官僚制的反功能與中國公共行政改革探討

張潤珍

(甘肅廣播電視大學管理學院，甘肅 蘭州 730000)

1 國外有關官僚制反功能的研究

1.1 默頓關于官僚制反功能的研究

美國社會學家默頓是結構功能主義的代表，他認為：官僚制很容易導致“訓練造成的無能”，也就是說，一個人的能力不適當?shù)仄鹱饔没蛟谄渌矫娲嬖谥c，在訓練和技能基礎上形成的行為雖然過去運用得很成功，但是“在一種已經發(fā)生變化的條件下，可能會產生不適當?shù)姆磻?。官僚制的效率只是針對例行事務，一旦特殊事情發(fā)生，既定條件改變，便反應遲鈍，用伯克的話來說：“當人們正在適應一種不適應性時，他們可能不適應”，而默頓認為造成這種現(xiàn)象的原因主要是：首先，官僚制要求遵守規(guī)定本身傾向于轉化為絕對的事情，而那些制定規(guī)定的人沒有明確意識到這種情況有礙于迅速適應特殊條件。其次，官僚制組織對紀律的高度依賴，這就要求官員必須遵從各種規(guī)章制度，以促使組織目標的實現(xiàn)。但從另一方面來說對紀律的過分強調可能會導致這樣一種結果，即有可能使得官員的情感從組織的“目標”轉移到組織規(guī)則要求的某些行為細節(jié)上，堅持這些規(guī)則的要求最初被看成一種手段，但是漸漸地會轉變成目的本身，把實現(xiàn)目的的手段變成目的本身。工具價值成了最終價值，目的的重要性被手段取代。官僚制的另一個特點是，容易形成一個獨立的利益集團，而在這種組織中發(fā)展起來的集體精神和非正式組織，是一種典型的現(xiàn)象，他們常常使全體人員保護他們牢固的防守的利益，而不為顧客和選舉產生的上級官員提供幫助。官僚制中也過分強調組織關系的非人格化。這很容易造成官僚與公眾的沖突，因為官員在執(zhí)行事務的時候，很有可能會忽略個別特殊的情況，漠視公眾的需求。

1.2 布勞關于官僚制反功能的研究

布勞是默頓的學生，作為其學生布勞沿襲了默頓對官僚制反功能的分析，他認為：官僚制的反功能在于其過于剛性，而使其無法回應環(huán)境的變化，從而阻礙組織的發(fā)展。官僚制的保守主義是對創(chuàng)新的抵制，而且他還認為官僚制能夠固化甚至強調社會階級裂痕的傾向。因此布勞將官僚制的反功能總結為效率低下，保守、不利于創(chuàng)新，固化社會階層的差別等。

1.3 沃爾·本尼斯關于官僚制反功能的研究

在20世紀60年代，美國理論家本尼斯對官僚制進行了嚴厲的批評，而且給官僚制宣判了死刑，他認為官僚制在“內適應”與“外適應”兩方面都無力應對，認為官僚制的反功能主要有，第一，官僚制理論所提倡的理性化與制度化與現(xiàn)實生活中人們要求的民主與自由是相悖的；第二，在科技飛速發(fā)展的大背景下，政府的那種傳統(tǒng)的履行職能的方式已經無法與環(huán)境變化對政府職能要求相適應；第三，隨著全球化趨勢的加強，官僚制面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)和壓力；第四，官僚制組織強調的價值觀與現(xiàn)代的價值觀要求建立文化多元、主體交往與公共哲學基礎上的交往實踐是格格不入，所以現(xiàn)代官僚制在“內適應”與“外適應”上會出現(xiàn)一種足以致命的癥狀。

因此自從默頓開創(chuàng)了官僚制的反功能研究先河后，布勞、本尼斯對官僚制反功能進一步進行了研究，這些研究成果最終構建了官僚制的反功能理論，這也為后來的官僚制反功能研究奠定了基礎。

2 中國官僚制反功能的主要表現(xiàn)

筆者認為我國官僚制反功能主要體現(xiàn)在：首先，官僚制組織內部也容易形成一個獨立的利益集團，并且其組織成員會依靠其權力極力維護自身的利益，而不去為民眾服務，這與公共行政要求政府應由權力行政向服務行政轉變，確立民本行政理念相違背了。而且這種利益集團也容易對改革造成抵制，從而加大官僚制體制改革的難度。其次，官僚制使得權力過度膨脹，造成民主與效率之間的矛盾，美國的行政學大師沃爾多在《行政國家》中提出：在追求管理效率和效益的過程中，不斷壯大的國家官僚機器完全有可能會侵蝕民主，最終成為不受歡迎的權力機構。既然中國的官僚制具有如此的反功能，那么是否應該摒棄？理論上來說是要摒棄官僚制，但由于我國長期實行計劃經濟，這又為官僚制提供了一定的生存空間，并在某種程度上強化了傳統(tǒng)官僚體制的某些特征。市場經濟體制的建立使得整個社會的制度安排得到改變，從而使“官僚制同構”現(xiàn)象有所松動，總體而言，傳統(tǒng)官僚體制對我國的影響仍然存在。公共行政學大師羅伯特·達爾在《行政學的三個問題》一書中曾提到：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去，一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究以后才可以判定?！蹦敲搭愃频?，對于一個國家是采取抑或摒棄某種行政理論，只有對自身的行政生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)的研究之后方能做出正確的判斷，我國具有特殊的行政生態(tài)環(huán)境，因此在宏觀分析中國行政生態(tài)環(huán)境的基礎上再做判定才是最客觀的，而中國的官僚制是否應該摒棄，也應當根據(jù)具體的國情進行不斷的完善。

至于我國的官僚制反功能的原因：不僅僅是官僚制本身的問題，官僚制本身是好的，只是中國的官僚制與中國的政治體制有著密切的關系，官僚制改革屬于行政體制方面，但是其根源是政治體制的問題。其次我國官僚制缺乏民眾的監(jiān)督使得官僚制的不足與缺點突出，官僚制排斥民主，忽視公民的參與，另外行政人員只是對職位負責并最終導致目標替代，將官僚制這種行為及其規(guī)則這種手段置于其目標之上,即“工具主義的價值觀盛行于整個社會，而使可能的手段超越于對目的的堅持”，這種形式主義態(tài)度從某種程度上來講會壓抑公民的個性，顯然，這些都是由于官僚制缺乏民眾的參與而引致的。

3 官僚制反功能研究對中國公共行政改革啟示

(1)公共行政改革過程中要體現(xiàn)民主，公平。早期的公共行政學者們從當時的時代背景出發(fā)，主張政治與行政相分離,將價值與工具進行分開研究，威爾遜與古德諾完成了這歷史性的第一步,而后韋伯、泰羅及法約爾則分別從社會和管理學的角度對此進行了進一步的發(fā)展，初步地形成了工具理性化強調的官僚制的理論邏輯體系。這里所說的工具理性則是不涉及價值問題的,它強調理性，追求高效。官僚制則很好地解決了這個問題,并且將工具理性發(fā)揮到了極致。官僚制僅僅是關注效率至上，過于強調非人格化，忽視對人性的追求，因此這是其反功能最主要的體現(xiàn)，公共行政價值要求在效率至上更強調社會的公平與民主的發(fā)展。自20世紀70年代初以來，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對傳統(tǒng)公共行政強調“效率至上”的價值取向進行了批判，提出了“社會公平”的觀點。其次公共行政改革要體現(xiàn)民主，強調民眾的參與，正如竺乾威教授所說：新公共管理以及新公共服務等改革思潮，一方面是離不開官僚制所依附的組織形態(tài)，但是另一方面這種改革又對傳統(tǒng)的官僚制行政有所超越，除考慮政治法律標準之外還考慮到了經濟和社會標準，將責任的焦點由規(guī)則的履行深化到了對公眾的回應，公民的參與不僅是一種手段，更應該是一種目的。而在我國的行政改革中一直也強調公民的參與，但是在具體實施過程中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，導致公民參與最終是流于形式，因此中國的公共行政改革應當要體現(xiàn)公民的參與，體現(xiàn)民主和公平。

(2)公共行政改革從何著手？政治體制改革抑或行政體制改革？這也是值得思考的問題，官僚制的反功能歸根結底是政治體制的問題，而公共行政改革卻又是與行政體制改革直接并息息相關的，如何使得官僚制組織服從政治控制，使其行使正當?shù)穆毮?，需要對政府制度和行政體制進行科學合理的設計，并促進其共同發(fā)展，這才是提高政府行政效能的一個關鍵點。因此需要加強制度建設，也就是官僚制所強調的法治精神：將規(guī)則、法律以及程序作為所有行政行為的一個基本依據(jù)，應當嚴格地按照法律要求辦事。首先要求樹立良好的行政法治觀念，進一步完善行政法治的程序與規(guī)范，加強法治監(jiān)督，積極推動以法治為基礎的體制建設和制度建設。其次要消除傳統(tǒng)行政的潛規(guī)則，如我們現(xiàn)實社會中普遍存在的“人情—面子—關系網”等非正式制度因素帶來的負面影響，逐漸要強化正式制度的影響力和執(zhí)行力。因此官僚制體制的改革的重點在于政治制度的改革，政治改革改好了，根本性的問題解決了，公共行政的改革的目標也就不遠了。

(3)公共行政改革的方式與目的？從根本上來看，我國的公共行政組織實質上還是一種官僚制結構，改革方式不應該是對官僚制徹底的摒除，而是對其運作方式以及流程的一種改造。盡管新公共管理的改革者或倡導者都聲稱要將傳統(tǒng)公共行政基礎的官僚制取而代之，并且很多學者對傳統(tǒng)的公共行政管理模式也進行了強烈的抨擊，但是他們建構的一些新的運作方式和理念的組織上的承擔者卻依然是官僚制組織，因此這種官僚制組織的優(yōu)點是不可忽視的。我國公共行政改革的目標是以構建服務政府、責任政府、法治政府，包含高效，民主，法治等等一系列目標體系。但是官僚制強調效率，這就與我國改革的目標有明顯的沖突。新公共行政學倡導公共行政學在關注效率的同時，同時要兼顧社會公平。因此我國在改革中將效率、民主、公平正義等確定為行政體制改革的目標，這也是構建和諧社會、實現(xiàn)中國夢的必然要求。

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