論長三角一體化及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

譚頂男

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢430073）

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論長三角一體化及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

譚頂男

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢430073）

摘要：目前，長三角區(qū)域已成為我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，初步建立了區(qū)域內(nèi)合作協(xié)調(diào)機(jī)制并取得一定成效。但是，隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，現(xiàn)有的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的一些弊端開始凸顯，嚴(yán)重制約了長三角一體化進(jìn)程。只有形成一種新型的穩(wěn)定的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以機(jī)制推進(jìn)政府與政府、區(qū)域市場與區(qū)域市場、政府與市場之間的協(xié)作與互動(dòng)，才能切實(shí)有效地推進(jìn)長三角一體化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：長三角；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、引言

長三角一體化是一個(gè)綜合概念，起初被人們認(rèn)為是簡單的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”，由單純的地理位置原因而產(chǎn)生的城市集聚現(xiàn)象。隨后，這一概念被擴(kuò)大到制度和文化等多個(gè)層面，但經(jīng)濟(jì)一體化仍舊被認(rèn)為是推動(dòng)長三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)多元一體化的基礎(chǔ)。長三角經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展依然引起全國乃至世界各經(jīng)濟(jì)體關(guān)注，然而在一體化經(jīng)濟(jì)背后，仍存在一些發(fā)人深省的問題。

（一）產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重

長三角一體化進(jìn)程中最明顯的問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，主次分工不明顯。同一產(chǎn)業(yè)在同一轄區(qū)或鄰近轄區(qū)內(nèi)重復(fù)分散，使得區(qū)域內(nèi)資源短缺或市場容量不夠，各行政區(qū)域之間的分工較為無效，地方優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。同時(shí)，由于區(qū)域間缺乏溝通，造成各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，如港口碼頭，機(jī)場建設(shè)等，不僅造成了資源的極大浪費(fèi)，且在一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）招商引資惡性競爭、合作意識薄弱

長三角地區(qū)一直是東部乃至全國招商引資最主要的地區(qū)，是引入外商投資最有成效的地區(qū)。然而，隨著發(fā)展速度的不斷加快，招商引資過程中出現(xiàn)的無序競爭現(xiàn)象卻越來越多。各區(qū)域都根據(jù)發(fā)展要求建立了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，然而，各地引資成本一降再降，對進(jìn)駐開發(fā)區(qū)的外企要求也越來越低，在有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“零要求”。從初始的土地承包到后來的外貿(mào)產(chǎn)品，過度競爭所帶來的利潤越來越薄，空間越來越小，可以說是人為因素過多地阻礙了發(fā)展效率的提高。

（三）城市間發(fā)展存在差距，并逐步擴(kuò)大

上海、蘇南等地區(qū)城市化水平較高，GDP貢獻(xiàn)率也居于前列，同時(shí)公共設(shè)施、福利保障、生態(tài)環(huán)境等均優(yōu)于蘇北地區(qū)和浙江西部地區(qū)，城市綜合競爭力在區(qū)內(nèi)明顯靠前。與它們相比，長三角區(qū)域內(nèi)城市間的差距有越來越大之勢。同時(shí)，城市間對區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理采取了“踢皮球”和“搭便車”的態(tài)度。

二、長三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)模式

（一）政府引導(dǎo)

在新的模式下，長三角區(qū)域要實(shí)現(xiàn)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，政府應(yīng)該改變“強(qiáng)政府”的思維，貫徹公平和非歧視性原則，健全市場秩序，破除行政區(qū)劃界限意識，消除各城市之間的各種政策壁壘，做到區(qū)內(nèi)區(qū)外、國內(nèi)國外不同主體之間權(quán)利平等、義務(wù)一致、標(biāo)準(zhǔn)同一。應(yīng)簡化跨行政區(qū)域的辦事程序，建立和健全公開透明的合作協(xié)調(diào)事項(xiàng)的辦事程序制度，創(chuàng)造公開、透明、高效的區(qū)域合作協(xié)調(diào)環(huán)境。

（二）企業(yè)主導(dǎo)

在長三角一體化進(jìn)程中，市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系始終存在著，并且與行政性區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系共同成為長三角一體化中的兩根主線。而作為市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的利益主體，企業(yè)的主導(dǎo)作用和微觀主體地位不可動(dòng)搖。長三角各城市的企業(yè)要嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度，以資本為紐帶，充分利用并購、參股等市場化運(yùn)作方式，積極推動(dòng)各地資源重新整合，充分發(fā)揮企業(yè)作為組合各種要素的主體在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的重要作用。同時(shí)，在市場建設(shè)方面，要盡快培育和實(shí)現(xiàn)消費(fèi)品市場、技術(shù)市場、資本市場、勞動(dòng)力市場、產(chǎn)權(quán)交易市場的“一體化”。

（三）各方參與

長三角區(qū)域16個(gè)成員城市要從區(qū)域合作協(xié)調(diào)的角度，形成多邊性、多層次的推進(jìn)機(jī)制。首先，在一些容易達(dá)成合作協(xié)議的領(lǐng)域和行業(yè)率先形成多邊城市的協(xié)議，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育領(lǐng)域等。然后再根據(jù)“平等互惠”的原則，逐步擴(kuò)大合作范圍和領(lǐng)域，從而在深層次領(lǐng)域開展更好的合作。此外，參與的主體應(yīng)該破除“強(qiáng)政府”的思維，除了政府、企業(yè)之外，還應(yīng)有各成員城市的中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的積極參與，真正實(shí)現(xiàn)多邊性的參與主體。

（四）互惠互利

利益關(guān)系是長三角各成員城市合作協(xié)商的本質(zhì)關(guān)系。新的模式下，長三角區(qū)域的合作協(xié)調(diào)應(yīng)遵循“互惠互利”的方針，以利益關(guān)系為基礎(chǔ)性紐帶，在制度化框架的區(qū)域合作協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)“共贏”。各方的合作協(xié)調(diào)思維應(yīng)是一種“非零和博弈”的思維，應(yīng)從個(gè)體理性轉(zhuǎn)向集體理性。

三、長三角區(qū)域政府合作的制度困境

（一）缺乏完善的合作協(xié)調(diào)機(jī)制

長三角區(qū)域政府合作主要是區(qū)域內(nèi)各地方政府通過倡導(dǎo)方式成立的一種非制度性的協(xié)商組織機(jī)制，還處于探索階段，其運(yùn)作成效還沒有完全呈現(xiàn)出來。特別是在行政力量過強(qiáng)的條件下，這種合作機(jī)制相當(dāng)程度上還難以擺脫地方政府的控制，或者某些方面還得借助于地方政府的政治權(quán)威來推進(jìn)合作協(xié)調(diào)組織的工作。因此，完善的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，使得長三角區(qū)域合作的一些共識和較大規(guī)模的跨區(qū)域合作項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)有些難度。

（二）地方利益割據(jù)，政府間關(guān)系松散

長三角地區(qū)的16個(gè)城市，行政隸屬關(guān)系非常復(fù)雜，許多方面政策不統(tǒng)一，利益不一致，各自為政，各行其是，地區(qū)之間的協(xié)調(diào)難度很大。條塊分割，惡性競爭，甚至以鄰為壑的不良風(fēng)氣導(dǎo)致一些區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理工程因各地政府之間缺乏協(xié)調(diào)而進(jìn)展緩慢。更為嚴(yán)重的是地方政府出于自身利益考慮，對本地企業(yè)采取保護(hù)，以政府行為介入市場競爭，阻止資源流出，限制外地商品進(jìn)入本地市場，對異地投資企業(yè)實(shí)行雙重征稅政策。這種市場分割，惡性競爭和地方保護(hù)嚴(yán)重干擾和制約了區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間的正常市場運(yùn)作，形成了所謂的“條條經(jīng)濟(jì)”、“塊塊經(jīng)濟(jì)”以及“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

（三）長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作非均衡制約

經(jīng)濟(jì)決定政治，政治對經(jīng)濟(jì)起反作用。長三角區(qū)域內(nèi)各城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡是制約長三角區(qū)域政府合作的一大難題。由于各城市在各個(gè)行政區(qū)的地位不同，造成政府的政策傾斜不同，政府的投資、扶持力度不一樣，這導(dǎo)致了一些城市總體實(shí)力及競爭力要強(qiáng)于其他一些城市。此外，由于一些地理因素以及后天的發(fā)展使得一些城市的潛力逐漸發(fā)揮出來，這都造成區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性。長三角區(qū)域各個(gè)城市的投資環(huán)境、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合實(shí)力存在著非均衡性，這給長三角區(qū)域政府合作帶來了挑戰(zhàn)，也影響了長三角區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建。

四、構(gòu)建新型的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）更新思想觀念，建立“雙贏”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

由于長三角區(qū)域各成員城市在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平上存在著較大的差異，因而在產(chǎn)業(yè)布局、政府管理、地方發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)增長、投資政策等多個(gè)方面存在著利益不協(xié)調(diào)的地方。在長三角一體化進(jìn)程中構(gòu)建區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制是必然趨勢，在提升長三角區(qū)域的協(xié)調(diào)能力上，完善相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制顯得十分有必要。

首先，建立新型的“利益分享機(jī)制”。“利益分享機(jī)制”就是要客觀地協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整過程中，應(yīng)充分遵循利益分享的原則，盡可能避免將過多的資源集中于某一產(chǎn)業(yè)上，改變原有的長三角產(chǎn)業(yè)趨同的現(xiàn)象，充分發(fā)揮區(qū)域特點(diǎn)，逐漸形成有區(qū)域優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而合理地共同分享利益。

其次，建立新型的“利益補(bǔ)償機(jī)制”?！袄嫜a(bǔ)償機(jī)制”是使損失的利益合理地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)闹匾绞?，主要是通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有的體制下，地方得到的利益補(bǔ)償主要是通過中央對地方的財(cái)政補(bǔ)助和稅收返還等方式。建立新型的“利益補(bǔ)償機(jī)制”，就是在承認(rèn)效率差別的基礎(chǔ)上，對地方利益進(jìn)行合理地再分配，實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

（二）建立緊密型的組織機(jī)構(gòu)

長三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，為解決區(qū)域合作協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)問題，需要建立包括指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的有力的推動(dòng)機(jī)構(gòu)，完善區(qū)域合作協(xié)商制度。首先，成立由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭、滬蘇浙兩省一市政府共同參加的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制訂全區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃和環(huán)境治理中的重大問題；其次，進(jìn)一步發(fā)揮長三角城市經(jīng)濟(jì)合作協(xié)商制度的功能，負(fù)責(zé)解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中生產(chǎn)要素自由流動(dòng)以及生產(chǎn)、銷售中的合作與互利問題，負(fù)責(zé)解決科研、教育、文化和旅游資源的共同開發(fā)和利用問題；最后，建立各項(xiàng)專家委員會(huì)，委員由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者組成，從而為解決區(qū)域內(nèi)各種合作問題提供經(jīng)過科學(xué)論證的方案，為解決區(qū)域共同發(fā)展中的“雙贏”問題提供可行的利益分配方案。

（三）充分發(fā)揮非政府組織的合作協(xié)調(diào)作用

目前，大多數(shù)非政府組織在職能上多偏重于政府組織服務(wù)，政府工作人員介入其中，甚至一些時(shí)候，某些非政府組織仍然代表行政管理部門行使某些職能，作為監(jiān)管對象的企業(yè)和公民只能被動(dòng)接受各種要求。長三角要向非政府組織放權(quán)，培育和發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮長三角地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織及由民間組織組建的各種組織的作用，建立和完善社會(huì)綜合服務(wù)體系，把那些長期由政府包攬下來，但不應(yīng)由政府包攬的、政府做不好、做不了的職能放給社會(huì)中介組織。

這些非政府組織具有非官方性和靈活性，在促進(jìn)長三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)中可以發(fā)揮橋梁紐帶作用，是市場中不可缺少的媒介。此外，非政府組織在市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中能發(fā)揮政府無可替代的作用，可以通過區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)的方式使企業(yè)進(jìn)入到區(qū)域合作的主導(dǎo)層面上，從而有助于培育區(qū)域合作協(xié)調(diào)中堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

（四）塑造良好的法制環(huán)境

首先，要盡快建立保障長三角一體化中區(qū)域合作協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。要確立法治的原則，建立有利于進(jìn)行跨行政區(qū)域建設(shè)和管理的法律法規(guī)體系，以從根本上扭轉(zhuǎn)各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的局面。各相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)聯(lián)手制定本部門的具體實(shí)施細(xì)則。要注意強(qiáng)化立法主體、市場主體和執(zhí)法主體三者的互動(dòng)協(xié)調(diào)，形成“立法啟動(dòng)—審議—聽證—實(shí)施—修訂一體化”運(yùn)行機(jī)制。

其次，要不斷發(fā)展法律服務(wù)市場，保持執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。要盡快建立長三角統(tǒng)一的法律服務(wù)市場，為區(qū)域內(nèi)各級政府、各類企業(yè)和個(gè)人提供統(tǒng)一的法律服務(wù)平臺。要打破地方法律保護(hù)主義的壁壘與行政區(qū)劃的界限，允許長三角區(qū)域內(nèi)“兩省一市”律師事務(wù)所相互開展人才招聘、信息咨詢、法律援助等服務(wù)。積極培育、健康發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)市場，不斷完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的法制環(huán)境。

五、小結(jié)

長三角的區(qū)域合作協(xié)調(diào)已在很多領(lǐng)域展開，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度尤為迅速，長三角的綜合實(shí)力已經(jīng)位列中國三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的第一位，成為我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域。可見，長三角區(qū)域的合作協(xié)調(diào)已取得了很大成就，但同時(shí)也存在著很多問題，尤其是如今長三角面臨著“擴(kuò)容”。要使長三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)更加深入有效，必須要形成一種新型的穩(wěn)定的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以機(jī)制推進(jìn)政府與政府、區(qū)域市場與區(qū)域市場、政府與市場之間的協(xié)作與互動(dòng)。只有這樣，才能切實(shí)有效地推進(jìn)長三角一體化進(jìn)程的順利實(shí)現(xiàn)。

［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

中圖分類號：F062.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）07-0065-02

收稿日期：2016-03-03

作者簡介：譚頂男（1991-），女，湖北荊州人，碩士研究生，研究方向：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。