◎王 倩

基層黨組織法治能力強化的思路與路徑
——以合川區(qū)四個樣本村為例

◎王 倩

基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。全面從嚴治黨，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。推動全面從嚴治黨向農(nóng)村基層黨組織延伸，推動基層治理的法治化和現(xiàn)代化，對于密切黨群干群關系，維護人民群眾的根本利益，調(diào)動人民群眾參與社會主義建設的積極性具有重要意義。

基層黨組織法治能力建設是黨領導人民依照法律和規(guī)章制度管理基層公共事務和公益事業(yè)的生動實踐，是實施依法治國的基礎工程，也是社會主義政治文明建設的重要組成部分。為推進重慶市合川區(qū)基層黨組織法治能力建設，合川區(qū)委黨校組織申報了重慶市委黨校校級課題，并以2016年合川區(qū)科級干部培訓班為依托，師生搭檔組成教研互促調(diào)研小組，分別到官渡鎮(zhèn)方碑村、釣魚城街道思居村、草街街道古圣村、雙鳳鎮(zhèn)佛山村，以座談交流、現(xiàn)場查看、資料查閱、隨機抽問等方式，對基層黨組織的基本狀況及法治能力建設等方面存在的問題進行了調(diào)研，形成相關調(diào)研成果分享如下。

合川區(qū)基層黨組織基本情況及法治建設現(xiàn)狀

四個樣本村的基層黨組織基本情況

方碑村位于官渡鎮(zhèn)東部渠江邊，幅員面積7.1平方公里，5個村民小組，32個網(wǎng)格小組，1725戶，4682人，已建成1個農(nóng)民新村，入住農(nóng)戶136戶。黨支部黨員100名，現(xiàn)有村“兩委會”干部5名。

思居村位于城區(qū)北郊，幅員面積5.8平方公里，12個村民小組，3886人，入住農(nóng)戶636戶。村黨委下設8個黨支部，黨員133名，現(xiàn)有村“兩委”干部6名，大學生村官1名、村掛職鍛煉干部1名。

古圣村位于草街街道嘉陵江畔，幅員面積13.2平方公里，轄11個村小組，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口1214戶，3019人。一個村級黨委下設5個黨支部，現(xiàn)有正式黨員147人。

佛山村位于雙鳳西北部，幅員9平方公里，劃分為15個網(wǎng)格，戶籍人口1729戶，5020人。黨支部設支部委員3人，其中支部書記1人，助理1名，設15個黨小組，在冊黨員111人。

當前基層黨組織法治能力建設的做法與成效

思想建設，農(nóng)村干部群眾法律意識得以增強。充分利用“普法宣傳”和“法治宣傳月活動”，通過法制專項宣傳、制作法制宣傳欄，發(fā)放各類宣傳資料，懸掛法制宣傳橫幅，專題講座、案例解剖、法制學校、村（居）民開放日等形式，制定村規(guī)民約，加強網(wǎng)格間法制宣傳教育。組織黨員干部學習憲法、治安處罰法、合同法、水法、村民委員會組織法、選舉法、繼承法、物權(quán)法、婦女兒童權(quán)益保護法、保險法、食品藥品監(jiān)督管理法等法律法規(guī)，并參加上級黨組織的法律考試。在自己懂法的前提下，向廣大村民宣傳法律法規(guī)，讓群眾也會用法律來保護自己的合法權(quán)益。通過廣泛的普法宣傳，群眾依法辦事和依法維權(quán)的法律意識普遍增強，為深入推進民主法治建設提供了堅強的后盾。

制度建設，農(nóng)村依法治理水平得以提升。一是推行綜合治理，以村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理、拓展服務為切入點，打造“一網(wǎng)格一黨小組”的工作模式，實行干部、黨員與困難群眾“雙聯(lián)系”制度，建立“便民聯(lián)絡卡”、“服務承諾卡”機制，充分發(fā)揮黨員先進模范作用，互補完善基層組織服務功能。二是推行合作治理，搭建“愛心工程”服務平臺，全面開展親情化服務活動。三是建立“三級聯(lián)審制度”，凡涉及土地對外發(fā)包、基礎設施建設、集體資產(chǎn)處置以及黨員發(fā)展等重大事項，由村“兩委”合議初審，報上級黨委政府備案復審，再執(zhí)行上級干部列席村（社區(qū)）重要會議制度，履行民主程序，集體審議。

隊伍建設，農(nóng)村法律服務水平得以強化。健全了村級監(jiān)督約束機制，定期公開黨務情況，提高群眾參與熱情。設立支部（黨委）書記接待室，每周接訪群眾不少于1天。公開各級監(jiān)督舉報電話、網(wǎng)絡信箱、意見箱，暢通群眾意愿反映渠道。強化人民調(diào)解工作機制。充分發(fā)揮平安大嫂、村級調(diào)委會職責，拓寬農(nóng)村社情民意表達渠道，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制，依法妥善解決農(nóng)村社會的苗頭性、傾向性問題。

基層黨組織法治能力建設存在的主要問題及原因

近年來，合川區(qū)基層黨組織民主法治建設取得明顯成效，但受思想認識、利益驅(qū)動、固有觀念等多種因素影響，仍存在一些較突出的問題。

部分基層黨員干部自身素質(zhì)有待提升

部分村兩委會班子整體素質(zhì)不高，合作效力不強，開拓精神不足。一是思想素質(zhì)不夠好。有些村干部缺乏事業(yè)心、責任感和宗旨意識，認為當村干部無利可圖，工作動力不足。二是文化水平不夠高。部分村干部還是初中以下文化程度，對上級的政策理解不了，法律法規(guī)也把握不好，甚至一些簡單的統(tǒng)計表冊也做不了，嚴重影響工作效率。三是工作能力不夠強。部分村干部不善于運用科學理論武裝頭腦、領會不透上級精神，解決實際問題的思路不寬、辦法不多。

部分村干部法治觀念淡漠、法律素質(zhì)低下，導致基層黨組織依法執(zhí)政能力不強。一是部分村干部法律知識欠缺，對一些常用的法律知識有所掌握，但不全面；二是部分村干部法治意識欠缺，有的甚至錯誤認為基層民主法治建設就是普法，自身依法辦事觀念不強，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。三是部分村干部法治思維欠缺，運用法治方式和手段機械，尤其是在出現(xiàn)突發(fā)性事件時，難以做到統(tǒng)籌兼顧，依法處置。

部分村民法治認識不足，依法解決利益訴求的預期不高。一是部分村民認為法律服務、司法手段門檻高、成本大、耗時長，寧可信“訪”也不信“法”，習慣于依賴政府通過行政手段解決問題。二是在征地拆遷、山林糾紛等涉及群體利益時，部分村民抱著“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想，選擇集體上訪，甚至出現(xiàn)過激行為。三是存在個別執(zhí)法主體執(zhí)

法不嚴、司法不公、以言代法等不良現(xiàn)象，挫傷了廣大群眾支持、參與法治的熱情和信心。

長效機制不健全

黨務、村務（政務）公開不夠透明。有些村干部憑經(jīng)驗辦事，隨意性比較大，工作的制度化、規(guī)范化和法治化大打折扣。該開會討論決定的重大事項沒開會討論，該做記錄存檔的沒記錄存檔，該公開招標的工程沒公開招標，該依法公開的村務沒公開，從而使極少數(shù)村干部侵占村民利益有機可乘，引起村民的不信任和不滿。

普法工作實效不明顯。一是普法工作開展形式比較單一。主要借助贈送法規(guī)、以會代訓、集中宣講等傳統(tǒng)方式。二是普法隊伍力量比較薄弱。有些普法者自己也沒有經(jīng)過系統(tǒng)、全面、深入的法律培訓或?qū)W習，法律素質(zhì)的缺失滯緩了基層普法工作的進程。三是普法對象的參與熱情比較低。一些基層群眾總認為學法是領導的事，用法是專業(yè)人員的事，跟自己關系不大。四是普法工作存在空擋和死角。農(nóng)民的時間掌控比較自由，農(nóng)閑農(nóng)忙季節(jié)性比較強，此外隨著個體、私營、合作等經(jīng)濟形式出現(xiàn)，農(nóng)民從業(yè)趨于多樣化，人員流動性加大。

基層黨員隊伍建設有待加強

黨員干部隊伍后繼乏人的問題比較突出。隨著新農(nóng)村勞務產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力尤其是青壯年勞動力以務工形式向城市大量轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村基層隊伍中黨員難發(fā)展，而現(xiàn)有黨員年齡結(jié)構(gòu)明顯偏大。比如，雙鳳鎮(zhèn)佛山村的111名在冊黨員中，45歲以下的黨員僅有17人。這又導致基層黨組織隊伍中村官難選。此外，農(nóng)村干部收入低，事情繁雜，青年人不愿意從事這項工作，出現(xiàn)“無德不能用，有才不愿干，無才干不了”的尷尬局面。

失聯(lián)黨員管理措施不力。隨著黨員流動的日益頻繁，部分基層黨組織存在黨員組織關系管理混亂、少數(shù)黨員失聯(lián)失管的現(xiàn)象。這些失聯(lián)黨員去向不明、工作不定、黨費不交、思想不穩(wěn)，成了黨員隊伍中被遺忘的群體，基層黨組織缺乏有效的手段措施，對失聯(lián)黨員的歸位、管理不到位。

出現(xiàn)以上問題，主要有以下四點原因：一是部分農(nóng)村基層干部不適應農(nóng)村政制改革的新形勢，對農(nóng)村民主法治建設感到茫然，以致消極被動應付。二是部分農(nóng)村普法教育不到位，針對性、實效性不強，甚至流于形式。三是個別人打著為民爭利、為民請命的旗號，借機利用農(nóng)村的矛盾糾紛，組織策劃并煽動村民違反規(guī)定越級、多次重復上訪。四是農(nóng)村社會關系復雜，部分黨組織統(tǒng)籌全局的能力不強，村委會成員素質(zhì)不高，使一些不法勢力、宗族勢力乘機制造事端，嚴重干擾了農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序和民主選舉。

進一步推進基層民主法治建設的思路與路徑

必須將加強基層黨組織法治能力建設，作為推進社會主義民主法制建設的基礎性工程來抓，并且常抓不懈。

強化基層黨組織隊伍建設，提升基層黨組織法治建設能力

一要強化基層黨組織書記隊伍建設。按照“守信念、講奉獻、有本領、重品行”的要求，采取上級選派、跟蹤培養(yǎng)、群眾推薦等方式，將政治素質(zhì)好、法治意識強、服務水平高、自覺遵規(guī)守紀、依法辦事、善于做群眾工作的黨員，選拔到黨組織書記崗位，使之成為基層治理法治化的組織者、推動者、實踐者。二要創(chuàng)新基層黨組織成員的培訓模式。堅持“實際、實用、實效”原則培訓基層黨組織成員，并可選送現(xiàn)任黨組織成員和后備人選參加大專以上學歷教育，加快改善基層黨組織成員知識結(jié)構(gòu)，保證每村至少有一名大學生從事村委會工作。三要主導政績考核的法治導向，把法治水平和法治狀況納入基層黨組織和領導干部政績考核，作為干部評先評優(yōu)，進退留轉(zhuǎn)的重要依據(jù)，充分發(fā)揮法治考核在基層干部謀發(fā)展、搞建設、抓穩(wěn)定上的導向作用。

加大普法工作力度，夯實基層民主法治建設的法制基礎

充分發(fā)揮各種宣傳媒體作用，開展經(jīng)常性農(nóng)村普法教育和政策宣傳，大力宣傳黨在農(nóng)村的基本政策和國家法律法規(guī)，特別要重視宣傳與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關的法律法規(guī)，增強農(nóng)村群眾依法辦事、依法維護自身合法權(quán)益的意識。定期組織鄉(xiāng)村干部集中學習法律和政策，把法律政策學習作為基層干部培訓的主要內(nèi)容，深入開展政策宣講，增強鄉(xiāng)村干部的依法執(zhí)政意識和法律水平。

強化制度建設，做好基層黨建工作制度機制與基層法治建設的有機銜接

從根本上講，基層黨建工作還是要依法依規(guī)來推進。因此，我們要著眼于鞏固黨執(zhí)政的組織基礎，以黨章為根本遵循，深化黨的基層組織制度建設。一要進一步健全完善基層黨組織領導班子建設制度、基層服務型黨組織建設制度、黨員隊伍建設制度和嚴格黨內(nèi)政治生活等制度，并與法律法規(guī)搞好銜接協(xié)調(diào)，不折不扣抓好執(zhí)行和落實。二要把黨組織的制度規(guī)定與基層治理的各項制度機制有機協(xié)調(diào)起來，完善黨組織領導的基層群眾自治制度，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理、自我教育、自我服務，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。三要構(gòu)建基層組織法治服務格局，以網(wǎng)格化管理為依托，以社會化服務為方向，建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設。四要健全基層組織依法開展工作的機制，重點圍繞服務群眾，建立基層綜合服務管理平臺，健全化解糾紛機制、社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)調(diào)溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，及時反映和協(xié)調(diào)群眾各方面各層次利益訴求。

抓好基層黨員隊伍建設，發(fā)揮基層法治建設中的模范帶頭作用

一要以嚴格標準為基礎，提高發(fā)展黨員質(zhì)量。嚴格貫徹執(zhí)行“堅持標準、保證質(zhì)量、改善結(jié)構(gòu)、慎重發(fā)展”方針，積極發(fā)展思想積極上進、工作刻苦努力、作風公道正派、起到先鋒模范作用的同志入黨，從“入口”處提高基層黨員的整體素質(zhì)。二要加強對基層黨員干部的法制宣傳教育，大力弘揚法治精神，廣泛普及法律知識，自覺遵守黨規(guī)國法，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作有序開展。三要以“失聯(lián)黨員歸隊工程”為抓手，建立健全失聯(lián)黨員管理辦法。針對失聯(lián)黨員流動性強、聯(lián)系難的特點，探索建立信息化管理數(shù)據(jù)庫，建立電子信息檔案，實行戶籍化管理，及時更新數(shù)據(jù)庫，實行實時動態(tài)管理，做到“聯(lián)系一個、掌握一個，管理一個”，確保每個失聯(lián)黨員不離隊、不掉隊?！凹惺健睔w隊，理順失聯(lián)黨員的組織關系。找到失聯(lián)黨員后，通過電話、信函、網(wǎng)絡等方式，廣泛征求相關單位和個人意見建議，確保每個失聯(lián)黨員都找到一個“家”。

課題項目：本文為中共重慶市委黨校、重慶行政學院校級課題的成果報告，課題組負責人：王倩，單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校；課題組成員：湯洪武、于群飛、胡荷、劉永、楊偉、唐春燕、唐友誼、唐黎、羅靜。

（工作單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校）