文/宋烜懿

我國(guó)中小工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理制度研究

文/宋烜懿

我國(guó)應(yīng)急管理制度概況

我國(guó)應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

應(yīng)急管理(Emergency Management)是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和事后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的有關(guān)活動(dòng)。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于應(yīng)急管理分別提出三階段論、四階段論、五階段論、七階段論等，其中四階段論（也被稱為4R理論）認(rèn)為應(yīng)急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。

第一階段是事前預(yù)防。通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生。低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

第二階段是應(yīng)急準(zhǔn)備。包括應(yīng)急體系的建立，有關(guān)部門和人員職責(zé)的落實(shí)，預(yù)案的編制，應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)，應(yīng)急設(shè)備、物資的準(zhǔn)備和維護(hù)，預(yù)案的演習(xí)，與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標(biāo)是保持重大事故應(yīng)急救援所需的應(yīng)急能力。

第三階段是應(yīng)急響應(yīng)。包括突發(fā)事件的報(bào)警與通報(bào)、人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療、消防和工程搶險(xiǎn)措施、信息收集與應(yīng)急決策和外部救援等，其目標(biāo)是盡可能地?fù)尵仁芎θ藛T、保護(hù)可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。

第四階段是應(yīng)急恢復(fù)。包括事故損失評(píng)估、原因調(diào)查、清理廢墟等。首要任務(wù)是使突發(fā)事件影響區(qū)域恢復(fù)相對(duì)安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)。

我國(guó)應(yīng)急管理工作整體情況

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)粗放式的發(fā)展帶來了諸多問題，突發(fā)事件爆發(fā)頻繁，自然和人為災(zāi)害正在嚴(yán)重的威脅人們生活。近年來，我國(guó)工業(yè)企業(yè)發(fā)生了一些緊急重大突發(fā)事件，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，針對(duì)工業(yè)企業(yè)的應(yīng)急管理工作體系也在逐漸完善的過程中。

我國(guó)應(yīng)急管理制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)建立并逐步完善了應(yīng)急管理制度基本框架“一案三制”?！耙话浮笔侵笐?yīng)急預(yù)案，就是根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應(yīng)對(duì)計(jì)劃和方案。“三制”是指應(yīng)急工作的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制?！耙话溉啤笔腔谒膫€(gè)維度的一個(gè)綜合體系，其中體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提，這四者是應(yīng)急管理體系中不可分割的核心要素。

我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理把重點(diǎn)放在事件發(fā)生后的及時(shí)響應(yīng)、指揮和控制，具有較大的被動(dòng)性和局限性。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的應(yīng)急管理制度應(yīng)該更加全面、更具綜合性，以預(yù)防為主，堅(jiān)持預(yù)防與救援相結(jié)合、常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的應(yīng)急管理模式。實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，根據(jù)事件的嚴(yán)重性、可控性、所需動(dòng)用的資源和影響范圍等因素啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案，充分動(dòng)員和發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用。

我國(guó)工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理制度情況分析

我國(guó)工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理制度現(xiàn)狀

工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理是指對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各種安全生產(chǎn)事故和可能給企業(yè)帶來人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的各種外部突發(fā)公共事件，以及企業(yè)可能給社會(huì)帶來損害的各類突發(fā)公共事件的預(yù)防、處置和恢復(fù)重建等工作，是企業(yè)管理的重要組成部分。而工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理制度主要包括以下幾個(gè)方面：

一是應(yīng)急預(yù)案管理制度，包含應(yīng)急預(yù)案的編制、審核、印發(fā)和發(fā)布、修訂完善、評(píng)估管理、備案管理、培訓(xùn)、演練等內(nèi)容。

二是應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度，包括物資統(tǒng)計(jì)匯總報(bào)告、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、督導(dǎo)檢查。

三是應(yīng)急隊(duì)伍管理制度，包括應(yīng)急管理專家隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急工作評(píng)估分析、應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)、志愿者選拔和培訓(xùn)等。

我國(guó)中小工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理存在的問題

目前，我國(guó)中小工業(yè)企業(yè)在管理制度建設(shè)方面普遍存在以下問題：

一是應(yīng)急管理組織體系不健全。雖然按要求制定了一系列的應(yīng)急管理制度，但在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。應(yīng)急管理人員對(duì)管理工作要求不熟悉，對(duì)應(yīng)急處置程序不清楚，大多數(shù)中小企業(yè)沒有安排專職人員，執(zhí)行過程中不能正確理解制度的要求和意義，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

二是應(yīng)急預(yù)案適用性和可操作性不強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案管理的內(nèi)容包括預(yù)案編制、批準(zhǔn)、發(fā)布、備案、修訂完善、培訓(xùn)和演練等環(huán)節(jié)，規(guī)范性和適用性是預(yù)案后期實(shí)施效果的可靠保障。目前中小企業(yè)工業(yè)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制普遍缺少權(quán)威、系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)，不夠簡(jiǎn)明、實(shí)際操作性不強(qiáng)，也沒有根據(jù)環(huán)境變化和企業(yè)需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整修訂，導(dǎo)致事件發(fā)生后預(yù)案缺乏適用性和可操作性。

三是重事后處置，輕事前預(yù)防。很多中小工業(yè)企業(yè)為了保障當(dāng)前“利益最大化”，忽視突發(fā)事件的事前預(yù)防，忽視對(duì)危險(xiǎn)源的控制，在突發(fā)事件發(fā)生后，對(duì)企業(yè)及社會(huì)造成一定影響時(shí)，采取補(bǔ)救措施，造成企業(yè)品牌價(jià)值跌損甚至破產(chǎn)，不利于企業(yè)發(fā)展。

四是應(yīng)急隊(duì)伍能力不強(qiáng)。一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)急管理隊(duì)伍的組建和培訓(xùn)工作不夠重視，不能夠及時(shí)列支專項(xiàng)資金用于隊(duì)伍培訓(xùn)，無法保障企業(yè)內(nèi)應(yīng)急物資和應(yīng)急設(shè)備的配備和更新，一旦企業(yè)發(fā)生突發(fā)事件，企業(yè)內(nèi)的應(yīng)急隊(duì)伍和設(shè)備無法有效發(fā)揮作用。

五是應(yīng)急物資使用管理不到位。受到整體經(jīng)營(yíng)水平、成本控制和領(lǐng)導(dǎo)者思想觀念的影響，不能夠配備足夠、高質(zhì)量的救援物資，在很大程度上影響應(yīng)急響應(yīng)的效率。

六是應(yīng)急演練缺乏時(shí)效性和針對(duì)性。受一些主客觀因素的影響，企業(yè)組織的演練時(shí)效性和針對(duì)性不足，缺乏真實(shí)感，沒有進(jìn)行專業(yè)的評(píng)價(jià)和總結(jié)，無法從中發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

完善中小工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理制度的建議

進(jìn)一步完善應(yīng)急管理組織體系和工作機(jī)制

首先應(yīng)從組織體系上不斷完善，形成企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)全面負(fù)責(zé)、相關(guān)部門分工配合、相關(guān)人員全部參與的應(yīng)急管理組織體系。特別是在易發(fā)生安全事故的礦產(chǎn)冶煉、化工等行業(yè)，要設(shè)置專門的應(yīng)急管理部門和人員，明確和落實(shí)應(yīng)急管理相關(guān)責(zé)任，將責(zé)任劃歸到突發(fā)事件發(fā)生前的各管理環(huán)節(jié)中，將應(yīng)急工作盡可能量化和考核化，調(diào)動(dòng)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急管理工作的參與積極性。

建立健全企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理

對(duì)于應(yīng)急預(yù)案缺失的工業(yè)企業(yè)，應(yīng)加快推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的編制工作，制定適合本企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，明確可能發(fā)生突發(fā)事件的具體應(yīng)對(duì)措施以及獎(jiǎng)懲措施。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和企業(yè)實(shí)際情況對(duì)預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行修訂，請(qǐng)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)估和動(dòng)態(tài)管理。與此同時(shí)多組織應(yīng)急預(yù)案演練，將預(yù)案的文字性規(guī)程落實(shí)到演練中，從預(yù)案演練結(jié)果中發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)對(duì)其修訂。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)要及時(shí)。按照各類突發(fā)公共事件性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)公共事件分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。當(dāng)突發(fā)事件達(dá)到相應(yīng)條件時(shí)，啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)預(yù)案，具體應(yīng)急響應(yīng)流程見圖1。

深入調(diào)研，做好事前隱患排查和事后處置工作

企業(yè)的應(yīng)急管理工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期過程，要充分了解企業(yè)內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)源。對(duì)較低風(fēng)險(xiǎn)源可提出具體的整改措施并盡快實(shí)施，對(duì)于較高風(fēng)險(xiǎn)源或可能造成巨大損失或影響的風(fēng)險(xiǎn)源可采用停產(chǎn)、停業(yè)整頓或停止使用等措施。對(duì)于重大危險(xiǎn)源應(yīng)特別建檔登記，進(jìn)行定期檢測(cè)和評(píng)估，并告知從業(yè)人員和相關(guān)人員在緊急情況下應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急措施。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生，企業(yè)應(yīng)立即按照相關(guān)制度啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案，并按照分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)向地方政府和有關(guān)部門報(bào)告，同時(shí)采取快速高效的應(yīng)急措施，協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急管理人員、企業(yè)內(nèi)其他部門人員以及企業(yè)外應(yīng)急處置力量一同開展救援行動(dòng)，并采取必要措施防止發(fā)生次生災(zāi)害等。對(duì)溢流、井噴、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、放射源失控等會(huì)對(duì)周邊群眾和環(huán)境產(chǎn)生危害的突發(fā)公共事件，企業(yè)應(yīng)在第一時(shí)間向地方政府報(bào)告，并及時(shí)向可能受到影響的周邊群眾發(fā)出預(yù)警信息。

（四）加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)，加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍管理

按照專業(yè)救援和職工參與相結(jié)合、險(xiǎn)時(shí)救援和平時(shí)防范相結(jié)合的原則，構(gòu)建起專業(yè)隊(duì)伍為骨干、兼職隊(duì)伍為輔助、職工隊(duì)伍為基礎(chǔ)的企業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍體系。按照我國(guó)相關(guān)規(guī)定，大中型高危企業(yè)應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，小型高危企業(yè)應(yīng)建立起兼職的應(yīng)急救援隊(duì)伍，并與有關(guān)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建立合作、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其他企業(yè)應(yīng)根據(jù)需要指定專職或兼職應(yīng)急救援人員。安全生產(chǎn)關(guān)鍵崗位的員工，務(wù)必掌握安全操作規(guī)范和安全生產(chǎn)事件的處置方法。

（五）保證企業(yè)應(yīng)急管理投入力度

企業(yè)應(yīng)根據(jù)危險(xiǎn)等級(jí)，合理配置人力、財(cái)力和物力等資源，重點(diǎn)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)防護(hù)用品、救援設(shè)備和救援器材等物資的儲(chǔ)備。對(duì)于生產(chǎn)流程存在較高風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)企業(yè)而言，應(yīng)加大對(duì)新技術(shù)、新設(shè)備和新工藝的科研投入，降低生產(chǎn)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，提高自身應(yīng)急管理能力。

（六）要加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)應(yīng)急管理的監(jiān)管力度

充分發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)、推動(dòng)和監(jiān)管作用。用政府“有形手”干預(yù)企業(yè)應(yīng)急管理制度的建立和完善，對(duì)高危行業(yè)、安全生產(chǎn)狀況較差企業(yè)、產(chǎn)生或經(jīng)營(yíng)廢棄物的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行不定期安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患即可對(duì)企業(yè)進(jìn)行警告和罰款等。

（作者單位為中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心）