淺談PPP項目融資模式及方案

裴玉波

(上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

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淺談PPP項目融資模式及方案

裴玉波

(上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、我國城市化進程的不斷加快，多種融資模式并存成為發(fā)展趨勢，高效、合理的融資模式可以使PPP項目平穩(wěn)落地，但在融資過程中，受到多方面因素的影響，導(dǎo)致資金不能有效對接需求，因此我們很有必要對PPP項目融資模式進行分析，并提出融資方案。本文僅對PPP項目融資模式及方案進行分析，以供參考。

PPP項目；融資模式；股、債、貸；多元化

PPP模式即公共政府部門與民營企業(yè)合作的融資模式，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升國家治理能力的一次體制機制的變革，目前，從國家層面到省級地方政府再到縣市級政府，PPP已經(jīng)成為地方政府開展基礎(chǔ)建設(shè)當下最“受寵”的合作模式，PPP 項目將成為金融機構(gòu)、地方政府、社會資本合作的紐帶。同時，隨著我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮的來臨，將釋放大量的新增地方政府債務(wù)，也就是說地方政府城投企業(yè)將以市場化的方式參與地方公益性或準公益性項目，由以往地方政府全資控股下的“替政府融資、代政府投資、由政府償債”轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式下的“為自身融資、對項目投資、由政府購買服務(wù)，用自身收益償債”的經(jīng)營模式，PPP項目也將呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，多元化金融渠道已經(jīng)成為大勢所趨。

1.PPP項目融資所遇到的問題

1.1 商業(yè)銀行作為傳統(tǒng)的貸款人角色，融資品種單一

我國商業(yè)銀行利率市場化進程剛剛開始，PPP項目融資不同于傳統(tǒng)商業(yè)銀行信貸資金投放，金融機構(gòu)應(yīng)積極參與到具體項目的融資模式設(shè)計過程中，多元化融資產(chǎn)品，并結(jié)合實際項目建設(shè)進程需求，形成可持續(xù)的資金投入管理機制，為政府及社會資本方提供切實可行的項目合作咨詢及投資、融資評估服務(wù)；

1.2 利率市場尚未完全放開，融資渠道較少

PPP項目具有融資價格調(diào)整機制相對靈活、投資規(guī)模相對較大、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定等特點，在融資過程中如何根據(jù)項目特點對接最佳融資模式的管理是關(guān)鍵點，目前，我國利率市場尚未完全放開，金融機構(gòu)應(yīng)聯(lián)合同業(yè)，整合社會資源，拓寬融資渠道，資金來源不局限于銀行貸款，同時結(jié)合同業(yè)優(yōu)勢，如：理財資金、投資銀行、信托公司、證券公司、保險公司等拓寬PPP項目融資渠道，以持續(xù)性融資為出發(fā)點，按項目進程開展融資活動，以滿足項目資金需求；

1.3 完善PPP項目法律、法規(guī)體系

PPP項目在建設(shè)與經(jīng)營的過程中涉及的方面較多，項目實施需要一個完整的法律體系來支撐和維護，各行業(yè)的PPP項目所牽涉的法律法規(guī)也涉及了多個行業(yè)和不同領(lǐng)域，新中國建成后雖然法律體系在不斷的完善，但仍然存在很多漏缺，尤其是在PPP上位法未出，下位法沖突的當下。

2.PPP 項目融資結(jié)構(gòu)分析

從PPP項目融資的全生命周期來看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，降低項目成本，在項目公司組建、建設(shè)、運營及風(fēng)險管理中的關(guān)鍵點具體分為以下四個方面：

2.1 項目公司組建階段

金融機構(gòu)對地方政府引入專業(yè)化的項目合作伙伴，在項目公司組建階段以PPP項目需求為出發(fā)點，對相關(guān)行業(yè)、資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)數(shù)據(jù)、項目可行性進行分析評估，同時應(yīng)綜合考慮未來公共服務(wù)的需要、政府及社會資本的責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、項目產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績效指標、支付方式等，并提出明確、具體融資方案和所需要的財政補貼的相關(guān)要素，同時，圍繞財政部“物有所值”的價值實現(xiàn)目標，探索創(chuàng)新適合政府和社會資本合作項目的融資模式，項目融資方案可延伸至資本金需求，以股權(quán)結(jié)構(gòu)化對接項目資本金，滿足項目公司組建階段融資方案、資本金管理的需要；

2.2 項目建設(shè)階段

在建目建設(shè)階段，金融機構(gòu)對已通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目或納入財政部PPP綜合信息平臺的項目，可根據(jù)PPP項目行業(yè)特點，結(jié)合PPP項目行業(yè)特性，多元化融資業(yè)務(wù)品種，融資工具包括但不限于如：貸款承諾函、保函、項目貸款、銀團貸款、項目收益票據(jù)、中期票據(jù)、非公開定向債務(wù)融資工具、股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資、保理、融資租賃等金融服務(wù)產(chǎn)品，同時引入信托公司、證券公司及理財資金等作為項目建設(shè)融資渠道及資金的來源。

2.3 項目運營階段

項目運營階段在項目公司及資本金到位后，金融機構(gòu)按照項目進度匹配項目貸款資金，并根據(jù)政府購買服務(wù)資金支出的情況安排還款計劃，同時結(jié)合能源、交通運輸、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療、水利、教育、環(huán)保、科技、保障房、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化各行業(yè)領(lǐng)域項目特點，根據(jù)PPP項目運營期需求，融資品種以：項目運營期的貸款、資產(chǎn)支持票據(jù)、并購債、并購貸款、融資租賃等金融產(chǎn)品，以實現(xiàn)項目運營階段資金對接。

2.4 項目風(fēng)險管理

對PPP項目的風(fēng)險管理，金融機構(gòu)應(yīng)針對PPP項目相關(guān)政府支出責(zé)任及納入地方政府財政預(yù)算的管理情況，并落實借款人的差額補足承諾，建議形成相應(yīng)書面文件，關(guān)注項目建設(shè)的合理性、合規(guī)性，在信貸資金發(fā)放與支付前，應(yīng)確保項目已正式取得各類審批及相關(guān)文件，并關(guān)注后續(xù)特許經(jīng)營協(xié)議的簽署。PPP項目中BOT部分和BOO部分應(yīng)以分賬進行核算，防止資金被挪用，同時，對項目資金賬戶進行專戶托管、封閉管理，以便監(jiān)管資金查詢用途。項目建設(shè)期應(yīng)重點關(guān)注借款人實際施工建設(shè)和運營維護情況，并在項目建設(shè)過程中與政府方面保持溝通，落實政府相關(guān)承諾和保障措施。項目貸款部分可按照《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行放款及后續(xù)管理工作。

PPP模式適用于政府負有提供責(zé)任又適宜于市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，項目的投資、融資結(jié)構(gòu)需主要說明項目資本性支出的資金來源、用途和性質(zhì)，以及項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等，燃氣、供熱、供電、供水、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，機場、鐵路、公路、城市軌道交通等交通設(shè)施，旅游、教育培訓(xùn)、醫(yī)療、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，水利、生態(tài)保護和資源環(huán)境等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，可以優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

3.融資方案分析

PPP項目融資模式應(yīng)借助“股、債、貸”綜合化金融渠道，提供投貸聯(lián)動融資方案，并發(fā)揮多元化融資優(yōu)勢，針對PPP項目不同階段的實際融資需要，為PPP項目提供切實可行金融產(chǎn)品或服務(wù)，重點融資方案列舉如下：

3.1 股權(quán)+債權(quán)融資

股權(quán)融資：商業(yè)銀行理財資金對接定向資產(chǎn)管理計劃作為優(yōu)先級LP(合伙人)，出資占比90%；項目公司出資10%作為劣后級LP，同時，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支股權(quán)投資基金，有限合伙制，基金存續(xù)期為最長7年，項目公司按年度支付股權(quán)維持費用，銀行理財資金持有的基金份額部分由項目公司進行遠期回購，基金以股權(quán)方式增資PPP項目公司，用于項目建設(shè)使用。

債權(quán)融資：項目公司可以向商業(yè)銀行申請項目貸款，期限不超過20年，擔(dān)保方式為連帶責(zé)任保證或其他擔(dān)保方式。

通過股權(quán)加債權(quán)相結(jié)合的方式，即PPP股權(quán)基金+PPP項目中長期貸款，可全面解決PPP項目公司對于項目的資本金和項目貸款兩方面的融資需求。股權(quán)加債權(quán)的融資方式，使商業(yè)銀行的理財資金既能夠服務(wù)于社會資本，也可以服務(wù)于政府資本，同時滿足政府及社會資本兩方面的項目資本金需求。

3.2 債務(wù)融資工具

重點產(chǎn)品為項目收益票據(jù)(PRN)及資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)。

在PPP項目建設(shè)初期及建設(shè)期，項目公司有較大資金需求，金融機構(gòu)可對項目本身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目公司或集團公司，向其發(fā)行項目收益票據(jù)，以募集資金后用于PPP項目建設(shè)，同時也可用于置換前期形成的銀行貸款，項目收益票據(jù)發(fā)行期限可以涵蓋項目建設(shè)、運營與收益整個生命周期，資金投放期限的設(shè)計應(yīng)與項目現(xiàn)金流回收進度形成匹配。

對于已完成建設(shè)并投入使用的PPP 項目，金融機構(gòu)可對項目所能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)進行未來收益測算，融資方案建議重點采用資產(chǎn)支持票據(jù)方式幫助企業(yè)盤活資金。同時，在項目收益票據(jù)產(chǎn)品存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)綜合考慮在項目收益票據(jù)行權(quán)的情況，對同時滿足注冊資產(chǎn)支持票據(jù)的企業(yè)，可靈活采用發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)用以置換項目收益票據(jù)。

3.3 移交、運營、移交(TOT)模式下的受讓政府存量資產(chǎn)

股權(quán)融資：銀行理財資金對接定向資產(chǎn)管理計劃作為優(yōu)先級LP(合伙人)，出資占比90%；項目公司出資10%作為劣后級LP，同時，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支有限合伙制股權(quán)投資基金，基金以股權(quán)方式增資TOT項目公司，并發(fā)放項目貸款或股東借款。所獲得的資金全部用于受讓政府的存量資產(chǎn)，可提前幫助政府實現(xiàn)財政收入、優(yōu)化政府財務(wù)報表，TOT項目公司以依靠受讓資產(chǎn)未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流或政府采購服務(wù)來實現(xiàn)銀行股權(quán)、債權(quán)的退出。

目前，PPP項目已經(jīng)進入快速的發(fā)展階段，未來資金需求迫切且龐大，金融機構(gòu)應(yīng)對這類融資需求積極開展股權(quán)、債權(quán)、貸款相結(jié)合的金融產(chǎn)品，并提供投資、融資、及金融渠道等對接服務(wù)。

4.結(jié)語

PPP融資模式在中國發(fā)展還處于初期稚嫩的階段，機會與風(fēng)險并存，個人認為政府、金融機構(gòu)、民營企業(yè)需要注意以下幾點來規(guī)避風(fēng)險，進行風(fēng)險管理：

4.1 政府部門、金融機構(gòu)、民營機構(gòu)都要進行充分的市場調(diào)查，并明確項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等；

4.2 政府部門創(chuàng)造良好環(huán)境，包括但不限于：明確說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式等；

4.3 項目的實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。并嚴格按照《政府采購法》等規(guī)定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目開展建設(shè)和運營；

4.4 PPP項目的實施需要一個完整法律體系來支撐，項目的建設(shè)與經(jīng)營牽扯多方，依據(jù)的法律也牽扯多個領(lǐng)域，合同體系中項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等需要完善法律體系維護。

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