張亮

“穹頂之下”
——跨區(qū)域治理霧霾的法治化路徑探討

張亮

經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)造成一定的環(huán)境污染，如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系是需要關(guān)注的問(wèn)題，如何通過(guò)法治化來(lái)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是需要研究的問(wèn)題。環(huán)境污染特別是大氣污染有很明顯的區(qū)域性特點(diǎn)，區(qū)域聯(lián)合治理是解決污染的關(guān)鍵所在，區(qū)域聯(lián)合治理的法治化手段在整個(gè)過(guò)程中更是起到舉足輕重的作用。在此之前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)有過(guò)區(qū)域聯(lián)合治理法治化路徑的前例，例如：京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法治化途徑，蘇浙滬地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理海洋污染的法治化研究。筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)案例及法律制度的研讀以及實(shí)地考察，總結(jié)出了區(qū)域聯(lián)合治理霧霾所面臨的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題及其解決辦法。

霧霾；跨區(qū)域聯(lián)合治理；公益訴訟；司法管轄

中國(guó)的GDP從1978年開(kāi)始，每年都在遞增。自2006年之后，中國(guó)GDP的增長(zhǎng)呈直線上升的態(tài)勢(shì)。目前中國(guó)GDP總值，在世界上已經(jīng)趕超日本，緊隨美國(guó)的腳步。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后也存在著嚴(yán)重的環(huán)境污染，從環(huán)保部的官網(wǎng)中我們可以看到一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省域AQI指數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)明顯的反比趨勢(shì)，而且之間的差距也被拉得越來(lái)越大?？v觀各國(guó)的歷史，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾是一直存在的。在前車之鑒的指引下，希望中國(guó)能夠吸取教訓(xùn)，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系。

京津冀地區(qū)在地域上互相接壤，都是我國(guó)重要的工業(yè)區(qū)。但同時(shí)也是我國(guó)三大污染區(qū)中最為嚴(yán)重的，該地區(qū)城市密集比較大，人口較多。三個(gè)地區(qū)地方法律制度比較完善，人們的法制意識(shí)也都比較強(qiáng)。單獨(dú)的解決地區(qū)的污染沒(méi)有區(qū)域聯(lián)合治理的效果好。因此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理是現(xiàn)實(shí)所需。

京津冀地區(qū)毗鄰海洋，常年受海陸季風(fēng)的影響，上風(fēng)向地區(qū)的污染空氣在季風(fēng)的作用下經(jīng)常被帶到下風(fēng)向地區(qū)，區(qū)域之間的污染經(jīng)常影響到周圍地區(qū)。因此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾是有科學(xué)依據(jù)的。

京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法治化路徑是必須的，然而法治化的方法在實(shí)行的過(guò)程中卻又面臨著一些現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題，環(huán)境污染管理的地域僵化，環(huán)境污染的司法管轄問(wèn)題等等都是在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。

一、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法律制度不完善

與京津冀地區(qū)環(huán)境跨區(qū)域治理與協(xié)作，不僅是區(qū)域政府之間行政職能行為，也是環(huán)境法治所要求的法律行為。因此，必須依法進(jìn)行。目前，以京津冀地區(qū)為代表的環(huán)境跨區(qū)域治理與協(xié)作法律制度不完善比較突出，沒(méi)有系統(tǒng)的完善的環(huán)境區(qū)域治理法律制度，這對(duì)區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的實(shí)踐造成了比較大的阻礙。其次，區(qū)域聯(lián)合治理霧霾需要建立相應(yīng)的立法機(jī)制，這個(gè)立法機(jī)制是管理區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的共同機(jī)制，不是偏向于，或者照顧于某一個(gè)地區(qū)的立法機(jī)制，區(qū)域聯(lián)合治理霧霾共同立法機(jī)制需要顧全大局，在立法的過(guò)程中要充分考慮各方利益的協(xié)調(diào)。再者，有一些立法人員觀念比較落后，還是注重于保護(hù)一些經(jīng)濟(jì)方面的利益，或著就是比較偏向于自己所在地區(qū)的利益，不注重區(qū)域的共同利益。

二、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾缺乏共同的執(zhí)法機(jī)關(guān)

根據(jù)對(duì)京津冀地區(qū)過(guò)去和目前霧霾治理的執(zhí)法情況考察，基本上以各省、市各自組織開(kāi)展的執(zhí)法治理，和以各職能部門組織開(kāi)展的執(zhí)法治理等形式進(jìn)行，這種各自為政的執(zhí)法方式存在很多的弊端。

（一）局限性比較突出

京津冀地區(qū)各自開(kāi)展的霧霾執(zhí)法治理與跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾要求不相匹配。首先，其執(zhí)法主體組織單一，無(wú)法實(shí)現(xiàn)集中支配與統(tǒng)一調(diào)度等要求；其次，其霧霾治理執(zhí)法服務(wù)的區(qū)域局限性明顯，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境整體執(zhí)法目標(biāo)；再次，對(duì)涉及跨行政區(qū)域的相關(guān)矛盾糾紛時(shí)，無(wú)法有效實(shí)施跨區(qū)域治理與協(xié)調(diào)等執(zhí)法效果，無(wú)法與京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾實(shí)行有效對(duì)接。

（二）部門之間的協(xié)作作用缺乏

根據(jù)對(duì)一些職能部門以往霧霾污染治理執(zhí)法調(diào)查，他們大多以各自組織執(zhí)法治理。而分散型的執(zhí)法治理缺陷比較突出，執(zhí)法利益本位主義比較普遍，有關(guān)信息互通和共享機(jī)制缺失；各部門執(zhí)法中缺乏通力協(xié)作，執(zhí)法治理中如遇職能交叉性問(wèn)題，容易發(fā)生執(zhí)法矛盾；由于各自分散的多頭執(zhí)法，不但弱化了執(zhí)法治理的作用，而且造成了執(zhí)法資源和成本的浪費(fèi)以及難以形成合理執(zhí)法等。

（三）難以呈現(xiàn)聯(lián)合治理的實(shí)效

各職能部門各自為政造成了聯(lián)合治理名不副實(shí)，資源和成本投入?yún)s難以收獲實(shí)際的效益。長(zhǎng)此以往，跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾只會(huì)變成一紙文書。

三、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的司法管轄問(wèn)題

環(huán)境污染，尤其是涉及水和大氣的污染，污染行為地和損害結(jié)果地往往不在同一行政區(qū)域，具有跨行政區(qū)域的特征。因此，更容易衍生各行政區(qū)域?yàn)榱吮Ｗo(hù)狹隘的地方利益，對(duì)位于本行政地區(qū)但是污染其他行政區(qū)域的污染企業(yè)，采取放任，甚至保護(hù)的措施，最終污染了環(huán)境，損害了更廣范圍內(nèi)的整體利益。

京津冀地區(qū)常年受海陸季風(fēng)的影響，對(duì)于霧霾這種大氣污染，處于上風(fēng)方向的區(qū)域往往會(huì)對(duì)下風(fēng)方向的區(qū)域造成危害。然而，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于這種案件的應(yīng)對(duì)僅僅只有指定管轄。在我國(guó)，法院制度雖然獲得了一定的進(jìn)步，但是依然存在諸多干擾法院獨(dú)立、公正行使審判權(quán)的現(xiàn)象，司法地方化表現(xiàn)得尤為突出。法院在人、財(cái)、物的管理上受制于各級(jí)地方政府，司法活動(dòng)受到地方因素的較大影響，甚至淪為了地方保護(hù)主義的實(shí)施工具。因此，跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的司法管轄問(wèn)題是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的迫切需要解決的問(wèn)題。

京津冀地區(qū)跨區(qū)域治理霧霾中存在的上述一系列問(wèn)題，從根源上說(shuō)是由于行政壁壘引發(fā)的政策、法規(guī)不統(tǒng)一導(dǎo)致，如果要從根本上解決上述問(wèn)題必須將區(qū)域協(xié)作通過(guò)統(tǒng)一立法的模式走法治化的道路才能解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域治理霧霾過(guò)程中所遇到的一系列問(wèn)題。針對(duì)京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾存在的問(wèn)題，從法治化治理路徑提出相應(yīng)的建議。

四、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的完善建議

（一）形成統(tǒng)一的區(qū)域立法主體

由于京津冀地區(qū)屬于省級(jí)區(qū)域，現(xiàn)階段還沒(méi)有通過(guò)形成統(tǒng)一的區(qū)域立法主體，對(duì)此可以考慮以下兩種模式：

模式一：京津冀三地基于霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理這一共同目標(biāo)，通過(guò)三地合作方式，在其中某一地成立專門的區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，獨(dú)立承擔(dān)區(qū)域行政立法工作。該立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該是獨(dú)立于其他任何一地的立法機(jī)構(gòu)，在立法過(guò)程中不受制于任何一地的干預(yù)。

模式二：京津冀三地建立松散型的區(qū)域行政立法聯(lián)席會(huì)議制度，即三地省級(jí)政府定期或不定期地就區(qū)域霧霾環(huán)境治理立法事項(xiàng)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)與合作，具體的區(qū)域行政立法工作則由具有行政立法權(quán)的某一個(gè)或者幾個(gè)地方政府承擔(dān)。需要注意的是這些具有行政立法權(quán)的政府在立法過(guò)程中要兼顧三地政府的意見(jiàn)，不能有地域偏向性，否則聯(lián)席會(huì)議就僅僅只是一個(gè)形式，看不到任何的實(shí)際效果，而且會(huì)造成各種資源的浪費(fèi)。

就上述兩個(gè)模式而言，如果選擇模式一設(shè)立跨區(qū)域的立法機(jī)構(gòu)，對(duì)于統(tǒng)一區(qū)域行政立法和推動(dòng)立法在區(qū)域所轄范圍內(nèi)得到執(zhí)行而言是最佳的選擇，但是就我國(guó)目前的國(guó)家組織體制和立法體系而言，如果用這種方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治統(tǒng)一，將會(huì)排斥地方政府在區(qū)域立法協(xié)作中的主導(dǎo)地位，缺乏反復(fù)博弈的立法成果很難在區(qū)域內(nèi)順利實(shí)施。如果選擇模式二，雖然看似松散、柔性，沒(méi)有取得體制上的突破，但是就目前霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)而言，區(qū)域立法本身不是簡(jiǎn)單的統(tǒng)一法制，而是給各個(gè)地方政府一個(gè)法制協(xié)調(diào)的平臺(tái)，從而通過(guò)溝通與協(xié)商，以達(dá)到利益的平衡與合作，也只有將京津冀三地政府納入到立法博弈的過(guò)程中來(lái)，三地合作就霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理的立法才能為各方所接受，并不會(huì)影響最終的實(shí)施效果。因此，目前京津冀三地政府在霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理立法中，選擇第二種較為松散的模式比較符合實(shí)際情況。

（二）有效利用好公益訴訟在解決跨區(qū)域霧霾治理中的作用

霧霾污染事件往往會(huì)波及到周圍地區(qū)，對(duì)于這樣的跨區(qū)域污染事件，公益訴訟能夠很好地維護(hù)當(dāng)事人的利益，對(duì)于霧霾的治理和監(jiān)管也起到一定的作用。

梁慧星教授認(rèn)為：公益訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒(méi)有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒(méi)有直接利害關(guān)系的訴訟。值得探討的是具備什么條件的個(gè)人和團(tuán)體才是正當(dāng)當(dāng)事人，或者才是當(dāng)事人適格。由于公益性組織是以推動(dòng)和保護(hù)公共利益為目的，因此它們對(duì)相關(guān)公共利益更為關(guān)注，可以成為公益訴訟的積極推動(dòng)者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具有公益訴訟的訴訟資格。公益訴訟在解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾案件過(guò)程中主體資格問(wèn)題是關(guān)鍵所在。

公益訴訟制度自身有其他制度無(wú)可比擬，無(wú)法替代的優(yōu)越性：它在某種意義上彌補(bǔ)了法律制度上的缺陷，為提高國(guó)民素質(zhì)、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮一定的作用。其運(yùn)作帶來(lái)的法律效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)它所帶來(lái)的不足之處，環(huán)境公益訴訟不但可以填補(bǔ)由于行政疆域的約束而造成的監(jiān)管空白，而且還是監(jiān)督行政權(quán)利的重要途徑。公益訴訟在京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾過(guò)程中起到了關(guān)鍵性的作用，對(duì)于京津冀地區(qū)的環(huán)境保護(hù)意義深遠(yuǎn)。

（三）成立專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)來(lái)解決跨區(qū)域的霧霾污染事件

如前所述，由于季風(fēng)的影響，處于上風(fēng)方向的霧霾污染地區(qū)經(jīng)常影響到處于下風(fēng)方向的地區(qū)，對(duì)于此類案件的管轄以往通常是按照指定管轄來(lái)處理的。在不修改現(xiàn)行《人民法院組織法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》等法律的前提下，跨行政區(qū)域環(huán)境司法管轄可以通過(guò)指定管轄的路徑實(shí)現(xiàn)。這也是實(shí)踐中大部分環(huán)保法庭所選擇的路徑。然而，指定管轄只是短期的應(yīng)急措施，不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

盡管通過(guò)指定管轄，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)特定行政區(qū)域范圍內(nèi)的跨區(qū)域司法管轄。但是，指定管轄畢竟不是一種常態(tài)制度設(shè)計(jì)，而是一種個(gè)案式的處理方式，必然存在著不確定性。更重要的是，指定管轄并未對(duì)現(xiàn)行的司法體制進(jìn)行根本性改變，實(shí)效有限。

因此，通過(guò)指定管轄實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄只能作為一種短期內(nèi)的應(yīng)急措施。如果想要更好地發(fā)揮跨區(qū)域管轄的功能，就必須對(duì)現(xiàn)行的涉及司法管轄權(quán)的法律進(jìn)行修改，徹底或局部改變現(xiàn)行的司法體制，從立法上確立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。最優(yōu)的路徑是按照專門法院的模式設(shè)置環(huán)境法院，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境案件的專屬管轄。目前最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，全國(guó)各地也有一百多家法院設(shè)立了不同類型的環(huán)保法庭。但是，這些環(huán)保法庭無(wú)一例外都是普通法院的內(nèi)設(shè)或派出機(jī)構(gòu)。在法院管轄制度沒(méi)有總體變動(dòng)的條件下，這些環(huán)保法庭在跨區(qū)域管轄方面的作為相當(dāng)有限。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。

根據(jù)我國(guó)《人民法院組織法》第二十八條的規(guī)定，專門人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。因此，想要通過(guò)設(shè)立專門法院的路徑實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄還需要全國(guó)人大常委會(huì)制定相應(yīng)的法律或授權(quán)。

跨區(qū)域治理霧霾的法治化道路是漫長(zhǎng)的，過(guò)程也必然是曲折的，但是跨出了第一步就要將這條路走完。美麗的春天雖然未到，但酷寒的深冬已經(jīng)遠(yuǎn)去。

張亮，男，江蘇大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

D922.68

A

1008-4428（2016）11-134-03

此為“江蘇大學(xué)2016年大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練校級(jí)一般項(xiàng)目”：“穹頂之下”——跨區(qū)域治理霧霾的法治化路徑探討的研究成果。