基于社會福利最大化的PPP項(xiàng)目架構(gòu)探討

楊春雪

[摘 要] PPP（Public-Private Partnerships）模式（即公私合作制）指的是公共部門與私人企業(yè)進(jìn)行合作的模式，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營交給一個(gè)公私合作的聯(lián)合部門負(fù)責(zé)，鼓勵(lì)私人企業(yè)參與到公共設(shè)施的建設(shè)中，與政府進(jìn)行合作。PPP模式近年來在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域被廣泛的應(yīng)用。公私合作制使得政府從基礎(chǔ)資源設(shè)施的配置者轉(zhuǎn)變成為推動(dòng)者，政府的主要職責(zé)變成了確定方向，而不是操作。PPP模式的引用不僅有利于基礎(chǔ)項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)，還可以增進(jìn)公共服務(wù)供給福利的創(chuàng)新條件。

[關(guān)鍵詞] 社會福利最大化；PPP；項(xiàng)目架構(gòu)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 110

[中圖分類號] D632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）21- 0206- 02

隨著社會的快速發(fā)展，中國城市化進(jìn)程也在不斷地推進(jìn)，對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求也在逐年增加，但政府自身的財(cái)政收入是有限的，緊緊依靠政府難以滿足高額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供應(yīng)。PPP作為一種謀求改革的途徑，在引入了新的融資投資模式的同時(shí)，吸引民間資金，既緩解了政府的資金壓力，又提高了開發(fā)效率，通常PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)主要包括3個(gè)內(nèi)容：政府規(guī)劃并設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目方案；完成相關(guān)的招標(biāo)工作，隨之進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段；項(xiàng)目建設(shè)完成后進(jìn)入的運(yùn)營階段。

1 社會福利以及PPP項(xiàng)目的慨念

（1）社會福利。社會福利指的是解決有關(guān)“福利”問題的各種社會方案以及政策，即國家依法為所有公民普遍提供旨在保證一定生活水平的社會服務(wù)保障制度。但是福利也涉及人們的主觀感受和實(shí)際的生活狀態(tài)，并且和各種社會事項(xiàng)相聯(lián)系。社會福利指的是要求人們在“社會”的層面上來考慮如何解決問題，讓人獲得一種好的生活。社會福利是社會保障體系中的最高綱領(lǐng)，每一項(xiàng)社會福利計(jì)劃的出臺總是帶有明顯的功利主義目的，是社會矛盾的調(diào)節(jié)器。

（2）PPP項(xiàng)目。PPP是Public-Private Partnerships的縮寫，指的是私人組織與政府之間，通過合作的方式來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施?；蛘呤且蕴卦S權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，提供某種公共物品或者服務(wù)，通過簽署合同明確雙方的權(quán)利以及義務(wù)。

公私合營模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，政府與企業(yè)建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的聯(lián)合體模式，即減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又使私人企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

2 PPP模式應(yīng)用于社會的項(xiàng)目架構(gòu)

假設(shè)在一個(gè)社會福利的目標(biāo)最大化的政府，計(jì)劃開展一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，并在建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)。首先，該政府需要對此次的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，確?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)達(dá)到所需質(zhì)量水平，并且在運(yùn)營階段的公共服務(wù)達(dá)到規(guī)格水平。

其次，政府進(jìn)行招標(biāo)，運(yùn)用PPP模式，與私人企業(yè)簽訂合同，私人企業(yè)（至少包括一個(gè)服務(wù)提供商以及一個(gè)建筑承辦商）按照規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并且按照約定的運(yùn)營期提供公共服務(wù)；而與此同時(shí)，政府需要對私人機(jī)構(gòu)在合同期內(nèi)所提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以確?；A(chǔ)設(shè)施達(dá)到建設(shè)質(zhì)量，并且提供相應(yīng)的公共利益。PPP模式是政府與私人企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營中進(jìn)行整合的合作方式，授權(quán)給私人聯(lián)合體負(fù)責(zé)公共服務(wù)的供給。

3 PPP模式的項(xiàng)目構(gòu)架分析

區(qū)別于傳統(tǒng)的公共物品的供給模式，PPP明顯有著不同的特征。

（1）公私合作。在PPP模式中，引入了私人企業(yè)，吸引民間資金，由政府部門與私人企業(yè)通過簽訂相應(yīng)的合作協(xié)議，組成一個(gè)“公私聯(lián)合體”，由雙方共同承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)，政府部門已不再是公共服務(wù)中的操作者，而只是一個(gè)引領(lǐng)者和監(jiān)管者，私人企業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)以及運(yùn)營。

（2）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。在PPP模式中，由于政府部門與私人企業(yè)組成了一個(gè)聯(lián)合體，而且在項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的過程中主要承擔(dān)的是私人企業(yè)，因此政府部門將一定程度的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人部門，由雙方共同承擔(dān)；公私合作制，并不是指公私兩個(gè)部門會對最終的利益進(jìn)行瓜分，而是政府部門以社會福利最大化作為基礎(chǔ)原則，對私人部門的利潤進(jìn)行控制，避免私人利潤的超額會擠占社會福利的空間。

在我國，政府部門一直是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要的投資者和負(fù)責(zé)人，為了保障社會福利的最大化，避免投資利益被貪污，項(xiàng)目的建設(shè)人通常是以公開投資招標(biāo)的方式確定，并在項(xiàng)目竣工后進(jìn)行驗(yàn)收，合格后再交給基礎(chǔ)設(shè)施的使用單位（即公共部門）。

適合采用PPP模式的項(xiàng)目具有經(jīng)營創(chuàng)新能夠顯著地提高經(jīng)營效益的特點(diǎn)。PPP優(yōu)于傳統(tǒng)模式，因?yàn)楣胶献髦浦泻炗喌暮霞s具有不完全性（PPP持續(xù)過程較長，所處環(huán)境的復(fù)雜性等因素導(dǎo)致），PPP模式通過合約，將建設(shè)中的控制權(quán)統(tǒng)一私人部門，使得聯(lián)合體能夠基于整個(gè)項(xiàng)目階段的利益最大化來進(jìn)行安排，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)以及運(yùn)營階段的創(chuàng)新。

PPP模式作為一種新型的改革途徑，是解決政府公共部門在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)資金缺乏的有效途徑。但是PPP的運(yùn)用受到國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素的影響，并不能對其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行照搬，基于社會福利最大化的原則，創(chuàng)新運(yùn)用公私合作制，將公共福利最大化作為目標(biāo)，政府才能獲得PPP模式下改革的成功。