經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方金融風(fēng)險(xiǎn)及法律監(jiān)管對策

陳思妤

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西 南寧 530022)

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經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方金融風(fēng)險(xiǎn)及法律監(jiān)管對策

陳思妤

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西 南寧 530022)

近年來，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景之下，地方金融不斷出現(xiàn)了諸多問題，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露。本文通過對地方金融存在的問題進(jìn)行剖析，認(rèn)為在此轉(zhuǎn)型期應(yīng)當(dāng)從完善相關(guān)金融法律法規(guī)、加強(qiáng)市場自律、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)對以金融衍生品為代表的影子銀行的約束等方面加強(qiáng)對地方金融的監(jiān)督管理。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；金融風(fēng)險(xiǎn)；法律監(jiān)管

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展變化，當(dāng)前我們的發(fā)展特征已經(jīng)從經(jīng)濟(jì) “非常態(tài)”向經(jīng)濟(jì)“常態(tài)”轉(zhuǎn)變，也就是 “市場化轉(zhuǎn)型的市場經(jīng)濟(jì)非常態(tài)”進(jìn)入“社會主義市場經(jīng)濟(jì)常態(tài)”，隨之而來的經(jīng)濟(jì)去泡沫化與金融去杠桿化的疊加壓力，比如說不良貸款增加、中國式影子銀行風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)隱患、等等都是會影響到我國的金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么，面對著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期——經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，我國金融監(jiān)管部門該如何應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)？如何順應(yīng)新形勢，進(jìn)行防范和監(jiān)管？如何應(yīng)對新挑戰(zhàn)，在高起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效，進(jìn)一步提高地方金融監(jiān)督和管理水平，保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？只有有這些問題解決了，才能更好地發(fā)揮金融促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長的作用。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下金融風(fēng)險(xiǎn)問題探析

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景之下，地方金融存在以下風(fēng)險(xiǎn)：

(一)歷史遺留的風(fēng)險(xiǎn)

近年來，產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的歷史遺留的重要矛盾，而銀行業(yè)首當(dāng)其沖深受其害，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)，在銀行的不良貸款中，產(chǎn)能過剩行業(yè)已經(jīng)成為“重災(zāi)區(qū)”。盡管受信貸政策調(diào)整影響和防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，銀行業(yè)加大了從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出的力度，在某種程度上緩解了銀行的壓力，但于此同時(shí)，部分向銀行融資困難的產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)轉(zhuǎn)向從影子銀行體系獲取資金，無疑加大了這些產(chǎn)能過剩企業(yè)盈利能力下降、償還能力低，有可能引發(fā)資金鏈斷裂和債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，這些都給各地金融監(jiān)管部門提出了新的難題。

(二) 經(jīng)濟(jì)增速放緩，信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入集中暴露期

如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步放緩至7.5%，各行各業(yè)毫不可避免要經(jīng)歷行業(yè)景氣周期性波動(dòng)，一些行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營困難態(tài)勢將不斷顯現(xiàn)，制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)尤其是新經(jīng)濟(jì)周期性的金融行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)將不斷高升。突出表現(xiàn)在：第一，不良資產(chǎn)增量持續(xù)增加。銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，我國商業(yè)銀行不良貸款余額為10919億元，商業(yè)銀行不良貸款率高達(dá)1.5%，較上期已經(jīng)上升0.11個(gè)百分點(diǎn)，持不斷上升的趨勢。第二，是風(fēng)險(xiǎn)傳遞區(qū)域從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)不斷蔓延，遍及全國。從地區(qū)分布特點(diǎn)看，不良貸款從經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的珠三角、長三角、等東部沿海地區(qū)集逐步漫延到中部次發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)如今西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也成為不良貸款新增較多的區(qū)域，這些對于銀行為主的金融領(lǐng)域提出了挑戰(zhàn)。

(三)利率市場化進(jìn)程加快，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入凸顯期

隨著我國利率市場化的加快推進(jìn)，銀行機(jī)構(gòu)尤其是中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)面臨的誘發(fā)因素不斷增多。部分中小金融機(jī)構(gòu)對流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識，流動(dòng)性管理仍然停留在匡算資金頭寸的初級階段。特別存在著內(nèi)控方面存在管理架構(gòu)不全、責(zé)任不清、預(yù)測技術(shù)落后等問題，一旦銀行沒有切實(shí)可行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案和實(shí)際應(yīng)對的能力，僅僅依賴監(jiān)管機(jī)構(gòu)思想，是不利于金融行業(yè)自身的發(fā)展。

(四)地方政府融資平臺存在隱患

地方政府性融資平臺存在的隱患在于：第一，是存在銀行還貸風(fēng)險(xiǎn)。由于對債務(wù)總體規(guī)模缺乏有效的控制，地方政府在項(xiàng)目建設(shè)中往往忽視自身財(cái)政的承受力度，多申報(bào)多建設(shè)，超出了負(fù)荷，存在小馬拉大車的情況。第二，地方政府性融資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，其以財(cái)政承諾的方式還款有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。還有一種方式是“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”，也就是平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，盡管這種可以認(rèn)定是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但卻一種未來的可能的債權(quán)，并不確定，所以不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡保也荒苌暾埛ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行來保障貸款的收回。第三，地方政府主導(dǎo)。地方政府融資平臺所組建的公司和國有資產(chǎn)管理中心都是由政府為主導(dǎo)設(shè)立，經(jīng)營人員和管理人員全由政府行政任命，實(shí)屬“一套班子二塊牌子”。 通過土地評估后劃撥、地方財(cái)政資金注入等形式注入資本金，隱含的風(fēng)險(xiǎn)正逐步顯現(xiàn)出來。

(五)新生事物——影子銀行帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國影子銀行發(fā)展越來越迅猛，其快速膨脹所帶來的風(fēng)險(xiǎn)就更加大、更不可控。中國式影子銀行，其仍然是“銀行的影子”，利用信托、理財(cái)、委托貸款、投資、等方式，用一些高風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的金融衍生品掩蓋原有表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為表外業(yè)務(wù)或其它非信貸資產(chǎn)，最為常見的推出一系列復(fù)雜的金融產(chǎn)品，用高回報(bào)的手段迷惑投資者。被信用等級等迷惑的投資者，因缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，從而購買了這些風(fēng)險(xiǎn)很大的金融衍生品，一旦這些金融產(chǎn)品資金鏈斷裂，會影響金融市場與社會的穩(wěn)定，隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)，對于這些新生事物，一旦監(jiān)管不力，市場風(fēng)險(xiǎn)增大，這將產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果，不利于社會的穩(wěn)定。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方金融的法律對策

新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并非一蹴而就，需要時(shí)間換空間，需要轉(zhuǎn)方式換發(fā)展，于是也帶來一定的金融風(fēng)險(xiǎn)是必須面臨的問題。筆者結(jié)合實(shí)踐，談?wù)劥譁\看法，以求拋磚引玉。為此，建議如下：

(一) 完善相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益

隨著金融各種業(yè)務(wù)綜合化經(jīng)營的迅速發(fā)展，原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管已無法滿足新形勢的要求，機(jī)構(gòu)監(jiān)管難以理清法律關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，本文建議通過立法工作擴(kuò)大監(jiān)管的范圍，將處于國家監(jiān)管之外的非金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)督管理的框架內(nèi)，即由原來的機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)換為功能監(jiān)管，這也有利于應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。因此，實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管將成為金融監(jiān)管改革的重要步驟。同時(shí)，對金融衍生品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，從制度上保證金融衍生品的質(zhì)量；要對影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，可以通過對影子銀行實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)等方式，制止金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)的泛濫，保護(hù)投資者的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)投資者的信心。這些法律制度上的措施，對于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融健康發(fā)展都有積極的意義，從這個(gè)層面上來說，完善金融監(jiān)管的法律體系是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的外部有力保障。

(二)加強(qiáng)市場自律

加強(qiáng)市場自律，金融業(yè)自律是最為重要方面。從內(nèi)部的角度看，以市場機(jī)制為手段引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，成為推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的重要手段。銀行業(yè)應(yīng)深入落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體責(zé)任和第一責(zé)任，要提升行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的能力和水平，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線，牢固樹立“底線思維”“前瞻思維”，預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防線，以轉(zhuǎn)型后的商業(yè)銀行為例，抓住公司治理這個(gè)關(guān)鍵，抓好四個(gè)完善四個(gè)提高。第一，完善治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對高級管理層面的約束；第二，完善整體杠桿水平和總體風(fēng)險(xiǎn)水平；第三，完善內(nèi)部監(jiān)督，改進(jìn)績效考評機(jī)制；第四，完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度、工具、方法。并且要提高風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)入、提高內(nèi)部員工行為教育和管理、提高合規(guī)機(jī)制和合規(guī)文化建設(shè)、提高職工的工作效率和工作作風(fēng)提高依法合規(guī)經(jīng)營水平，以此強(qiáng)化市場自律的作用。

(三)化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

首先要盡快建立地方政府融資平臺債務(wù)總量控制機(jī)制。每年要向政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)融資平臺債務(wù)總規(guī)模，政府財(cái)力承受力度評估報(bào)告。要加強(qiáng)對地方政府融資平臺債務(wù)總量的控制和管理，做到收多少支多少，以前年度投入過大的要盡量的緩一緩，避免趨勢惡化或債務(wù)膨脹。務(wù)必提高地方政府舉債行為和債務(wù)信息的透明度，逐步消除各種變相債務(wù)融資措施；建立健全地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，增強(qiáng)財(cái)政收支透明度，掌握地方政府債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)；要建立地方政府融資平臺領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究機(jī)制，對面子工程所造成的資金損失、債務(wù)規(guī)模所涉及到的主要領(lǐng)導(dǎo)人要一追到底。其次建立內(nèi)部控制機(jī)制。建立籌資、投資等財(cái)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)決策程序，建立公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全程跟蹤、識別、評價(jià)和預(yù)測，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍，有效約束地方政府投融資行為。

(四)加強(qiáng)對以金融衍生品為代表的影子銀行的監(jiān)管

隨著我國金融業(yè)不斷進(jìn)地發(fā)展，要對影子銀行這類新事物進(jìn)行監(jiān)管。由于在金融衍生交易和結(jié)算中，由于內(nèi)部控制系統(tǒng)不完善，必須要對影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)做到如下幾點(diǎn):第一，要深化金融改革。傳統(tǒng)銀行體系的利率水平遠(yuǎn)低于市場利率水平，從而產(chǎn)生了較大的套利空間。而目前我國仍然實(shí)行利率管制，實(shí)行利率雙軌制，使得我國的影子銀行迅猛發(fā)展的原因很大程度在于此。必須深化金融改革，使利率水平能夠真實(shí)反映市場資金供求，加快推進(jìn)我國利率市場化，由市場運(yùn)作，引導(dǎo)影子銀行更好地依法依規(guī)運(yùn)作。第二，由此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立統(tǒng)一的信息披露和共享平臺。怎樣維護(hù)投資者的權(quán)利，發(fā)揮影子銀行的作用是監(jiān)管部門必須面對的問題。目前我國影子銀行信息數(shù)據(jù)是五花八門，這也是監(jiān)管難、治理難的主要原因。本文建議，通過建立信息共享平臺的方式，有必要建立一個(gè)統(tǒng)一、 全面、 共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，使各監(jiān)管機(jī)構(gòu)定時(shí)發(fā)布市場數(shù)據(jù)，做到有針對性地披露，讓公眾能夠充分了解相關(guān)信息，從而提高公眾對影子銀行體系所披露信息的評價(jià)能力，更好地發(fā)揮金融促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長的作用。

課題：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院課題