中國農(nóng)村土地制度改革的綜述研究

江雪萍

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 數(shù)學(xué)與信息學(xué)院，廣東 廣州 510642）

中國農(nóng)村土地制度改革的綜述研究

江雪萍

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 數(shù)學(xué)與信息學(xué)院，廣東 廣州 510642）

本文從制度變遷理論、產(chǎn)權(quán)理論的視角對中國農(nóng)村土地制度改革的研究進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，主要從農(nóng)地制度演變的過程對現(xiàn)行農(nóng)地制度的制度缺陷，現(xiàn)有農(nóng)地所有制關(guān)系的爭議，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法等方面進(jìn)行概述。

農(nóng)地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)明晰

中國農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度是土地制度，而“三農(nóng)”問題中的最基本問題就是土地問題。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，源于我國人多地少的資源稟賦，土地的所有制度和經(jīng)營制度就成為農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)濟(jì)制度，而且是國家經(jīng)濟(jì)社會制度中最重要的制度安排。

一、農(nóng)地制度演變的四個過程

從建國以來，中國農(nóng)村土地制度在不同的政治環(huán)境變化影響下，經(jīng)歷了大致四個相應(yīng)的演變發(fā)展過程。一是，建國初期實行的土地改革，把封建土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r(nóng)民所有私營制，呈現(xiàn)出強(qiáng)制性的制度變遷。二是，以土地改革為基礎(chǔ)，實行以土地、牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料入股分紅的互助合作形式的農(nóng)民私有合營。三是，借助高級農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村人民公社來實現(xiàn)的集體公有公營。從制度變遷理論和產(chǎn)權(quán)理論來分析，人民公社制度存在包括產(chǎn)權(quán)模糊和殘缺、代理人的兩難選擇、監(jiān)督和激勵的困難、退出機(jī)制的喪失等缺陷（傅晨，2001；陳劍波，1994），從而在70 年代末，廢除了“政社合一”的人民公社制度，實行集體所有家庭承包經(jīng)營，即“以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。因而農(nóng)地制度演變到第四個階段，通過建立土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離的新土地制度，使農(nóng)民獲得了自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本權(quán)利，重新確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，形成了現(xiàn)有的家庭承包背景下的農(nóng)地制度。

二、現(xiàn)行農(nóng)地制度的研究概述

但是家庭承包制背景下的農(nóng)村土地制度并沒有也不可能窮盡農(nóng)地制度的極限，結(jié)合我國特殊的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，現(xiàn)行農(nóng)地制度的研究主要關(guān)注其制度的缺陷、土地所有制關(guān)系的調(diào)整、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)、地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法等等。

1、現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要制度缺陷

（1）土地產(chǎn)權(quán)的主體和客體模糊，即其主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清。農(nóng)村土地“集體所有”，是集體經(jīng)濟(jì)組織所有還是集體組織的成員所有，“集體”是指哪一級等等在政策法規(guī)上依然比較模糊。在法定體制中，“集體經(jīng)濟(jì)組織”并未明確指定，在現(xiàn)實村莊中最重要和最關(guān)鍵的角色由村委會承擔(dān)，而村委會作為政府代理人、集體財產(chǎn)法定代理人和公共事務(wù)管理者，在政府行政、村務(wù)管理、農(nóng)民財產(chǎn)保護(hù)方面，其三位一體的角色蘊(yùn)藏著巨大的矛盾沖突（陳劍波，2006），政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的人格化主體（黨國英，2005），出現(xiàn)大量的土地違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，從而一定程度上導(dǎo)致集體統(tǒng)一經(jīng)營形同“虛設(shè)”。

（2）農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不完整，依然殘缺。農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足，也沒有退出集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，不具備完整的自主經(jīng)營權(quán)，土地使用權(quán)保障預(yù)期很低（黨國英，2005）。比如，農(nóng)民不具備土地抵押權(quán)，無法抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款。還有，雖然農(nóng)民具有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，但現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)不完整，產(chǎn)權(quán)交易市場不完善，使得現(xiàn)實土地資源要素的配置扭曲，土地產(chǎn)權(quán)無法有效的交易和變現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)效率很低，農(nóng)民并未能實現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)收益（阮建青，2011）。此外，農(nóng)民由于各種原因，往往缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力，組織化程度也較低，使得其土地權(quán)益易受侵害，這使得產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。而如何行使和保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)有的政策和規(guī)范卻是落后于實踐發(fā)展的需要。

（3）農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村按人口均分土地的方式形成了超小型的小塊土地經(jīng)營格局，而人動地調(diào)的方式進(jìn)一步強(qiáng)化了土地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分的發(fā)展趨勢。在一定程度上，土地均分細(xì)化的持續(xù)進(jìn)一步促使了土地經(jīng)營的兼業(yè)化和副業(yè)化，嚴(yán)重阻礙了土地利用效率的提高（郭曉鳴，2011）。我國農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵問題是小規(guī)模家庭經(jīng)營，主要是小規(guī)模與細(xì)碎化、兼業(yè)化、副業(yè)化、老齡化與婦女化，農(nóng)戶“不以農(nóng)為主、為生、為業(yè)”（羅必良，2007）。

（4）土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。農(nóng)民的承包地由于人口變動而頻繁調(diào)整，土地經(jīng)營規(guī)模更趨于細(xì)小和零散，由此，農(nóng)民無法對土地經(jīng)營產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，將加劇其對土地的短期化掠奪或經(jīng)營行為。如此不穩(wěn)定的土地分配和調(diào)整方式更使得土地經(jīng)營權(quán)市場難以發(fā)育。

（5）土地產(chǎn)權(quán)不對等。我國土地被劃分為國有和集體所有兩種，嚴(yán)重的不對等普遍存在于兩類土地的產(chǎn)權(quán)中，國有土地可以在一級市場交易（阮建青，2011），而農(nóng)村集體土地只能通過征收轉(zhuǎn)為國有，而這一過程中政府過度介入現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，普遍的“代民做主”使農(nóng)民權(quán)益被大肆侵害。政府為增加土地財政而競相進(jìn)行的土地掠奪造成大量農(nóng)地的流失。

2、土地所有制關(guān)系的爭論

學(xué)者們認(rèn)為，現(xiàn)行土地集體所有制造成土地經(jīng)營規(guī)模過小，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小而引發(fā)農(nóng)村改革的突出矛盾，這就使得調(diào)整土地所有制關(guān)系成為討論熱點，主要觀點有土地產(chǎn)權(quán)私有化、土地產(chǎn)權(quán)國有化、在堅持集體所有的基礎(chǔ)上完善。

（1）農(nóng)地私有化。中國農(nóng)村現(xiàn)在面臨的最核心問題是土地制度問題，而農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有是“三農(nóng)”問題的根本癥結(jié)，應(yīng)當(dāng)實行土地私有化（楊小凱，2002）。反對土地私有原型，即私人擁有土地的目的是為了耕種，就是認(rèn)為農(nóng)民不會認(rèn)真種地，應(yīng)該在加大國家土地管理力度的基礎(chǔ)上使土地私有原型明朗化、穩(wěn)定化（魏正果，1989）。還有學(xué)者提出，在某些地方，土地的集體所有制只具有一定的法律象征，農(nóng)民倒成為土地的實際所有者（李慶曾，1986），應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地的所有權(quán)給予農(nóng)民，真正實現(xiàn)馬克思所說的“重建個人所有制”（李永民等，1989）。上述觀點對中國國情缺乏深刻認(rèn)識，中國農(nóng)民未必歡迎土地私有。而且在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)績效低（陳志剛等，2007）。土地私有化將引發(fā)巨大的政治風(fēng)險（劉國臻，2006），將使中國爆發(fā) “馬爾薩斯危機(jī)”的可能性處于不可控制的境地（楊成林等，2011）。

（2）農(nóng)地國有化。社會主義國家必須實行土地公有制，現(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，只強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)。農(nóng)村土地名義上是集體所有，實質(zhì)上卻是國家所有（文迪波，1987）。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實可行的一種制度選擇是實行土地產(chǎn)權(quán)國有化，這不會引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活中劇烈動蕩（安希伋, 1988）。國家所有，私人經(jīng)營是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的最佳選擇，便于國家對土地資源的高效管理（楊勛，1989）。一方面可以通過國家租賃制，全部土地國有，成立專門的經(jīng)營管理部門，將土地租給農(nóng)民，農(nóng)民按租賃合同規(guī)定向國家繳租、納稅（蔡昉，1987；楊勛，1989）；另一方面可以通過國有永佃制，即所有權(quán)歸國家，不允許土地的買賣或轉(zhuǎn)讓，通過法律形式將土地使用權(quán)永佃給農(nóng)民，政府只征收統(tǒng)一地稅（安希伋，1988）。但上述觀點也受到了質(zhì)疑，包括土地轉(zhuǎn)歸國家是通過收買還是剝奪，如何解決在農(nóng)地利用過程中的縱向困境和橫向困境（陳志剛等，2007），所有權(quán)被形式化是否就是私有化等等。

（3）堅持完善土地集體所有制。根據(jù)我國現(xiàn)階段社會生產(chǎn)方式和基本國情，現(xiàn)行的集體所有家庭承包經(jīng)營的土地制度是基本適應(yīng)的。因而，農(nóng)村土地制度現(xiàn)階段改革的重點不是改變土地所有制，而是完善兩權(quán)分離機(jī)制，土地經(jīng)營使用制度的改革是核心，促進(jìn)土地有償使用和合理流動機(jī)制的建立和健全（劉書楷,1989）。在農(nóng)村土地制度建設(shè)上，關(guān)鍵是穩(wěn)定和強(qiáng)化土地家庭承包責(zé)任制，力求強(qiáng)化農(nóng)民承包權(quán)，明確土地所有權(quán)，積極開辟承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場（駱友生等,1988）。深化改革家庭承包制，核心是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，實現(xiàn)土地使用權(quán)的長期化，把土地承包期限延長，把農(nóng)民土地使用權(quán)內(nèi)涵拓展，并給予制度確認(rèn)和法律保障（遲福林，1999）。還有學(xué)者提出建立“土地微觀使用決策權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶，宏觀使用權(quán)與最終處置權(quán)歸國家所有”的復(fù)合土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的觀點（曲福田，1991），并對農(nóng)地制度和征地制度提出改革方案（黨國英，2005），還從農(nóng)業(yè)績效優(yōu)化的角度探討了農(nóng)地集體所有制是相對較優(yōu)的所有制安排模式（陳志剛等，2007）。上述觀點堅持“土地承包關(guān)系長久不變”，給農(nóng)村土地制度未來發(fā)展進(jìn)一步留下空間。

3、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革

（1）土地制度創(chuàng)新的前期實踐。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)學(xué)派的理論，為農(nóng)地制度的改革提供了更為廣泛和深刻的理論支持?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的合約結(jié)構(gòu)，農(nóng)地經(jīng)營的組織特征，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)殘缺等因素在制約著農(nóng)戶的投資、積累和長期預(yù)期（劉守英，1993）。由此開展的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的局部實踐，包括“規(guī)模經(jīng)營”、“四荒”使用權(quán)拍賣、“兩田制”、土地股份制等制度創(chuàng)新。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷改革體現(xiàn)了新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，不僅僅是產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新（周其仁，1995）。中國農(nóng)村改革獲得成功的根本原因是賦予了家庭經(jīng)營的勞動者剩余索取權(quán)，從而不必對勞動進(jìn)行監(jiān)督和計量（林毅夫，1992）。

（2）土地的市場化流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不夠暢順，農(nóng)地征收矛盾突出等現(xiàn)象的原因在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善、農(nóng)民的土地權(quán)利無法得到有效的制度保障等（郭曉鳴，2011）。應(yīng)該通過農(nóng)地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，而不是土地的行政調(diào)整，來推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整（楊學(xué)成，2001）。土地產(chǎn)權(quán)制度改革如何加速和規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)成為關(guān)注的熱點。大量的實證研究關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種影響因素（羅必良，2007；傅晨等，2007）。當(dāng)前全國各地普遍面臨的農(nóng)地制度改革復(fù)雜難題，就是規(guī)范構(gòu)建土地有限產(chǎn)權(quán)的交易制度、實現(xiàn)對有限產(chǎn)權(quán)的利益保護(hù)。

（3）近期土地制度改革的典型模式。在推行農(nóng)村土地制度改革的這些年以來，出現(xiàn)的比較典型的創(chuàng)新模式主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。其中，“成都模式”是以“還權(quán)賦能、農(nóng)民自主”為核心的農(nóng)村土地制度改革，包括確權(quán)頒證有權(quán)，出臺相關(guān)法規(guī)，搭建交易平臺，建立“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的投資平臺，創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，在全國率先設(shè)立耕地保護(hù)基金。而“嘉興模式”是指“兩分兩換”，把宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障等權(quán)益?！疤K州模式”是指“三集中”、“三置換”與“三大合作”。此三種模式具有創(chuàng)新意義和典型意義，是因為它們加強(qiáng)了土地資源的規(guī)模利用，改進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)了農(nóng)民土地的財產(chǎn)性收入，提高了農(nóng)民的生活水平，同時，它們的出現(xiàn)都是朝著制度演變中交易成本最小化的方向發(fā)展的。

4、地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法

（1）探討地權(quán)的穩(wěn)定。學(xué)者應(yīng)用計量經(jīng)濟(jì)模型探討農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的綠肥使用面積受到地權(quán)穩(wěn)定性的顯著的正面影響，產(chǎn)量并未受到顯著影響。穩(wěn)定地權(quán)的作用主要是通過促進(jìn)土地長期投資達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，而不是產(chǎn)量的立竿見影的效果（姚洋，2000）。還有實證研究以廣東省為例得出，土地產(chǎn)權(quán)制度安排或土地使用權(quán)的穩(wěn)定性，不僅影響農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的長期性投入，以提高土地肥力，還影響其農(nóng)業(yè)用地的短期投入（何凌云等，2001）。從土地的職能角度來看，土地的長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)在于穩(wěn)定農(nóng)民的社會保障，學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前土地對農(nóng)民的生存保障功能重于生產(chǎn)功能的條件下，土地規(guī)模是影響農(nóng)戶家庭經(jīng)營投資行為的決定因素（溫鐵軍，2000），土地的長期使用權(quán)促使農(nóng)民投入的增加，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)量來提高農(nóng)民的收入。

（2）土地制度的法律困境。土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)是法學(xué)界的民法學(xué)者和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)者討論的主要議題。大體上看，中國相關(guān)法律的改進(jìn)已經(jīng)整體滯后于農(nóng)村土地制度改革的實踐?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)有很強(qiáng)的限制性，自愿性的談判協(xié)調(diào)機(jī)制和利益激勵機(jī)制極其缺乏；不允許任何單位和個人直接與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，不可以直接通過土地產(chǎn)權(quán)交易在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營活動；政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地?fù)碛薪^對控制權(quán)，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體所應(yīng)有的權(quán)利被極度忽視，農(nóng)民在土地利益分割中處于極其不利的地位（郭曉鳴，2011）。學(xué)者對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研究正試圖不斷分析和解決上述法律困境。

綜上所述，現(xiàn)行農(nóng)地制度中，家庭經(jīng)營條件下農(nóng)民得到的土地長期經(jīng)營權(quán)，并不是誘致性的制度變遷演化而來的，并未經(jīng)過市場途徑，還是通過國家強(qiáng)制的制度安排而得的，這就使得現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍存在其產(chǎn)權(quán)被不斷侵蝕模糊的可能，特別是在城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中。因此，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程，不斷加速農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營，依托產(chǎn)權(quán)的分割和產(chǎn)權(quán)的流動，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，解決好農(nóng)民的社會保障問題等將是我國農(nóng)村土地制度改革的基本發(fā)展思路。

[1] 文迪波．《還農(nóng)村土地所有制形式的本來面目》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》1987 年第 8 期．

[2] 安希伋．《論土地國有永佃制》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1988年第 11 期．

[3] 楊勛．《國有私營:中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實選擇》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 5 期．

[4] 魏正果．《我國農(nóng)業(yè)土地國管私用論》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 5 期．

[5] 李永民，李世靈．《農(nóng)村改革的深層障礙與土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 4期．

[6] 劉書楷．《構(gòu)建我國農(nóng)村土地制度的基本思路》,《經(jīng)濟(jì)研究》1989 年第 9 期．

[7] 駱友生，張紅宇，高寬眾．《土地家庭承包制的現(xiàn)狀判斷和變革構(gòu)想》,《經(jīng)濟(jì)研究》1988年第 11 期．

[8] 孔涇源．《中國農(nóng)村土地制度:變遷過程的實證分析》,《經(jīng)濟(jì)研究》1993 年第 2 期．

（責(zé)任編輯：李 健）

教育部人文社科青年基金項目，“比較優(yōu)勢、農(nóng)業(yè)分工與生產(chǎn)性服務(wù)外包”，項目編號：k（15YJC790036）。