中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）審計處　劉　琴　劉曉華　馬曉霞

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高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)探析

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）審計處劉琴劉曉華馬曉霞

財政部于2012年11月公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，已從2014年1月1日起全面執(zhí)行。新規(guī)范的重大創(chuàng)新之處在于將單位層面內(nèi)部控制單列一章進行表述，表明其重要性。單位層面內(nèi)部控制包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、建立內(nèi)部控制的運作機制、確定對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的職責(zé)要求、強調(diào)運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制并編報財務(wù)信息，是于整體層面對內(nèi)部控制加以規(guī)范，將單位所有經(jīng)濟活動整合到單位層面內(nèi)部控制機制設(shè)計中，為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制打下了堅實基礎(chǔ)。高校作為事業(yè)單位的成員之一，部分具體業(yè)務(wù)與事業(yè)單位存在差異，組織構(gòu)架及決策機制與事業(yè)單位大體相近，所以高校也應(yīng)加強對單位層面內(nèi)部控制的建設(shè)。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，單位內(nèi)部控制分為單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。單位層面內(nèi)部控制是對組織情況、權(quán)利制衡機制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制、人員資質(zhì)和能力、財務(wù)體系建設(shè)及信息與溝通等方面提出的總控制思想和內(nèi)容。單位層面內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，其建設(shè)好壞直接決定了業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況，單位層面控制較差甚至可能使最好的業(yè)務(wù)流程層面控制失效。單位層面內(nèi)部控制涉及范圍廣泛，于整體層面對內(nèi)部控制加以規(guī)范，全面統(tǒng)籌地將內(nèi)部控制貫穿于單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，全面覆蓋單位所有的部門和下屬單位，將單位所有經(jīng)濟活動整合到單位層面內(nèi)部控制機制設(shè)計中。相對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，單位層面內(nèi)部控制不涉及具體的業(yè)務(wù)活動，涉及范圍廣泛，控制效果不能迅速顯現(xiàn)出來，所以很容易被忽視。目前高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)工作已經(jīng)陸續(xù)展開，取得了一定的成績，但是也存在一些不足。具體情況如下：

一是取得的成績。首先是建立了科學(xué)的權(quán)利制衡機制。2011年《教育部關(guān)于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對部屬各高校“三重一大”決策機制做出了要求，在此基礎(chǔ)上，大部分高校均按要求制定了“三重一大”決策制度，建立了重大事項議事決策制度。另2010年《教育規(guī)劃綱要》對高校章程建設(shè)提出了明確的要求，在大學(xué)章程中，明晰地規(guī)定了管理方式、治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。此舉表明全國“211工程”高校均建立了科學(xué)的權(quán)利制衡機制。據(jù)教育部2012年對部署高校的問卷調(diào)查顯示，84.75％的人認為本校有崗位責(zé)任制和議事決策機制且實現(xiàn)有效分離，這表明實踐中大部分高校確實實施了較為科學(xué)的權(quán)利制衡機制。其次是建立了完善的財務(wù)管理制度。近年來，教育部、財政部更新了一系列財務(wù)管理制度，如2012年財政部、教育部出臺了新的《高等學(xué)校財務(wù)制度》，2013年財政部出臺了新的《高等學(xué)校會計制度》，對高校財務(wù)核算原則、會計報表編制、財務(wù)管理原則進行規(guī)定，2014年財政部印發(fā)了差旅費、培訓(xùn)費、會議費等管理辦法，針對此管理辦法，教育部印發(fā)了會議費、差旅費管理實施細則，要求所有部署高校及直屬單位均按實施細則執(zhí)行。在制度層面，對于建立完善的財務(wù)管理制度提出了具體的要求。從2012年教育部部屬高校內(nèi)控制度情況看，各高校均制定了財務(wù)管理制度。

二是存在的問題。其一是高校內(nèi)部控制牽頭部門設(shè)置缺失或設(shè)置不合理。高校內(nèi)部控制近年來逐漸受到各界重視，但在《規(guī)范》出臺之前，只有部分文件對高校內(nèi)部控制問題進行了規(guī)定，因此，大多數(shù)高校尚未設(shè)立單獨的內(nèi)部控制機構(gòu)或內(nèi)部控制牽頭部門，往往由一些其他部門，如財務(wù)部、審計部的人員兼職完成內(nèi)部控制工作。這些部門雖然是內(nèi)部控制的核心部門，但是整個內(nèi)部控制工作涉及到不同部門之間的溝通銜接問題，這些負責(zé)內(nèi)控的工作人員在處理部門銜接問題時往往顯得力不從心，能發(fā)揮的作用比較有限，常常使得內(nèi)部控制工作變成了財務(wù)工作，因此應(yīng)該單獨設(shè)置內(nèi)部控制機構(gòu)或內(nèi)部控制牽頭部門。其二是關(guān)鍵崗位輪崗實施不易。目前高校存在的現(xiàn)實情況是編制有限，一人兼數(shù)職的情況很多。而某些關(guān)鍵崗位需要素質(zhì)較高的人，相互輪崗會存在制度障礙，所以關(guān)鍵崗位輪崗并不容易實現(xiàn)。其三是缺乏有效的績效考評制度與培訓(xùn)制度。高校工作的重點是科研教學(xué)，因此學(xué)校較為重視教師隊伍的建設(shè)，教師都有一套明確的考核激勵機制與培訓(xùn)制度。但是對于大多數(shù)行政管理人員而言，工作效益無法快速顯現(xiàn)出來，所以績效考評制度較為簡單，無法調(diào)動員工的工作積極性和主動性。長時間得不到認可和有效的激勵，嚴(yán)重影響了員工的工作積極性和主動性。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員無法獲得培訓(xùn)機會，知識更新速度不快，也會影響內(nèi)部控制實施效果。其四是高校管理的信息溝通存在障礙。近些年，高校加強了信息化建設(shè)，基本實現(xiàn)了自動化辦公，同時配備了專業(yè)的軟件，大大提高了辦公效率。然而，各部門內(nèi)部自成體系，部門間的溝通不夠，各部門信息主要為本部門服務(wù)，部門間不能實現(xiàn)信息的實時共享，形成各自的信息孤島，部門間缺乏有效的溝通方法，信息傳遞不夠通暢。其中涉及到學(xué)?；?、財務(wù)、固定資產(chǎn)管理教學(xué)等多個部門，這些部門的辦公軟件應(yīng)用都只停留在對本部門的業(yè)務(wù)處理上，沒有連接整個高校部門，沒有實現(xiàn)管理層面辦公系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。

完善高校單位層面內(nèi)部控制應(yīng)從以下各方面入手：

第一，單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門，負責(zé)組織內(nèi)部控制日常工作，擬訂學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)方案或規(guī)劃，協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部跨部門的重大決策、重大風(fēng)險、重大事件和重要業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制工作，落實相關(guān)部門或崗位內(nèi)部控制的整改計劃和措施，為內(nèi)部控制的建立與實施工作提供強有力的組織保障。

第二，實行輪崗制度。保證關(guān)鍵崗位工作人員編制，定期對關(guān)鍵崗位人員輪崗，提高關(guān)鍵崗位工作人員的崗位技能，熟悉業(yè)務(wù)全貌，有利于盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問題和隱患，也有利于保持關(guān)鍵崗位人員對工作的新鮮感，激發(fā)其工作積極性，并促使其牢固樹立風(fēng)險防范意識和拒腐防變的思想道德防線，增強自我約束能力，自覺依法履行職責(zé)。不具備輪崗條件的高校要采取專項審計、部門互審等替代控制措施。

第三，制定科學(xué)合理的人力資源制度。一要建立有效的激勵機制?，F(xiàn)代人力資源管理的績效考核，注重實在的業(yè)績，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也要求詳細具體。為增大激勵效果，可加大績效資金的比例，針對不同業(yè)務(wù)特點不同崗位制定不同的更為具體明確的標(biāo)準(zhǔn)，并對非量化的工作加以必要的審核，以完善現(xiàn)有的激勵機制。此外，還可以拓寬激勵機制的寬度，設(shè)置多樣化的激勵辦法。二要建立系統(tǒng)的培訓(xùn)制度。首先，對新進員工進行崗前培訓(xùn)，讓其適應(yīng)單位的要求和目標(biāo)，主要是對單位各項理念和崗位職責(zé)等制度做梳理和講解；其次，結(jié)合實際業(yè)務(wù)，針對相應(yīng)崗位做專業(yè)性的指導(dǎo)和培訓(xùn)；再次，定期組織專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新政策，掌握行業(yè)新動態(tài)，更新知識結(jié)構(gòu)。實施培訓(xùn)時，應(yīng)避免“填鴨式”的灌輸培訓(xùn)方式，采用形式多樣的培訓(xùn)方式，授課與座談結(jié)合，政策講解與經(jīng)驗傳遞相結(jié)合。

第四，利用先進信息技術(shù)，固化內(nèi)部溝通程序。隨著現(xiàn)代化信息技術(shù)的迅速發(fā)展，高校為提高工作效率與質(zhì)量，增強部之間與上下級之間的聯(lián)系與透明度，應(yīng)積極推進信息平臺建設(shè)。有條件的高校要開發(fā)適應(yīng)高校多部門共同應(yīng)用的辦公軟件，讓一些有聯(lián)系的部門能夠相互監(jiān)督檢查，如財務(wù)部門負責(zé)內(nèi)部控制的人員可以通過身份驗證后調(diào)取固定資產(chǎn)部門的數(shù)據(jù)，核對固定資產(chǎn)部門是否按時將固定資產(chǎn)入賬；也可以調(diào)取采購部門的采購信息，核對本次采購程序是否合規(guī)。監(jiān)督各個部門之間工作完成情況，方便內(nèi)部控制人員不定期抽查，還能很大程度上避免各種人為操作。實現(xiàn)從工作學(xué)習(xí)環(huán)境、教學(xué)科研資源到具體辦公教學(xué)服務(wù)的全部數(shù)字化，保證資產(chǎn)、財務(wù)、科研、教學(xué)、人事、后勤信息資源的有效傳遞。（編輯陳玲）