環(huán)境污染第三方治理面臨的問(wèn)題及對(duì)策

夏　斌

（湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北　武漢　430062）

環(huán)境污染第三方治理面臨的問(wèn)題及對(duì)策

夏斌

（湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北武漢430062）

環(huán)境污染第三方治理的概念，在我國(guó)最先是由全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)提出的。環(huán)境污染第三方治理，是指排污方采取直接或間接支付費(fèi)用的方式，把產(chǎn)生的污染有償委托給第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，由第三方按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，同時(shí)與環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結(jié)果的環(huán)境治污模式。本文旨在歸納目前環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策及建議。

環(huán)境污染；第三方治理；政府

在1970年我國(guó)開(kāi)始重視環(huán)境保護(hù)之后的20多年時(shí)間里，工業(yè)污染防治一直遵循著“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則。1993年的第二次全國(guó)工業(yè)污染防治工業(yè)會(huì)議上宣布了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”策略，此后我國(guó)的工業(yè)污染防治便開(kāi)始集中治理。實(shí)踐表明，傳統(tǒng)環(huán)境治理模式收效較小，污染問(wèn)題持續(xù)加重，顯然無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的要求，環(huán)境污染治理模式亟需變革。2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次明確了“環(huán)境污染第三方治理”的概念，要求“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。2014年12月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），它是我國(guó)第一部，也是目前唯一比較全面、系統(tǒng)地規(guī)定環(huán)境污染第三方治理的法律文件。

一、環(huán)境污染第三方治理的概念

環(huán)境污染第三方治理，是指排污者采取直接或間接支付費(fèi)用的方式，把產(chǎn)生的污染有償委托給第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，由第三方按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，同時(shí)與環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結(jié)果的環(huán)境治污模式[1][2][3]。第三方治理重在第三方專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司有償幫助排污者處理其在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的“三廢”等污染物。[4]市場(chǎng)機(jī)制引入第三方治理，旨在排污者自行處理污染轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌綑C(jī)構(gòu)具體承擔(dān)治理的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、社會(huì)化的有償服務(wù)[5]。第三方治理的關(guān)鍵在于進(jìn)行專業(yè)化分工，將“產(chǎn)污”和“治污”主體分離，進(jìn)而治污從“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”轉(zhuǎn)變成“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”[6]。

二、環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1、第三方和排污主體的權(quán)責(zé)劃分不清

第三方治理是由排污者簽署環(huán)境服務(wù)合同，將治污的工作委托給專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司。是否簽署了環(huán)境服務(wù)合同就可以將排污者的治污法律責(zé)任轉(zhuǎn)換到環(huán)境服務(wù)公司呢？排污者采納第三方治理的初衷，就是用支付治污費(fèi)用來(lái)轉(zhuǎn)移治污的法律責(zé)任。若不論排污者是否嚴(yán)格履行環(huán)境服務(wù)合同，都需履行違法排污的相關(guān)責(zé)任，可想而知這種做法會(huì)打擊它采用第三方治理的積極性[1][8]?，F(xiàn)階段排污者和第三方彼此推卸責(zé)任的現(xiàn)象很普遍。排污者認(rèn)為治污已交給第三方治理，那么第三方就應(yīng)負(fù)擔(dān)排污不達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任；而第三方認(rèn)為排污不達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵是排污者未嚴(yán)格按照合同要求排污，造成污染難治理。歸根到底，我國(guó)多年來(lái)第三方治理失效的根本在于雙方責(zé)任不明確[9]。另外，經(jīng)第三方處理后仍排污不達(dá)標(biāo)，這一責(zé)任應(yīng)由哪一方承擔(dān)，對(duì)此問(wèn)題的不同回答將直接影響第三方治理的交易結(jié)構(gòu)[10]。

2、第三方治理在立法方面有欠缺

現(xiàn)階段的問(wèn)題是第三方治理缺少現(xiàn)行的環(huán)保法律的支持。在兩邊合同交涉和處理爭(zhēng)議問(wèn)題等方面也沒(méi)有相關(guān)的法律可以依據(jù)，地方實(shí)踐也只能自己探索出路[3][11]。指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和各類污染防治單行法中，污染防治制度具有單極和封閉的特點(diǎn)，而且不太重視第三方治理，在條款中沒(méi)有明確具體規(guī)定第三方治理模式，而是僅在三十六條和其他完善環(huán)境監(jiān)管和責(zé)任體系的條目中間接表達(dá)出對(duì)第三方治理模式的肯定與支持，這對(duì)于第三方治理的發(fā)展很不利。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳在新的《環(huán)境保護(hù)法》通過(guò)后，出臺(tái)《意見(jiàn)》對(duì)第三方治理模式進(jìn)行闡述和搭建框架，然而它作為規(guī)范性文件的有效性當(dāng)然遠(yuǎn)不及《環(huán)境保護(hù)法》，而且只是對(duì)第三方治理模式在治污方面做出了宏觀層面的規(guī)范與引導(dǎo)，并沒(méi)有特別落實(shí)到具體的細(xì)節(jié)上，因此在對(duì)第三方治理的各方主體上沒(méi)有強(qiáng)制力[7][13]。

3、第三方治理的監(jiān)管能力不足

目前我國(guó)的環(huán)境管理能力欠缺，執(zhí)法主體和檢測(cè)力量分散，在環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)督工作方面基礎(chǔ)單薄，人員缺少，體制不暢，缺乏有效的監(jiān)管手段，難以落實(shí)環(huán)境監(jiān)管，更不利于建立良好的守法環(huán)境。此外，引入第三方企業(yè)后，環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)該如何監(jiān)管它們，仍缺乏有效的監(jiān)管辦法、監(jiān)管程序和服務(wù)管理規(guī)定等[11]。目前第三方監(jiān)管出現(xiàn)了另一種趨勢(shì)——政府越位，它取代了部分本應(yīng)由第三方履行的責(zé)任。在第三方治理的實(shí)踐過(guò)程中，政府的首要責(zé)任是建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使包括第三方企業(yè)在內(nèi)所有的市場(chǎng)主體有良性競(jìng)爭(zhēng)的公平氛圍。一些地方政府用壟斷方式直接或間接地投資一部分市場(chǎng)，如此便會(huì)擠壓第三方治理的成長(zhǎng)空間。這時(shí)，政府既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)又是治污者，很難確保治污效果[10]。

4、第三方治理的準(zhǔn)入與退出機(jī)制未建立

現(xiàn)階段中國(guó)可以提供第三方治理的流程設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的專業(yè)環(huán)保公司較少，主要是技術(shù)實(shí)力較弱，服務(wù)水平不高，發(fā)展環(huán)境和市場(chǎng)本身的缺陷也嚴(yán)重阻礙了第三方治理模式的推進(jìn)。原因之一，國(guó)務(wù)院授權(quán)行政權(quán)力、轉(zhuǎn)變政府職能，環(huán)境服務(wù)企業(yè)不設(shè)門檻，即任何環(huán)境服務(wù)企業(yè)皆可進(jìn)入第三方治理市場(chǎng)，這無(wú)疑增大了排污者和地方政府選擇第三方企業(yè)的難度。同時(shí)，因?yàn)槿狈Νh(huán)境成本評(píng)估和治理效果評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在執(zhí)行項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程中也很為難：是以價(jià)格還是以效果作為標(biāo)準(zhǔn)[3]。

第三方治理企業(yè)整體上規(guī)模小、專業(yè)化和規(guī)范化的水平不一，很難肩負(fù)起行業(yè)發(fā)展和規(guī)范自律的責(zé)任。這其中既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性的問(wèn)題，也有現(xiàn)行政策不夠配套的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是現(xiàn)行生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等都有各自相應(yīng)的配套支持政策，而第三方治理服務(wù)沒(méi)有明確列入支持名錄，各地區(qū)、各部門對(duì)政策有不同解讀；二是排污方是污染超量減排、污染治理設(shè)施建設(shè)改造等激勵(lì)政策對(duì)象，但實(shí)際承擔(dān)治理責(zé)任的第三方企業(yè)卻未能享受到優(yōu)惠政策；三是缺少市場(chǎng)培育機(jī)制，部分有技術(shù)有能力的企業(yè)因缺乏資金而未能拿到項(xiàng)目，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極弱[5]。

三、環(huán)境污染第三方治理問(wèn)題的對(duì)策

1、合理確定第三方治理模式中的責(zé)任分配方式

第三方治理模式應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確第三方治理的合法性，明確相關(guān)主體的法律責(zé)任關(guān)系。排污者和第三方都是環(huán)境責(zé)任主體，應(yīng)根據(jù)雙方的合作方式、具體的環(huán)境違法行為來(lái)進(jìn)行具體的界定。沒(méi)有按要求進(jìn)行治污的企業(yè)，應(yīng)推行強(qiáng)制模式進(jìn)行第三方治理。沒(méi)有按要求采用治污和恢復(fù)措施的排污方，由環(huán)境保護(hù)部門為其確定有治理和恢復(fù)能力的第三方企業(yè)代為治理，其中所需費(fèi)用如數(shù)全由排污者承擔(dān)[3]。

法律責(zé)任的角度應(yīng)從主體方面開(kāi)始，由過(guò)去的“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“誰(shuí)排放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。調(diào)整責(zé)任主體的基本條件是排污者必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境服務(wù)合同中規(guī)定的各項(xiàng)條款。如果排污不達(dá)標(biāo)，那么就是排污者違反了合同條款，就必須由它履行法律責(zé)任。同時(shí)，排污方在與第三方的合同框架下污染物的履約排放與對(duì)第三方的監(jiān)督管理等方面肩負(fù)責(zé)任。第三方履行合同約束范圍內(nèi)的治污與達(dá)標(biāo)排放等的相關(guān)法律責(zé)任[8][12]。

經(jīng)過(guò)第三方治理后依舊有不達(dá)標(biāo)排污現(xiàn)象，那么此時(shí)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任?對(duì)此主要有三種可行的責(zé)任分配方式：其一是由排污方承擔(dān)。理由是，治污是排污方的法定責(zé)任，從性質(zhì)上而言，這一責(zé)任的性質(zhì)是法律責(zé)任。如果排污者因?yàn)榈谌狡髽I(yè)的原因而承擔(dān)了法律責(zé)任，可以通過(guò)民事訴訟來(lái)追討第三方企業(yè)的違約責(zé)任。其二是由第三方承擔(dān)。理由是，推行第三方治理的一個(gè)主要目的是在于縮小監(jiān)管范圍、降低監(jiān)管成本。通過(guò)第三方企業(yè)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任，更能確保監(jiān)管效果。其三是由污染者和第三方分擔(dān)。這種責(zé)任分配方式已經(jīng)在城鎮(zhèn)排水和污水處理立法中有所體現(xiàn)[10]。

2、完善第三方治理機(jī)制的相關(guān)立法

最新實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》在第三方治理機(jī)制上沒(méi)有明確規(guī)定。因此希望在今后的法律修正過(guò)程中能加入該機(jī)制的具體細(xì)節(jié)規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)立法層面上明文表述國(guó)家對(duì)公民、法人和其他組織向第三方企業(yè)購(gòu)買專業(yè)化環(huán)保服務(wù)的肯定與支持的態(tài)度。例如在第五章中的“信息公開(kāi)和公眾參與”這一板塊中加入相關(guān)的內(nèi)容。其次，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《意見(jiàn)》應(yīng)該更加豐富與完善。政府出臺(tái)這一規(guī)范性文件的用意是給出宏觀層面的指導(dǎo)，以助推現(xiàn)階段第三方治理模式的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)各級(jí)政府更好更快地推進(jìn)這一模式在地方環(huán)境治理方面的應(yīng)用。歸根到底，第三方治理模式最終還是需要地方政府和人民代表大會(huì)制定出更具體的地方性法律法規(guī)作為貫徹落實(shí)的依據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，盡管地方立法在短時(shí)間內(nèi)能夠更加方便靈活地促進(jìn)第三方治理模式的發(fā)展，但是不可避免會(huì)造成各個(gè)地方的第三方治理機(jī)制之間出現(xiàn)連接上的問(wèn)題。例如第三方企業(yè)的準(zhǔn)入和治污的不同標(biāo)準(zhǔn)等等。所以，當(dāng)現(xiàn)階段我國(guó)各地的第三方治理較有成效時(shí)，國(guó)家就應(yīng)盡快出臺(tái)完備具體的《第三方治理指導(dǎo)意見(jiàn)》，這樣方可避免過(guò)度的地方立法對(duì)第三方治理造成的混亂局面[13]。

貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》，完善地方性環(huán)保法律法規(guī)，強(qiáng)化排污方和第三方企業(yè)的責(zé)任機(jī)制和制約機(jī)制。一是強(qiáng)化排污方主體責(zé)任的同時(shí)，明確第三方的法律地位和引導(dǎo)方向；二是明確第三方企業(yè)依照法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和排污方委托有效治理的責(zé)任，以及因管理不善、弄虛作假造成污染的行政法律責(zé)任和連帶責(zé)任；三是建立健全排污方和第三方企業(yè)之間依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則確定的合同法律關(guān)系、相互監(jiān)督制約機(jī)制和賠償補(bǔ)償機(jī)制[5]。

3、強(qiáng)化第三方治理的監(jiān)管能力

現(xiàn)階段政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方治理的監(jiān)管能力建設(shè)。一是制定明確的管理制度以及實(shí)施細(xì)則，明確排污方和第三方企業(yè)之間的相關(guān)權(quán)責(zé)，為監(jiān)管污染物提供完整、有效的制度保障。二是積極聯(lián)合各利益相關(guān)方，諸如公眾、NGO、項(xiàng)目投資者等，開(kāi)始建立第三方治理的社會(huì)共治機(jī)制[14][15]。政府監(jiān)管部門應(yīng)密切關(guān)注第三方治理這一行業(yè)的運(yùn)營(yíng)實(shí)況，以便能適時(shí)地對(duì)各個(gè)專業(yè)化環(huán)保服務(wù)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)效果的監(jiān)管和評(píng)估。對(duì)于未能實(shí)現(xiàn)治污目標(biāo)的企業(yè)應(yīng)及時(shí)予以警告并幫助其分析和查找原因，改進(jìn)并完善治理方案，規(guī)定整改措施和期限，從源頭上確保治污和環(huán)境保護(hù)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其在第三方治理模式下，如果治理效果得不到保證，其造成的危害通常具有一定的整體性、區(qū)域性和全局性。因此，監(jiān)管的意義十分重要。與此同時(shí)，第三方治理使治污變得集中化、集約化、規(guī)模化，這既降低了監(jiān)管成本，也帶來(lái)了監(jiān)管便利[16]。

增強(qiáng)對(duì)第三方企業(yè)的監(jiān)管，首先要面對(duì)的問(wèn)題就是第三方企業(yè)的定位問(wèn)題。第三方企業(yè)的準(zhǔn)確定位應(yīng)該是服務(wù)者，而不是排污者。增強(qiáng)對(duì)第三方企業(yè)的監(jiān)管工作，就是增強(qiáng)對(duì)第三方行業(yè)的服務(wù)規(guī)范，并不是用對(duì)待排污者的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和約束第三方企業(yè)。另外，落實(shí)第三方治理的根本問(wèn)題就是選擇準(zhǔn)確合適的第三方企業(yè)。選擇第三方企業(yè)有兩種模式：任意選擇和強(qiáng)制選擇。我國(guó)的法律條文中對(duì)強(qiáng)制選擇有過(guò)規(guī)定，如環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，對(duì)環(huán)保設(shè)施的監(jiān)測(cè)中查出不止一次的超標(biāo)甚至情節(jié)更嚴(yán)重的，可實(shí)行行政代執(zhí)行試點(diǎn)這一辦法，將治污委托給具有專業(yè)資質(zhì)的第三方企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)。在這種情況下，第三方治理就是一種行政代執(zhí)行，對(duì)于排污方具有強(qiáng)制約束力，不存在排污方任意選擇第三方的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，第三方治理應(yīng)該由市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)營(yíng)，主要是“任意選擇”模式。即在排污方選擇第三方的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，行政權(quán)力不干預(yù)或盡量少干預(yù)[10]。

4、建立第三方治理市場(chǎng)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制

第三方企業(yè)的信用評(píng)價(jià)應(yīng)盡快建立起來(lái)。以遵循簡(jiǎn)政放權(quán)、減少行政審批、充分激發(fā)市場(chǎng)活力為原則，不設(shè)置第三方企業(yè)的強(qiáng)制性的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但可以對(duì)第三方企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)口碑信譽(yù)好且技術(shù)過(guò)硬的環(huán)保企業(yè)頒發(fā)證明。以便政府在購(gòu)買環(huán)境服務(wù)時(shí)可以優(yōu)先選擇信譽(yù)等級(jí)高的企業(yè)，排污方購(gòu)買環(huán)境服務(wù)時(shí)也可同理。在第三方企業(yè)的退出標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)于服務(wù)品質(zhì)差和有治污違法歷史的第三方企業(yè)，可以降低其信譽(yù)等級(jí)。尤其是表現(xiàn)十分差的第三方企業(yè)，應(yīng)該設(shè)置市場(chǎng)黑名單，永久禁止其進(jìn)入第三方治理行業(yè)。最后，對(duì)于第三方治理的招投標(biāo)、合同簽訂、責(zé)任界定等方面，政府應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，加快規(guī)范第三方治理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立和市場(chǎng)運(yùn)行[3][9]。

[1]駱建華：環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2014（20）.

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[14]董戰(zhàn)峰：如何深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理制度[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2015-01-19.

[15]田野：第三方治理政府責(zé)任不可缺席[J].中國(guó)石油企業(yè)，2015（10）.

[16]范戰(zhàn)平：論我國(guó)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的困境及對(duì)策[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015，48（2）.

（責(zé)任編輯：劉冰冰）