聶曉琴

（浙江工業(yè)大學(xué)，浙江 杭州 310014）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資惡性競爭問題研究
——以溫州市鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的實(shí)證調(diào)查為例

聶曉琴

（浙江工業(yè)大學(xué)，浙江 杭州 310014）

隨著行政分權(quán)改革的推行以及市場經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)迅速發(fā)展，并且在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心以及財政收益最大化的目標(biāo)指引下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資主體的角色。鑒于招商引資短時間能有效提高地方財政收益的顯著效應(yīng)，地方政府將其視為自己的首要工作。本文以溫州市鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的招商引資為例，來說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在招商引資過程中所帶來的惡性競爭等問題，最后探索出招商引資惡性競爭的有效出路及解決機(jī)制。

行政分權(quán)；壓力型體制；招商引資；財政體制

一、問題的提出

自1978年改革開放以來，我國掀起了一場以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也因此在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向的目標(biāo)指引下，競相發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)。在持續(xù)的放權(quán)改革過程中，地方政府獲得了越來越大的行政權(quán)限，逐步演變?yōu)榫哂刑厥饫娼Y(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體?？h鄉(xiāng)也在這一過程逐步獲得一定的基層自主性，根據(jù)自己的意志有選擇性的執(zhí)行對自己有利的政策。縣鄉(xiāng)充分利用上級政府下放的各種經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、投資權(quán)、融資權(quán)，積極發(fā)展縣屬工業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷壯大，縣鄉(xiāng)政府也從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種自利的行為傾向也一直受到學(xué)者的批評。如楊善華認(rèn)為，20世紀(jì)80年代初的財政體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，本該承擔(dān)的行政管理事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻將經(jīng)濟(jì)活動作為自己的主業(yè)。陳盛偉則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“謀利型政權(quán)代理人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即是國家利益和社會公眾的代理人，又是自身利益的行動者。趙樹凱以“基層政府公司化”的概念來概括基層政權(quán)的運(yùn)行邏輯。即基層政府以追求經(jīng)濟(jì)增長特別是財政收入為主要目標(biāo)。其中，GDP是這個公司的營業(yè)額，財政收入則是這個公司的利潤，在“發(fā)展是第一要務(wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。實(shí)際上，不論是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，還是“謀利型政權(quán)代理人”，或是“基層政權(quán)公司化”，這些都表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為謀求本地經(jīng)濟(jì)的財政收益最大化，扮演著投資和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體角色。鑒于招商引資短時間能有效提高地方財政收益的顯著效應(yīng)，地方政府將其視為自己的首要工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資行為本無可厚非，但是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻因過分重視招商引資而互相爭奪資源，呈現(xiàn)出惡性競爭的激烈態(tài)勢。這種為經(jīng)濟(jì)增長而競爭，干預(yù)市場的政府經(jīng)濟(jì)行為，不僅不利于市場資源的有效配置，更容易造成市場經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對招商引資工作如此熱心？導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資惡性競爭的因素是什么？如何才能合理規(guī)范招商引資的行為？本文將根據(jù)溫州市鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的調(diào)研對此對一探討。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的動力機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的邏輯何在，下面我將從招商引資的動力機(jī)制和約束機(jī)制出發(fā)，進(jìn)行論述。

1、分權(quán)化改革

改革開放以來，隨著中央政府逐步將行政權(quán)力下放給地方政府，中央并不直接干預(yù)地方政府的政治履行，而是采用委托代理的方式，授權(quán)地方政府履行相關(guān)的政府職能。因此，地方政府成為獨(dú)立于中央的利益主體，為發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)和使得本地的財政收益最大化，為爭奪資源展開激烈的角逐和競爭。分權(quán)化使地方政府具有參與競爭的自主權(quán)，更加提升了地方政府開展競爭的積極性。然而，由于缺少應(yīng)有的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資惡性競爭不斷發(fā)生，地方政府間利用行政權(quán)力相互設(shè)立各種行政壁壘，為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)制定各種地方保護(hù)主義政策，由此，導(dǎo)致國有土地資源浪費(fèi)，市場秩序混亂，地方政府為爭奪有限的資源而產(chǎn)生招商引資競爭。

2、政績驅(qū)動力：干部考核機(jī)制

中國的政治體制是一種以政績?yōu)閷?dǎo)向的壓力型體制，上級負(fù)責(zé)評判下級的政治和經(jīng)濟(jì)績效,并以此來決定下級政府官員的職業(yè)發(fā)展?！暗胤秸畼O力推動招商引資這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的背后,折射出的是一種只重視經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長的傳統(tǒng)發(fā)展觀和政績觀,也就是現(xiàn)在越來越為人們所詬病的'GDP崇拜癥’?！痹谖ā癎DP”論成敗的政治晉升錦標(biāo)賽中，各級地方政府呈現(xiàn)出你追我趕的發(fā)展態(tài)勢。政府官員往往將職位升遷視為最重要的個人利益,地方政府官員紛紛以執(zhí)政的業(yè)績來換取升遷的政治資本,獲得上級和民眾的好評和認(rèn)可。招商引資作為推動地方經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動力，短時期內(nèi)可迅速推動GDP的增長，更是干部績效考核及官員晉升的重要依據(jù)?？梢哉f，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的規(guī)模在一定程度上就決定了它的地區(qū)生產(chǎn)總值財政收入發(fā)展?jié)摿σ灾劣诠賳T的升遷。

三、溫州市鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的招商引資惡性競爭

1、二鎮(zhèn)概況

鰲江鎮(zhèn)于1933年正式建鎮(zhèn),為歷史古鎮(zhèn)，鰲江鎮(zhèn)利用其得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的漁業(yè)與船運(yùn)行業(yè),成為浙南著名商埠,在當(dāng)時就有“中國古鰲頭”“甌閩小上?！敝Q，是平陽縣乃至整個鰲江流域的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)中心。龍港則作為改革開放時期應(yīng)運(yùn)而生的新城鎮(zhèn), 她一誕生就采用改革開放的政策吸引八方能人，也因此成為蒼南的經(jīng)濟(jì)中心。兩鎮(zhèn)隔江相望，自始以來同為平陽縣的轄區(qū)。1981年10月，區(qū)劃調(diào)整，平陽縣一分為二，新建蒼南縣，鰲江南岸劃歸蒼南縣。

2、二鎮(zhèn)招商引資的內(nèi)在動力

二鎮(zhèn)隔江相對，在屬地化管理的體制背景下，二鎮(zhèn)政府為維護(hù)各自轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益而展開激烈的“招商引資”競爭大戰(zhàn)。上級政府對下級政府的層層施壓以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)的層層下達(dá)的“壓力型”體制下以及財稅增收和政治晉升的激勵誘惑下，二鎮(zhèn)政府展開了激烈的“招商引資大戰(zhàn)”。

3、博弈過程

隨著銀泰集團(tuán)在全國業(yè)務(wù)的迅速拓展，蒼南縣和平陽縣政府也競相吸引其落戶兩縣。2012年2月6日，在世界溫商大會上，蒼南縣政府率先與銀泰集團(tuán)正式簽訂建設(shè)蒼南銀泰城的合作協(xié)議。2013年9月30日，銀泰城正式奠基落戶蒼南縣城。作為一站式時尚生活購物商貿(mào)綜合體，蒼南銀泰城對蒼南縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財政稅收做出了巨大的貢獻(xiàn)。繼銀泰城入駐蒼南縣城后，平陽縣也積極同銀泰集團(tuán)接洽。2013年7月17日，平陽縣政府與銀泰集團(tuán)成功簽約建設(shè)銀泰商貿(mào)綜合體，落戶地選在平陽縣經(jīng)濟(jì)中心鰲江鎮(zhèn)。

為了能吸引銀泰城這樣的大型城市商貿(mào)綜合體成功入駐，提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響力，蒼南縣與平陽縣在稅收、土地、財政補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠方面競相比拼、相互博弈。

（1）稅收優(yōu)惠競爭。為吸引規(guī)模大、檔次高的銀泰城項目的成功入駐，鰲江鎮(zhèn)人民政府為鰲江銀泰城繳納耕地占用稅；而蒼南龍港則以企業(yè)稅收返還的方式給予企業(yè)適當(dāng)?shù)耐顿Y激勵，并且一次性發(fā)放10萬元人民幣以獎勵銀泰用于商業(yè)發(fā)展。

（2）土地優(yōu)惠競爭。鰲江以土地成本出讓價的優(yōu)惠吸引銀泰成功落戶，蒼南縣則不斷下調(diào)土地的綜合基準(zhǔn)地價，最終以比基準(zhǔn)價格下調(diào)15%甚至幅度更低的優(yōu)惠來吸引銀泰。

（3）財政補(bǔ)貼競爭。為了銀泰的成功落戶，鰲江鎮(zhèn)政府給予銀泰專門設(shè)立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別獎勵資金，獎勵資金額竟高達(dá)46558040元。蒼南縣政府也根據(jù)實(shí)際情況陸續(xù)制定和完善了一系列招商引資政策，如對涉企收費(fèi)進(jìn)行全面檢查，要求凡是已出臺的“減、免、停、緩”的各類收費(fèi)一律執(zhí)行到位；降低貸款利率。

4、招商引資惡性競爭所產(chǎn)生的弊端

平陽縣和蒼南縣隔江相望，但受屬地化管理和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，兩地政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)及財稅收益最大化的目標(biāo)指引下，紛紛搶奪各種要素和優(yōu)勢資源，竭力阻礙資源在區(qū)域間的自由流動，阻斷相關(guān)市場信息的流通，從而導(dǎo)致市場資源的無效配置引發(fā)市場分割、招商引資惡性競爭等現(xiàn)象。

四、個案招商引資惡性競爭的原因分析

目標(biāo)責(zé)任考核制成為兩縣招商引資惡性競爭的主要原因。蒼南從2003年就開始實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制，相繼幾年也一直將目標(biāo)責(zé)任制作為提升經(jīng)濟(jì)的重要途徑。2013通過目標(biāo)責(zé)任制將招商任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行劃分，落實(shí)至部門和領(lǐng)導(dǎo)干部頭上，以此來調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的積極性和責(zé)任心。平陽縣也制定、出臺了《平陽縣2013年支持平商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)平陽發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核獎勵辦法(試行)及實(shí)施細(xì)則》等政策文件，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資力度。

其次，財政激勵成為招商引資惡性競爭的又一原因。財政體制在“核定收支、超收分成”基礎(chǔ)上出臺了“兩保一掛”的獎勵政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入超過基數(shù)的部分,縣財政給予一定比例的分成收入。因此，為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)財政收益最大化，鰲江和龍港地方政府就招商引資展開激烈的競爭。

再次，干部晉升催生招商引資大戰(zhàn)的進(jìn)行，招商引資在增強(qiáng)地方稅收和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)績上發(fā)揮著重要作用，在一定程度上有利于干部的晉升。

五、招商引資惡性競爭的矯治

屬地化管理背景下，兩地招商引資惡性競爭已嚴(yán)重制約了鰲江流域經(jīng)濟(jì)向更高層次、更好品質(zhì)的一體化發(fā)展，而解決招商引資惡性競爭問題的關(guān)鍵就是從地方政府參與招商引資競爭的動機(jī)出發(fā)。為此，因從以下幾個方面對二鎮(zhèn)招商引資惡性競爭進(jìn)行矯治。

1、建立科學(xué)的激勵和競爭約束機(jī)制

在財政分權(quán)背景下，地方政府獨(dú)立的利益主體地位日益突出，地區(qū)的GDP增長狀況以及財政收入情況，幾乎成為了地方政府和官員們唯一關(guān)心的指標(biāo)，正是在這種扭曲的政績考核機(jī)制下，各地方政府為使得本地區(qū)的財政收益最大化競相開展招商引資競爭利益博弈。因此，地方政府應(yīng)重新設(shè)計對地方政府的激勵和考核機(jī)制，把政治激勵搞對，降低GDP和經(jīng)濟(jì)增速在政績考核中的權(quán)重，引導(dǎo)地方政府公平競爭，不僅注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更要關(guān)注公共服務(wù)等涉及到民生工程的領(lǐng)域，促進(jìn)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。其次，懲戒機(jī)制和激勵機(jī)制同等重要,不能只獎勵而不懲罰,對于盲目引進(jìn)大型項目造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的部門和官員,要依法追究其政治責(zé)任和法律責(zé)任。

2、推進(jìn)分權(quán)化改革

在分權(quán)化和屬地化管理的制度背景下，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競爭異常激烈且不斷惡化，地方政府追求財政利益最大化和保護(hù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的情況下導(dǎo)致了各地招商引資惡性循環(huán)。因此，地方政府合作的關(guān)鍵就在于地方政府對行政權(quán)力的相互自愿性調(diào)整，從而打破權(quán)力的絕對化分割，表現(xiàn)之一就是行政壁壘的拆除，有競爭走向競合，開展政府間的橫向合作。此外，推進(jìn)我國政府在財政、行政和人事方面的分權(quán)化改革，從而使政策制定者意識到深化合作的關(guān)鍵在于行政權(quán)力之間的相互調(diào)整，這也將有利于政府相互之間的合作。

3、市政府組織、協(xié)調(diào)兩縣招商引資工作

隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加快推進(jìn)，坐擁土地、海涂圍墾優(yōu)勢的蒼南縣和平陽縣應(yīng)該要清楚地意識到，鰲江流域要縮小差距、實(shí)現(xiàn)跨域崛起和經(jīng)濟(jì)騰飛，必須謀求在更高更大的平臺上推動發(fā)展。作為鰲江和龍港的上級政府應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，引導(dǎo)鰲江和龍港為招商引資活動提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展和投資環(huán)境：一方面建立招商引資的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。溫州市政府應(yīng)建立招商引資的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對于二地招商引資工作進(jìn)行系統(tǒng)化協(xié)調(diào)，從統(tǒng)籌管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定到資源的整合，逐漸改觀惡性競爭局面；另一方面，建立相關(guān)的政策約束機(jī)制。溫州市政府需要建立一種政策合作的約束機(jī)制,凡是發(fā)現(xiàn)違反招商引資政策合作準(zhǔn)則的地方政府,就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。

招商引資競爭是一種負(fù)和的“囚徒困境”博弈，必然向惡性競爭方向發(fā)展。因此，從招商引資競爭的根源出發(fā)，通過對現(xiàn)行干部績效考核制度及推進(jìn)分權(quán)化改革，從機(jī)制上弱化地方政府參與招商引資競爭的動力，此外，上級政府的頂層設(shè)計及對招商引資的規(guī)劃協(xié)調(diào)將是實(shí)現(xiàn)地方政府科學(xué)招商的必要環(huán)節(jié)。

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（責(zé)任編輯：高 博）