開(kāi)展倫理道德教育，塑造良好社會(huì)環(huán)境。不僅如此，政府倫理組織不能孤立運(yùn)作，還需要注重與外部組織的聯(lián)系與合作，建立良性互動(dòng)機(jī)制，以營(yíng)造良好的社會(huì)倫理生態(tài)。

政府倫理組織化建設(shè)由于面臨自動(dòng)力不足的缺憾，因此需要外部動(dòng)力的推動(dòng)包括民眾的參與。政府倫理系統(tǒng)內(nèi)外部不同組成要素，在道德建設(shè)驅(qū)動(dòng)中具有不同的功能。政府倫理組織是社會(huì)倫理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的重要組成。政府倫理組織必須在社會(huì)道德環(huán)境中發(fā)揮作用，保證發(fā)揮著倫理調(diào)控、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的核心作用，進(jìn)行內(nèi)部和外部控制，行為規(guī)范和社會(huì)化機(jī)制作用。政府倫理系統(tǒng)各組成是相互關(guān)聯(lián)、相互制約、協(xié)調(diào)發(fā)展的，為政府倫理組織真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，提供良好的倫理環(huán)境和組織環(huán)境。

四、政府倫理組織化需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備

政府倫理組織化建設(shè)的主體體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備兩個(gè)方面，從事相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)特別是倫理法律制度的調(diào)查、起草、制定，倫理培育的落實(shí)，倫理監(jiān)督與協(xié)調(diào)，政府倫理文化的研究與宣傳。這是政府倫理實(shí)現(xiàn)的組織功能載體，它應(yīng)當(dāng)是體系化的。它有公共政府倫理生活中主導(dǎo)性的組織、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)職人員、工作機(jī)制和程序等構(gòu)成一套有機(jī)、有力、有效的政府倫理組織體制。從中央到地方及其各部門(mén)，形成一個(gè)上下左右相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，發(fā)揮整體的功能。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，組織化水平的高低決定著組織功能發(fā)揮的效果。無(wú)組織無(wú)規(guī)范的公共生活必然陷入混亂無(wú)序的境地。大量倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生促使人們反思并根據(jù)需要、精干、統(tǒng)一、效能的原則來(lái)配置政府倫理組織資源，建立權(quán)威性組織為主導(dǎo)的多方參與的有機(jī)的組織體系和格局，提高政府倫理組織化水平。此外，人員的選擇和教育是政府倫理組織化主體建設(shè)的關(guān)鍵。人員是根本，在人員選擇上，政府倫理組織機(jī)構(gòu)在選擇其工作人員時(shí)必須要注重“選賢任廉”，突出“德性”的要求。要選擇道德素質(zhì)高，文化素質(zhì)好，工作能力強(qiáng)的人員。這樣有利于倫理管理工作的開(kāi)展。在人員教育上，必須要注重對(duì)于倫理人員的教育問(wèn)題。教育培訓(xùn)內(nèi)容不僅要包括必要的專(zhuān)業(yè)倫理知識(shí)、法律知識(shí)的訓(xùn)練，還要注重對(duì)其職業(yè)操守和倫理工作技能的訓(xùn)練。通過(guò)嚴(yán)格專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使其成為具有較高倫理責(zé)任感且專(zhuān)業(yè)知識(shí)扎實(shí)，工作能力強(qiáng)的職業(yè)倫理工作人員，從而正確規(guī)范行使相應(yīng)的倫理權(quán)力，履行自己的職責(zé)。

從理性權(quán)衡意義上說(shuō)，必要的組織設(shè)置、人員配備及相應(yīng)的權(quán)利賦予，必然在一定程度上促進(jìn)和保障政府倫理的建構(gòu)和發(fā)展。組織自身的倫理建設(shè)包括倫理思想建設(shè)、倫理制度建設(shè)和倫理文化建設(shè)。在這一組織化建設(shè)中，人員的素質(zhì)是根本。人員的錄用與新陳代謝機(jī)制，教育培訓(xùn)機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制，勤政廉潔保障機(jī)制相互促進(jìn)、相互聯(lián)系應(yīng)成為這一組織化建設(shè)中的常態(tài)。

政府倫理組織化建設(shè)不是一蹴而就的，它是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的過(guò)程，需要不斷探索與實(shí)踐。各國(guó)國(guó)情雖然不同，但政府倫理制度和實(shí)踐建設(shè)具有可借鑒性。因此，政府倫理組織化需要吸收他國(guó)政府倫理組織建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合本國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的政府倫理組織。目前許多西方國(guó)家無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家，還是一些發(fā)展中國(guó)家，政府管理水平較高和效果較好與這一組織化建設(shè)有一定的正相關(guān)關(guān)系。它們大都建立專(zhuān)門(mén)的政府倫理監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。如美國(guó)設(shè)有道德委員會(huì)，聯(lián)邦政府設(shè)有政府倫理辦公室，在各個(gè)部門(mén)設(shè)有倫理官員，英國(guó)設(shè)有公共生活準(zhǔn)則委員會(huì)，加拿大設(shè)有政府道德咨詢辦公室，日本、韓國(guó)、新加坡也有類(lèi)似的組織，在促進(jìn)政府官員的倫理責(zé)任，加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。而我國(guó)政府倫理組織化建設(shè)滯后嚴(yán)重影響了政府倫理的良好發(fā)展，阻礙了政府體制改革的進(jìn)程。因此極有必要探索尋找治理政府腐敗、發(fā)展政府倫理的有效對(duì)策，建立符合中國(guó)國(guó)情與國(guó)體的政府倫理體制與模式。